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近年来，随着全球经济一体化的浪潮不断推进，中国与周边国家开展了一系列的多样化创新性的经济与贸易合作。其中，2013年由中国提出的共建“一带一路”倡议得到了周边国家的广泛支持，五年以来，共建“一带一路”大幅提升了我国贸易投资自由化便利化水平，推动我国开放空间从沿海、沿江向内陆、沿边延伸，形成陆海内外联动、东西双向互济的一体化开放新格局云南作为西南边陲省份，借助与越南山水相连的区位优势，积极探索跨境经济合作区的建设，逐渐从远离中心经济区的“边缘区”成为了毗邻国家之间互相开放的前沿阵地，在2013年正式批准建设的15个跨境经济合作区中，河口-老街跨境经济合作区成为云南境内首个获批的中越跨境经济合作区。
一、云南河口-越南老街跨境经济合作区发展概况
河口-老街跨境经济合作区位于中国河口县坝洒和越南老街市巴刹县相邻区域，总面积21平方公里，其中：中方区域11平方公里，越方区域10平方公里。跨合区定位为昆河海经济走廊的中心节点，区域性重要物流枢纽和进出口加工和商贸服务基地，沿边金融综合改革实验基地，主导产业包括加工制造业、跨境商贸、国际金融、现代物流、跨境旅游及国际会展六个方面。
自2005年云南省红河州及越南老街省提出合作设想以来，在跨境经济合作区（以下简称“跨合区”）的建设方面得到了中越两国政府的大力支持，中越双方在跨境经济领域的合作蓬勃发展。2015年，老街省人民政府提出的2381号决议提出，2015-2017年老街省将鼓励投资的项目涉及旅游业、商品贸易、工业等领域。2016年，河口启动北山边民互市改革试点，边民互市贸易取得了显著发展，交易额同比增长超过了60%。2017年，河口市政府与多家企业达成合作，成功引进深圳惠科电子信息产业园入住跨合区，总投资超过50亿元。同时，跨合区依托企业平台，运用“融建+EPC”的方式全面推进跨合区基础设施建设，有效解决项目融资难题。跨合区采用“一线放开、二线管住、区内资源、封闭运行”的管理模式，中越跨境经济合作机制框架初具雏形。
二、中越跨境经济合作机制特点分析
（一）中越跨境经济合作机制的发展源自多层次多框架合作机制的叠加效应
1.GSM机制的建立推进中越跨境经济合作的前期发展。
中越跨境经济合作机制最早受到大湄公河次区域合作机制（GMS）的影响，GMS经济合作机制主要是通过项目制合作方式推进区域合作，而亚洲开发银行承担着发起人、协调人和主要筹资人的重要职能。中国和越南作为主要的两个成员国，两国的跨境经济合作一方面可以依托GMS機制下的资金支持和政策支持开拓16亿人口的广阔市场，一方面也为GMS的成果做出了积极的贡献。
2.中国-东盟关系（10+1） （China-ASEAN Cooperation）为中越跨境经济合作发展提供更广阔的平台。2017年11月13日，在第20次中国—东盟领导人会议上，制订了《中国—东盟战略伙伴关系2030年愿景》，将“2+7合作框架”升级为“3+X合作框架”以构建以政治安全、经贸、人文交流三大支柱为主线、多领域合作为支撑的合作新框架。
3.“一带一路”战略深化了中越跨境经济合作地位和前景。“一带一路”背景下，中越两国跨境经济合作主要体现在六大经济走廊中的中南半岛经济走廊合作中。中国—中南半岛经济走廊合作机制具有以下特点：第一，在合作主体上，在多边和上边合作机制基础上，进一步深化区域内中央及地方政府间合作;第二，在沟通协调方面，加强各个参与主体的联系，畅通合作通道;第三，加强合作便利化，扩大投资贸易往来。
4.澜沧江-湄公河合作机制为中越跨境经济合作提供可持续发展的内生动力。澜沧江-湄公河合作机制（Lancang-Mekong Cooperation），以下简称澜湄合作，其明确了3+5 合作框架”（如图1所示），即坚持政治安全、经济和可持续发展、社会人文三大支柱协调发展，优先在互联互通、产能、跨境经济、水资源、农业和减贫领域开展合作①。
