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摘 要 中国共产党十八届四中全会做出了全面推进依法治国的战略决策，构建民族自治地方的法治政府是法治中国战略的重要组成部分。本文以云南省德宏傣族景颇族自治州为样本，通过总结德宏州五县市的法治政府建设的经验与不足，从三个方面对民族自治地方构建法治政府提出思考与建议。
关键词 民族自治地方 德宏州 法治政府 依法行政
基金项目：本文系作者参与德宏州委党校《德宏州法治政府建设研究》的阶段性成果。
作者简介：施俊文，中共德宏州委党校助理讲师，研究方向：法学理论、社会法治。
中图分类号：D633 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.10.222
民族自治地方的法治政府建设是全面推进依法治国的重要组成部分。特别是处于地级市层级的民族自治地方，如若能全方位运用法治思维，坚持依法行政，必将为法治中国的建成起到巨大的推动作用。
一、法治政府的理论定位
“法治应该包含两重含义：已制定的法律获得普遍服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”①这是亚里士多德于两千多年前对“法治”的高度概括。经过千年的经济政治发展，法治的现代含义在权利保障、私权对抗公权的斗争中逐渐显现。现代国家运行的基石无疑已是法治，法治之权应处于政府之权之上，形成法大于权的局面，政府的作为与不作为必须以法律为准则，政府权力的外延必须在法律之内。
法治政府的界定，学界有很多看法。笔者认为，法治政府从本质上来说是以民主、自由、平等为基石，以完善的法律制度为前提，规范、制约并保障政府运行的一种政治模式和运行机制。这就表明，不论中央政府还是地方政府都必须受到法律的制约，不得超越法律行事，并且不同类型的国家机关依据法律制定符合自身特性的权力运行机制。因此，笔者认为，一个合格的法治政府，不仅需要通过法律的规范和限制来确定行政组织的权力范围；而且得在具体的行政行为实施过程中遵循法律的规定、体现法律的价值。
二、云南省德宏州法治政府建设的现状、问题及原因分析
（一）德宏州法治政府建设现状
自1984年《中华人民共和国民族区域自治法》颁布至今，德宏州政府的法治政府建设经过不断地努力取得了一定的成效，具体现状表现为：
1.法治观念较以往明显提高：
经过“一五”到“六五”的六个阶段的普法教育活动，德宏州的法治环境得到培育，社会公众及政府机关工作人员的法治意识较以往得到明显提高。为贯彻国家“依法治国”的战略部署，德宏州作出“依法治州”、“依法治市”、“依法治县”的方针，以望提高全州各族群众的法治水平，弘扬法治精神。
2.制度建设得到明显加强：
德宏州依据《宪法》、《民族区域自治法》以及云南省大民代表大会制定的地方性法规，制定通过了一系列的单行条例与自治条例，涉及德宏州政治、经济、文化发展等各个方面，为德宏州的建设提供了制度保障。
3.依法行政成绩显现：
从1987年7月14日云南省第六届人民代表大会常务委员会第二十八次会议批准《德宏傣族景颇族自治州自治条例》以来，德宏州依据《宪法》、《民族区域自治法》、《德宏州自治条例》等法律法规规范政府行政行为，依法行政能力明显提升，达到以法促发展、以法促稳定、以法促团结的功用，使法治建设逐渐发展与完善。
（二）德宏州法治政府建设存在的问题
到目前为止，虽然德宏州的法治政府建设取得了一定的成就，但其依然存在问题与不足，总结起来主要包括以下几个方面：
1.法治意识薄弱、法治观念落后：
政府及其工作人员法治意识较为淡薄，思想观念较为陈旧，服务意识略显不足，行政责任意识需待加强。并且对于“权力”与“责任”的等同关系没有形成统一认识，认为权力代表一切，滥用职权、以权谋私的现象依然存在。
2.法律制度不健全、配套法规不完善：
首先，予国家层面上来讲，国家对于民族自治地方的法制制度存在不完善的地方，并且与《民族区域自治法》相配套的法律法规也不健全。其次，由于各种条件的限制，德宏州自治条例与单行条例不够完善，存在立法滞后、法规的实用性较低、法规的社会效果不佳、立法民主化程度不高等现象。
