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在公有制占主导地位的社会主义经济中，土地是一项特殊的生产资料。随着农村经济体制的改革，土地所有权和经营权的适当分离，使农民从又大又公的模式中解放出来，焕发了生产积极性，农村的商品经济日趋活跃，各种建设用地迅速增加，出现了大量耕地向非耕地变化的新情况，提出了农村联产承包后如何利用和管理土地的新课题。