5.“两廊一圈”战略为中越经济合作搭建了能够吸引更多第三方生产要素及资源加入的制度和机制平台。2017年11月12日，中越两国签署共建“一带一路”和“两廊一圈”合作备忘录，同意落实好共建“一带一路”和“两廊一圈”合作文件，促进地区经济联系和互联互通，推动经贸、产能、投资、基础设施建设、货币金融等领域合作不断取得务实进展，稳步推进跨境经济合作区建设。②
6.河口边境经济合作区的建设为中越跨境经济合作奠定了坚实的基础。1992年国务院特区办批准设立河口边境经济合作区，通过20多年来的开发建设，河口边境经济合作区现已建设成为河口县口岸物流、一般贸易、边民互市贸易区和行政办公中心区。争取海关政策支持设立了河口北山边民互市交易市场、河口国锋保税仓库;在2019年8月初，云南获党中央国务院批复设立自贸试验区，共涵盖了昆明片区、红河片区、德宏片区三个片区，约119.86平方公里，其中红河片区主要集中于河口县。
（二）中越跨境经济合作区的推进建设主要依托于中越两国中央政府、地方政府以及职能部门的会议及定期会晤机制
中越两国中央政府、各级职能部门主要通过双边互访、互派特使、热线电话、年度会晤、多边场合会晤等机制加强合作，同时设立了中越双边合作指导委员会、中国—越南经贸合作委员会及相关会议机制，为主要合作领域进行宏观指导、统筹规划以及协调解决合作中的问题。
（三）中越跨境经济合作机制具有从地方到中央自下而上、上下联动推进的特征
河口-老街跨境经济合作区是由中越两国地方政府率先提出，得到各级政济走廊建设、沿边开放政策内容中去的。同时，跨境经济合作区的建设和申报工作逐步形成了国家商务部、省、州、县上下联动的机制。以《共同总体方案》的推进工作为例，其联动机制如图四所示。
（四）中越跨境经济合作机制建设由我国主导推进，地方政府承担着规划，协调，筹资等多重角色
河口跨合区党工委和管委会于2016年12月成立，隶属正科级事业单位一站式服务中心，河口边合区和跨合区实行合署办公，主要负责跨境经济合作区的申报和日常管理，重点发展加工制造业、跨境商贸、国际金融、现代物流、跨境旅游、国际会展跨合区定位的6个主要领域。其组织机构图五所示。从具体的人员安排上可以看出，跨合区管委会主要是由河口县政府主导并在中央政府及省级政府专家组的指导下运行的。
三、中越跨境经济合作机制建设中存在的问题
（一）中越跨境经济合作区建设机制上缺乏双边联动的顶层设计和战略规划，《共同总体方案》尚未签订，中越双方工作难以同步推进
中越双边地方政府早在2005年就签署了《中国红河-越南老街经济合作区方案》，但是由于跨境经济合作区是两国接壤边境地区间的一种紧密合作机制，需要从中越两国从中央政府层面做出整体规划，同时该方案还涉及需要两国中央政府相互让渡主权权利的边境物流管理、海关及检验检疫等合作。
（二）中越跨境经济合作共同筹资机构尚未建立，资金缺口影响建设进度
跨境经济合作区基础设施建设资金需求量较大，虽然国家政策层面上通过财政政策，投融资优惠政策的方式支持跨境经济合作建设，然而，越南相对于中国来说，经济水平仍有较大差距，尤其老街省地处越南的不发达地区，由于越南政府财力有限，在与中国共建跨境经济合作区时往往出现资金投入跟不上的情况，导致其建设进度远不及中方，建设进度不均衡的局面。
（三）中越跨境合作区磋商协调机制未能实现高效运转，导致了沟通耗时长成效较低
目前，中越双边合作对象行政级别不对等，造成了协调交流中的主要障碍，降低了协调效率。外事手续繁琐打击了民间沟通的积极性，此外，中越跨境经济合作的战略决策者和政策执行者不能有效地同步协调行动，制约了跨境经济合作区建设的进度。
四、相关对策与建议