3.行政责任落实不到位：
就法理而言，“权利”与“义务”、“权力”与“责任”是具有等同关系的，有多大的权力就得承担多大的责任，这是无疑的存在。政府及其工作人员的权力来源于人民的赋予，这就表明政府及其工作人员的工作就得为人民服务、受人民监督，在行使行政权力的时候就得要有行政责任的意识。然而，在德宏州内，存在缺乏责任意识、服务意识等现象，强化责任意识的能力较弱。
4.法律权威的认可度较低：
部分领导出于部门或个人私利的考虑，刻意规避法律法规的规定，寻求法律漏洞，为肆意实施权力寻找借口。且红头文件的发布存在任意性，与法律法规相抵触的情形时有发生。行政人员不守法、不遵法的行为严重削弱了政府的公信力。
（三）德宏州法治政府建设存在问题的原因分析
1.法治文化基础薄弱，传统“人治”观念影响较深：
从历史角度看，我国的儒家文化强调“以礼治国”，法治只是维护统治阶级统治的手段，缺乏独立价值。到今天，法治文化基础薄弱的特性依旧没有改变。德宏州有着五中世居少数民族，有着各自的文化特色，但由于其地理位置较远、信息接收能力较弱，对于法治文化的形成与培养速度较为缓慢，使得该地区的公民法治意识淡薄。此外，我国一直处于“人治”大于“法治”的传统政治观念中，带有较为浓厚的封建特性与“人治”色彩，严重影响着人们的法治观念，使得权力主体对权利的来源与作用不明，认为掌握着权力就是人民的主人，导致公权滥用、权力寻租等现象不断发生。 2.普法力度不够，形式大于内容：
首先，德宏州对于法治宣传不到位，宣传形式缺乏创新，依旧采用“灌输”方式，形式主义较为突出，严重影响了普法的实际效果。例如，法治的宣传只注重宣传的人数与批次，但对受众的接受与理解则关注较少。其次，德宏州对于义务教育阶段的法治教育较为薄弱，从小没有养成法治素养，难以对法治知识进行系统有效学习，使得其法治意识难有更高层次的升华。
3.立法的法治推动作用难以显现：
立法是推进德宏州法治政府建设的重要推手。但就德宏州立法情况而言，首先是立法主体能力有限，立法滞后问题较多。其次，所立法规时效性较低。事前缺乏精密调研，使得所立法规在社会推行遇到阻力，社会公众配合度较低。最后，社会公众参与立法程度不高。就目前德宏州而言，社会公众的立法参与度并不高，致使社会公众的部分诉求没能在立法上得以反映，立法的民主化程度较低。
三、加快民族自治地方法治政府建设的对策建议
笔者结合上述德宏州法治政府建设存在的问题，从以下几个层面提出对民族自治地方建设法治政府的对策建议。
（一）培育法治信仰，增强法治观念，树立法治思维
社会主义法治的建立与运行，离不开社会主义法治理念的保障，而社会主义法治理念的形成其重点则在于法治观念，所以说，法治观念是法治建立与运行的基础。法治观念对人们的生产生活有着重要影响，法治政府的构建绝对不能离开法治观念。“因为理念本身具有内在的力量，甚至可以超越法律规则本身而发挥法律规则所起不到的作用。”②其中，最为关键的要数政府机关工作人员的法律素养，即行政人员的法治观念是政府法治建设的关键因素。不仅需要从立法、执法、司法方面树立正确的法治观，而且政府工作人员必须去除“官本位”思想，打破旧的思维方式与管理体制。首先，要在社会各界，重点在政府部门，针对政府机关工作人员开展实际有效的普法教育活动，创新法治教育方式与法治宣传方式，开展广泛的群众性法治活动，特别是利用大众传播媒介，在社会上形成学法、知法、用法的舆论氛围，是社会主义法治观念深入人心。其次，要加强义务教育阶段法治教育。开设专门的法治教育课或通过其他课程向学生普及法治教育，特别是民族自治地方的自治条例与单行条例，注重带有本地特色的法治教育，这将为民族自治地方法治观念的提升打下牢固基础。
（二）加强立法能力，增强立法质量，提高立法实效性
第一，现阶段我国五大自治区至今没有任何一个地方出台了本地区的自治条例，究其原因主要在于没有对中央与民族自治地方的利益关系进行有效协调。对此，民族自治地方应从全局上服从中央决策，贯彻落实党中央与国务院的大政方针，使民族自治地方与中央和上级国家机关的利益相一致，找到双方的契合点，这样就能有效促使民族自治地方以制定自治条例完善本地区的法律法规。第二，加强政府内部立法人员的法治素养，使之具备较高的立法能力，从而保证立法质量。此外，在立法上采用“立法顾问”制度，特别是专业领域的立法，要善于听取本领域专家学者的意见，提高立法前瞻性。第三，随着社会的日益发展，法律逐渐呈现出滞后性。因此，要结合当前的政治经济文化需要，注重立法调研过程，适时修改法律法规，并根据新增的社会情形出台相关的法规政策，使法律逐渐健全、配套法规逐步完善，提高所立法律在社会中施行的实际效果。
（三）提高社会公众参与立法的积极性
立法过程的社会公众参与程度越高，则表明该地区的民主程度越发达，并能够强化对民主法治的保障作用。通过立法可以反应社会公众诉求，使社会问题在立法环节就得以解决，达到事前预防的效果。此外，公众的立法参与还可以有效避免长官意志，提高法治权威性。并且，反应了群众利益的法律在社会施行过程中拥护度也会相对提高，将为民族自治地方法治政府的构建奠定基础。
（四）切实依法行政，提高行政效能，落实行政责任
第一，要在思想上使行政人员明白依法行政的重要性，特别是领导干部，要带头遵守国家法律法规，始终保持对法律的敬畏之心，牢固树立法律底线不能逾越的思想，转变原有的管理观念，从“行政管理”变为“行政服务”，努力打造服务型政府。第二，完善行政程序，提高行政效能。首先，去除不必要的行政落实程序或简化较为繁琐的审批程序，从而提高行政效率；其次，在去除及简化程序时切不可一刀而断，应根据实际情况酌情而定，切莫过于简化行政程序，反而造成行政效能低下。第三，严格行政问责制度，落实行政责任。对因故意或者过失，不履行或者未正确履行法定职责，损害行政相对人的合法权益，造成不良影响和后果的行为要予以问责。这是法治政府，亦“责任政府”的必然要求，可以从反方向提高政府及其工作人员的法治意识，切实推进民族自治地方的法治政府建设。
注释：
①[古希腊]亚里士多德著.吴寿彭译.政治学.北京：商务印书馆.1997.1.
②杨叶红.湖南法治政府建设的现实制约及克服.长沙：湖南师范大学.2012.
参考文献：
[1]罗国强.地方构建法治政府的实践与思考.兰州大学.2015.
[2]徐鸿侠.中国民族自治地方政府法治建设探究.内蒙古农业大学.2015.
[3]李庚伦.论我国民族自治地方法治政府建设.天水行政学院学报.2016（1）.
关键词 民族自治地方 德宏州 法治政府 依法行政
基金项目：本文系作者参与德宏州委党校《德宏州法治政府建设研究》的阶段性成果。
作者简介：施俊文，中共德宏州委党校助理讲师，研究方向：法学理论、社会法治。
中图分类号：D633 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.10.222
民族自治地方的法治政府建设是全面推进依法治国的重要组成部分。特别是处于地级市层级的民族自治地方，如若能全方位运用法治思维，坚持依法行政，必将为法治中国的建成起到巨大的推动作用。
一、法治政府的理论定位
“法治应该包含两重含义：已制定的法律获得普遍服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”①这是亚里士多德于两千多年前对“法治”的高度概括。经过千年的经济政治发展，法治的现代含义在权利保障、私权对抗公权的斗争中逐渐显现。现代国家运行的基石无疑已是法治，法治之权应处于政府之权之上，形成法大于权的局面，政府的作为与不作为必须以法律为准则，政府权力的外延必须在法律之内。
法治政府的界定，学界有很多看法。笔者认为，法治政府从本质上来说是以民主、自由、平等为基石，以完善的法律制度为前提，规范、制约并保障政府运行的一种政治模式和运行机制。这就表明，不论中央政府还是地方政府都必须受到法律的制约，不得超越法律行事，并且不同类型的国家机关依据法律制定符合自身特性的权力运行机制。因此，笔者认为，一个合格的法治政府，不仅需要通过法律的规范和限制来确定行政组织的权力范围；而且得在具体的行政行为实施过程中遵循法律的规定、体现法律的价值。
二、云南省德宏州法治政府建设的现状、问题及原因分析
（一）德宏州法治政府建设现状