第一，在双边国家层面上应统一明确“区域经济一体化”跨境经济合作区建设的总体目标，并建立“两国一制”的合作机制。建立中越跨境经济合作双边联合管委会，进行共同规划设计，共同推进《共同总体方案》的签订，从而解决双边主权让渡，建设不同步的问题。具体组织机构设计见图二：
图4 中越跨境经济合作双边联合管委会组织结构设计图⑦
第二，联合亚洲基础设施投资银行（Asian Infrastructure Investment Bank ），丝路基金成立中越跨境经济合作区共同基金项目，吸引国际第三方投融资，同时，建立项目担保杠杆，中越共建担保资金池，解决资金不足问题。
第三，积极加强文化沟通机制的建设，以澜湄机制为依托，增强中越两国之间的信任度。澜湄机制的“3+5合作框架”下，社会人文交流是三大支柱之一，因此澜湄机制将为澜湄六国之间的文化交流沟通提供更广阔的平台。加强中越两国文化沟通，找到中越双方的文化认同感，有助于中越跨境经济合作更深入更实际地推进。
注释：
①一带一路官网https：//www.yidaiyilu.gov.cn/xwzx/xgcdt/34250.htm.
②2017年11月10日至13日习主席对越南访问期间，还签署了《中越国防部边防合作协议》、《共建“一带一路”和“两廊一圈”合作备忘录》、《电力与可再生能源合作谅解备忘录》、《2017年中越产能合作项目清单的谅解备忘录》、《加快推进中越跨境经济合作区建设框架协议谈判进程的谅解备忘录》、《关于成立电子商务合作工作组的谅解备忘录》、《确定2017-2021年中越经贸合作五年发展规划重点合作项目清单的谅解备忘录》、《关于人力资源合作开发谅解备忘录》、《关于使用中方援款开展建设传统医药学院项目可行性研究的换文》、《银行监管信息交流谅解备忘录》、《关于文化产业合作的谅解备忘录》、《中越卫生合作执行计划》等，以及一些企业和金融机构间的合作协议。
③課题组经过数据整理得出.
④课题组经过数据整理得出。
⑤课题组设计得出。
参考文献：
[1]陶军. 中国为大湄公河次区域经济合作作出积极贡献[N]. 人民日报，2018-03-30（021）.
[2]王展硕，周观平.跨境经济合作区建设：模式、困难与对策——以中国龙邦-越南茶岭跨境经济合作区的建设为例[J].国际经济合作，2017（11）：41-47.
[3]熊灵，覃操，龚晨.跨境经济合作的运行机制与管理模式——欧盟INTERREG的经验及对中国的启示[J].边界与海洋研究，2017，2（03）：41-58.
[4]卢光盛，张励.澜湄合作机制：升级澜湄流域地缘政治经济架构的新通道[J].世界知识，2017（03）：69.
[5]李碧华.越南“两廊一圈”的政策规划建设与中越共建“一带一路”[J].东南亚纵横，2016（05）：37-40.
[6]陈里忠. 中国河口——越南老街跨境经济合作区发展战略研究[A]. 云南省科学技术协会、红河州人民政府、中国通信学会.第六届云南省科协学术年会暨红河流域发展论坛论文集——专题一：红河流域特色产业转型升级[C].云南省科学技术协会、红河州人民政府、中国通信学会：，2016：7.
[7]卢小平.跨境经济合作区建设的国际协同——以中国与东盟三国为例[J].中国特色社会主义研究，2016（04）：29-35.
[8]陈慧.“一带一路”背景下中越经济合作示范区建设研究——以北部湾经济区为例[J].经济研究参考，2016（23）：88-91.
[9]沈铭辉.大湄公河次区域经济合作：复杂的合作机制与中国的角色[J].亚太经济，2012（03）：13-18.
[10]毛胜根.大湄公河次区域合作：发展历程、经验及启示[J].广西民族研究，2012（01）：155-163.
[11]阮辉贵，贾精华.越南—中国跨境经济合作区[J].东南亚纵横，2011（11）：40-42.