自1984年《中华人民共和国民族区域自治法》颁布至今，德宏州政府的法治政府建设经过不断地努力取得了一定的成效，具体现状表现为：
1.法治观念较以往明显提高：
经过“一五”到“六五”的六个阶段的普法教育活动，德宏州的法治环境得到培育，社会公众及政府机关工作人员的法治意识较以往得到明显提高。为贯彻国家“依法治国”的战略部署，德宏州作出“依法治州”、“依法治市”、“依法治县”的方针，以望提高全州各族群众的法治水平，弘扬法治精神。
2.制度建设得到明显加强：
德宏州依据《宪法》、《民族区域自治法》以及云南省大民代表大会制定的地方性法规，制定通过了一系列的单行条例与自治条例，涉及德宏州政治、经济、文化发展等各个方面，为德宏州的建设提供了制度保障。
3.依法行政成绩显现：
从1987年7月14日云南省第六届人民代表大会常务委员会第二十八次会议批准《德宏傣族景颇族自治州自治条例》以来，德宏州依据《宪法》、《民族区域自治法》、《德宏州自治条例》等法律法规规范政府行政行为，依法行政能力明显提升，达到以法促发展、以法促稳定、以法促团结的功用，使法治建设逐渐发展与完善。
（二）德宏州法治政府建设存在的问题
到目前为止，虽然德宏州的法治政府建设取得了一定的成就，但其依然存在问题与不足，总结起来主要包括以下几个方面：
1.法治意识薄弱、法治观念落后：
政府及其工作人员法治意识较为淡薄，思想观念较为陈旧，服务意识略显不足，行政责任意识需待加强。并且对于“权力”与“责任”的等同关系没有形成统一认识，认为权力代表一切，滥用职权、以权谋私的现象依然存在。
2.法律制度不健全、配套法规不完善：
首先，予国家层面上来讲，国家对于民族自治地方的法制制度存在不完善的地方，并且与《民族区域自治法》相配套的法律法规也不健全。其次，由于各种条件的限制，德宏州自治条例与单行条例不够完善，存在立法滞后、法规的实用性较低、法规的社会效果不佳、立法民主化程度不高等现象。
3.行政责任落实不到位：
就法理而言，“权利”与“义务”、“权力”与“责任”是具有等同关系的，有多大的权力就得承担多大的责任，这是无疑的存在。政府及其工作人员的权力来源于人民的赋予，这就表明政府及其工作人员的工作就得为人民服务、受人民监督，在行使行政权力的时候就得要有行政责任的意识。然而，在德宏州内，存在缺乏责任意识、服务意识等现象，强化责任意识的能力较弱。
4.法律权威的认可度较低：
部分领导出于部门或个人私利的考虑，刻意规避法律法规的规定，寻求法律漏洞，为肆意实施权力寻找借口。且红头文件的发布存在任意性，与法律法规相抵触的情形时有发生。行政人员不守法、不遵法的行为严重削弱了政府的公信力。
（三）德宏州法治政府建设存在问题的原因分析
1.法治文化基础薄弱，传统“人治”观念影响较深：
从历史角度看，我国的儒家文化强调“以礼治国”，法治只是维护统治阶级统治的手段，缺乏独立价值。到今天，法治文化基础薄弱的特性依旧没有改变。德宏州有着五中世居少数民族，有着各自的文化特色，但由于其地理位置较远、信息接收能力较弱，对于法治文化的形成与培养速度较为缓慢，使得该地区的公民法治意识淡薄。此外，我国一直处于“人治”大于“法治”的传统政治观念中，带有较为浓厚的封建特性与“人治”色彩，严重影响着人们的法治观念，使得权力主体对权利的来源与作用不明，认为掌握着权力就是人民的主人，导致公权滥用、权力寻租等现象不断发生。 2.普法力度不够，形式大于内容：
首先，德宏州对于法治宣传不到位，宣传形式缺乏创新，依旧采用“灌输”方式，形式主义较为突出，严重影响了普法的实际效果。例如，法治的宣传只注重宣传的人数与批次，但对受众的接受与理解则关注较少。其次，德宏州对于义务教育阶段的法治教育较为薄弱，从小没有养成法治素养，难以对法治知识进行系统有效学习，使得其法治意识难有更高层次的升华。
3.立法的法治推动作用难以显现：
立法是推进德宏州法治政府建设的重要推手。但就德宏州立法情况而言，首先是立法主体能力有限，立法滞后问题较多。其次，所立法规时效性较低。事前缺乏精密调研，使得所立法规在社会推行遇到阻力，社会公众配合度较低。最后，社会公众参与立法程度不高。就目前德宏州而言，社会公众的立法参与度并不高，致使社会公众的部分诉求没能在立法上得以反映，立法的民主化程度较低。