[12]刘亚丽.优势互补 合作共赢——以“滇越走廊”为例，谈“两廊一圈”次区域合作战略[J].云南民族大学学报（哲学社会科学版），2010，27（01）：93-97..
[13]国务院关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见（国发2015-72号）.
[14]云南省人民政府关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的实施意见（云政发2016-91号）.
（作者单位：红河学院）
一、云南河口-越南老街跨境经济合作区发展概况
河口-老街跨境经济合作区位于中国河口县坝洒和越南老街市巴刹县相邻区域，总面积21平方公里，其中：中方区域11平方公里，越方区域10平方公里。跨合区定位为昆河海经济走廊的中心节点，区域性重要物流枢纽和进出口加工和商贸服务基地，沿边金融综合改革实验基地，主导产业包括加工制造业、跨境商贸、国际金融、现代物流、跨境旅游及国际会展六个方面。
自2005年云南省红河州及越南老街省提出合作设想以来，在跨境经济合作区（以下简称“跨合区”）的建设方面得到了中越两国政府的大力支持，中越双方在跨境经济领域的合作蓬勃发展。2015年，老街省人民政府提出的2381号决议提出，2015-2017年老街省将鼓励投资的项目涉及旅游业、商品贸易、工业等领域。2016年，河口启动北山边民互市改革试点，边民互市贸易取得了显著发展，交易额同比增长超过了60%。2017年，河口市政府与多家企业达成合作，成功引进深圳惠科电子信息产业园入住跨合区，总投资超过50亿元。同时，跨合区依托企业平台，运用“融建+EPC”的方式全面推进跨合区基础设施建设，有效解决项目融资难题。跨合区采用“一线放开、二线管住、区内资源、封闭运行”的管理模式，中越跨境经济合作机制框架初具雏形。
二、中越跨境经济合作机制特点分析
（一）中越跨境经济合作机制的发展源自多层次多框架合作机制的叠加效应
1.GSM机制的建立推进中越跨境经济合作的前期发展。
中越跨境经济合作机制最早受到大湄公河次区域合作机制（GMS）的影响，GMS经济合作机制主要是通过项目制合作方式推进区域合作，而亚洲开发银行承担着发起人、协调人和主要筹资人的重要职能。中国和越南作为主要的两个成员国，两国的跨境经济合作一方面可以依托GMS機制下的资金支持和政策支持开拓16亿人口的广阔市场，一方面也为GMS的成果做出了积极的贡献。
2.中国-东盟关系（10+1） （China-ASEAN Cooperation）为中越跨境经济合作发展提供更广阔的平台。2017年11月13日，在第20次中国—东盟领导人会议上，制订了《中国—东盟战略伙伴关系2030年愿景》，将“2+7合作框架”升级为“3+X合作框架”以构建以政治安全、经贸、人文交流三大支柱为主线、多领域合作为支撑的合作新框架。
3.“一带一路”战略深化了中越跨境经济合作地位和前景。“一带一路”背景下，中越两国跨境经济合作主要体现在六大经济走廊中的中南半岛经济走廊合作中。中国—中南半岛经济走廊合作机制具有以下特点：第一，在合作主体上，在多边和上边合作机制基础上，进一步深化区域内中央及地方政府间合作;第二，在沟通协调方面，加强各个参与主体的联系，畅通合作通道;第三，加强合作便利化，扩大投资贸易往来。
4.澜沧江-湄公河合作机制为中越跨境经济合作提供可持续发展的内生动力。澜沧江-湄公河合作机制（Lancang-Mekong Cooperation），以下简称澜湄合作，其明确了3+5 合作框架”（如图1所示），即坚持政治安全、经济和可持续发展、社会人文三大支柱协调发展，优先在互联互通、产能、跨境经济、水资源、农业和减贫领域开展合作①。
5.“两廊一圈”战略为中越经济合作搭建了能够吸引更多第三方生产要素及资源加入的制度和机制平台。2017年11月12日，中越两国签署共建“一带一路”和“两廊一圈”合作备忘录，同意落实好共建“一带一路”和“两廊一圈”合作文件，促进地区经济联系和互联互通，推动经贸、产能、投资、基础设施建设、货币金融等领域合作不断取得务实进展，稳步推进跨境经济合作区建设。②
6.河口边境经济合作区的建设为中越跨境经济合作奠定了坚实的基础。1992年国务院特区办批准设立河口边境经济合作区，通过20多年来的开发建设，河口边境经济合作区现已建设成为河口县口岸物流、一般贸易、边民互市贸易区和行政办公中心区。争取海关政策支持设立了河口北山边民互市交易市场、河口国锋保税仓库;在2019年8月初，云南获党中央国务院批复设立自贸试验区，共涵盖了昆明片区、红河片区、德宏片区三个片区，约119.86平方公里，其中红河片区主要集中于河口县。
（二）中越跨境经济合作区的推进建设主要依托于中越两国中央政府、地方政府以及职能部门的会议及定期会晤机制
中越两国中央政府、各级职能部门主要通过双边互访、互派特使、热线电话、年度会晤、多边场合会晤等机制加强合作，同时设立了中越双边合作指导委员会、中国—越南经贸合作委员会及相关会议机制，为主要合作领域进行宏观指导、统筹规划以及协调解决合作中的问题。
（三）中越跨境经济合作机制具有从地方到中央自下而上、上下联动推进的特征
河口-老街跨境经济合作区是由中越两国地方政府率先提出，得到各级政济走廊建设、沿边开放政策内容中去的。同时，跨境经济合作区的建设和申报工作逐步形成了国家商务部、省、州、县上下联动的机制。以《共同总体方案》的推进工作为例，其联动机制如图四所示。
（四）中越跨境经济合作机制建设由我国主导推进，地方政府承担着规划，协调，筹资等多重角色
河口跨合区党工委和管委会于2016年12月成立，隶属正科级事业单位一站式服务中心，河口边合区和跨合区实行合署办公，主要负责跨境经济合作区的申报和日常管理，重点发展加工制造业、跨境商贸、国际金融、现代物流、跨境旅游、国际会展跨合区定位的6个主要领域。其组织机构图五所示。从具体的人员安排上可以看出，跨合区管委会主要是由河口县政府主导并在中央政府及省级政府专家组的指导下运行的。
三、中越跨境经济合作机制建设中存在的问题
（一）中越跨境经济合作区建设机制上缺乏双边联动的顶层设计和战略规划，《共同总体方案》尚未签订，中越双方工作难以同步推进
中越双边地方政府早在2005年就签署了《中国红河-越南老街经济合作区方案》，但是由于跨境经济合作区是两国接壤边境地区间的一种紧密合作机制，需要从中越两国从中央政府层面做出整体规划，同时该方案还涉及需要两国中央政府相互让渡主权权利的边境物流管理、海关及检验检疫等合作。
（二）中越跨境经济合作共同筹资机构尚未建立，资金缺口影响建设进度
跨境经济合作区基础设施建设资金需求量较大，虽然国家政策层面上通过财政政策，投融资优惠政策的方式支持跨境经济合作建设，然而，越南相对于中国来说，经济水平仍有较大差距，尤其老街省地处越南的不发达地区，由于越南政府财力有限，在与中国共建跨境经济合作区时往往出现资金投入跟不上的情况，导致其建设进度远不及中方，建设进度不均衡的局面。
（三）中越跨境合作区磋商协调机制未能实现高效运转，导致了沟通耗时长成效较低
目前，中越双边合作对象行政级别不对等，造成了协调交流中的主要障碍，降低了协调效率。外事手续繁琐打击了民间沟通的积极性，此外，中越跨境经济合作的战略决策者和政策执行者不能有效地同步协调行动，制约了跨境经济合作区建设的进度。
四、相关对策与建议
第一，在双边国家层面上应统一明确“区域经济一体化”跨境经济合作区建设的总体目标，并建立“两国一制”的合作机制。建立中越跨境经济合作双边联合管委会，进行共同规划设计，共同推进《共同总体方案》的签订，从而解决双边主权让渡，建设不同步的问题。具体组织机构设计见图二：
图4 中越跨境经济合作双边联合管委会组织结构设计图⑦
第二，联合亚洲基础设施投资银行（Asian Infrastructure Investment Bank ），丝路基金成立中越跨境经济合作区共同基金项目，吸引国际第三方投融资，同时，建立项目担保杠杆，中越共建担保资金池，解决资金不足问题。
第三，积极加强文化沟通机制的建设，以澜湄机制为依托，增强中越两国之间的信任度。澜湄机制的“3+5合作框架”下，社会人文交流是三大支柱之一，因此澜湄机制将为澜湄六国之间的文化交流沟通提供更广阔的平台。加强中越两国文化沟通，找到中越双方的文化认同感，有助于中越跨境经济合作更深入更实际地推进。
注释：
①一带一路官网https：//www.yidaiyilu.gov.cn/xwzx/xgcdt/34250.htm.