三、加快民族自治地方法治政府建设的对策建议
笔者结合上述德宏州法治政府建设存在的问题，从以下几个层面提出对民族自治地方建设法治政府的对策建议。
（一）培育法治信仰，增强法治观念，树立法治思维
社会主义法治的建立与运行，离不开社会主义法治理念的保障，而社会主义法治理念的形成其重点则在于法治观念，所以说，法治观念是法治建立与运行的基础。法治观念对人们的生产生活有着重要影响，法治政府的构建绝对不能离开法治观念。“因为理念本身具有内在的力量，甚至可以超越法律规则本身而发挥法律规则所起不到的作用。”②其中，最为关键的要数政府机关工作人员的法律素养，即行政人员的法治观念是政府法治建设的关键因素。不仅需要从立法、执法、司法方面树立正确的法治观，而且政府工作人员必须去除“官本位”思想，打破旧的思维方式与管理体制。首先，要在社会各界，重点在政府部门，针对政府机关工作人员开展实际有效的普法教育活动，创新法治教育方式与法治宣传方式，开展广泛的群众性法治活动，特别是利用大众传播媒介，在社会上形成学法、知法、用法的舆论氛围，是社会主义法治观念深入人心。其次，要加强义务教育阶段法治教育。开设专门的法治教育课或通过其他课程向学生普及法治教育，特别是民族自治地方的自治条例与单行条例，注重带有本地特色的法治教育，这将为民族自治地方法治观念的提升打下牢固基础。
（二）加强立法能力，增强立法质量，提高立法实效性
第一，现阶段我国五大自治区至今没有任何一个地方出台了本地区的自治条例，究其原因主要在于没有对中央与民族自治地方的利益关系进行有效协调。对此，民族自治地方应从全局上服从中央决策，贯彻落实党中央与国务院的大政方针，使民族自治地方与中央和上级国家机关的利益相一致，找到双方的契合点，这样就能有效促使民族自治地方以制定自治条例完善本地区的法律法规。第二，加强政府内部立法人员的法治素养，使之具备较高的立法能力，从而保证立法质量。此外，在立法上采用“立法顾问”制度，特别是专业领域的立法，要善于听取本领域专家学者的意见，提高立法前瞻性。第三，随着社会的日益发展，法律逐渐呈现出滞后性。因此，要结合当前的政治经济文化需要，注重立法调研过程，适时修改法律法规，并根据新增的社会情形出台相关的法规政策，使法律逐渐健全、配套法规逐步完善，提高所立法律在社会中施行的实际效果。
（三）提高社会公众参与立法的积极性
立法过程的社会公众参与程度越高，则表明该地区的民主程度越发达，并能够强化对民主法治的保障作用。通过立法可以反应社会公众诉求，使社会问题在立法环节就得以解决，达到事前预防的效果。此外，公众的立法参与还可以有效避免长官意志，提高法治权威性。并且，反应了群众利益的法律在社会施行过程中拥护度也会相对提高，将为民族自治地方法治政府的构建奠定基础。
（四）切实依法行政，提高行政效能，落实行政责任
第一，要在思想上使行政人员明白依法行政的重要性，特别是领导干部，要带头遵守国家法律法规，始终保持对法律的敬畏之心，牢固树立法律底线不能逾越的思想，转变原有的管理观念，从“行政管理”变为“行政服务”，努力打造服务型政府。第二，完善行政程序，提高行政效能。首先，去除不必要的行政落实程序或简化较为繁琐的审批程序，从而提高行政效率；其次，在去除及简化程序时切不可一刀而断，应根据实际情况酌情而定，切莫过于简化行政程序，反而造成行政效能低下。第三，严格行政问责制度，落实行政责任。对因故意或者过失，不履行或者未正确履行法定职责，损害行政相对人的合法权益，造成不良影响和后果的行为要予以问责。这是法治政府，亦“责任政府”的必然要求，可以从反方向提高政府及其工作人员的法治意识，切实推进民族自治地方的法治政府建设。
注释：
①[古希腊]亚里士多德著.吴寿彭译.政治学.北京：商务印书馆.1997.1.
②杨叶红.湖南法治政府建设的现实制约及克服.长沙：湖南师范大学.2012.
参考文献：
[1]罗国强.地方构建法治政府的实践与思考.兰州大学.2015.
[2]徐鸿侠.中国民族自治地方政府法治建设探究.内蒙古农业大学.2015.
[3]李庚伦.论我国民族自治地方法治政府建设.天水行政学院学报.2016（1）.