②2017年11月10日至13日习主席对越南访问期间，还签署了《中越国防部边防合作协议》、《共建“一带一路”和“两廊一圈”合作备忘录》、《电力与可再生能源合作谅解备忘录》、《2017年中越产能合作项目清单的谅解备忘录》、《加快推进中越跨境经济合作区建设框架协议谈判进程的谅解备忘录》、《关于成立电子商务合作工作组的谅解备忘录》、《确定2017-2021年中越经贸合作五年发展规划重点合作项目清单的谅解备忘录》、《关于人力资源合作开发谅解备忘录》、《关于使用中方援款开展建设传统医药学院项目可行性研究的换文》、《银行监管信息交流谅解备忘录》、《关于文化产业合作的谅解备忘录》、《中越卫生合作执行计划》等，以及一些企业和金融机构间的合作协议。
③課题组经过数据整理得出.
④课题组经过数据整理得出。
⑤课题组设计得出。
参考文献：
[1]陶军. 中国为大湄公河次区域经济合作作出积极贡献[N]. 人民日报，2018-03-30（021）.
[2]王展硕，周观平.跨境经济合作区建设：模式、困难与对策——以中国龙邦-越南茶岭跨境经济合作区的建设为例[J].国际经济合作，2017（11）：41-47.
[3]熊灵，覃操，龚晨.跨境经济合作的运行机制与管理模式——欧盟INTERREG的经验及对中国的启示[J].边界与海洋研究，2017，2（03）：41-58.
[4]卢光盛，张励.澜湄合作机制：升级澜湄流域地缘政治经济架构的新通道[J].世界知识，2017（03）：69.
[5]李碧华.越南“两廊一圈”的政策规划建设与中越共建“一带一路”[J].东南亚纵横，2016（05）：37-40.
[6]陈里忠. 中国河口——越南老街跨境经济合作区发展战略研究[A]. 云南省科学技术协会、红河州人民政府、中国通信学会.第六届云南省科协学术年会暨红河流域发展论坛论文集——专题一：红河流域特色产业转型升级[C].云南省科学技术协会、红河州人民政府、中国通信学会：，2016：7.
[7]卢小平.跨境经济合作区建设的国际协同——以中国与东盟三国为例[J].中国特色社会主义研究，2016（04）：29-35.
[8]陈慧.“一带一路”背景下中越经济合作示范区建设研究——以北部湾经济区为例[J].经济研究参考，2016（23）：88-91.
[9]沈铭辉.大湄公河次区域经济合作：复杂的合作机制与中国的角色[J].亚太经济，2012（03）：13-18.
[10]毛胜根.大湄公河次区域合作：发展历程、经验及启示[J].广西民族研究，2012（01）：155-163.
[11]阮辉贵，贾精华.越南—中国跨境经济合作区[J].东南亚纵横，2011（11）：40-42.
[12]刘亚丽.优势互补 合作共赢——以“滇越走廊”为例，谈“两廊一圈”次区域合作战略[J].云南民族大学学报（哲学社会科学版），2010，27（01）：93-97..
[13]国务院关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见（国发2015-72号）.
[14]云南省人民政府关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的实施意见（云政发2016-91号）.
（作者单位：红河学院）