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《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》均对行政执法工作提出了“全过程记录”的基本要求[1]。检验检疫机构作为国门安全保卫者，不可避免触动到行政相对人的经济利益，特别受到“职业打假人”的“青睐”。当对执法细节产生质疑时，检验检疫机构如果不能够自证清白，就会在诉讼、舆论中陷入被动。自从手机相机化后，社会进入了全民摄影年代，人人都是摄影师，人人都是新闻事件的记录者，摄像也日渐成为反映民情、社会监督的一种工具。因此依托信息化技术，将执法全过程记录制度融入到检验检疫执法工作中，是规范执法行为、完善执法证据链条和维护执法形象的必然要求。
一、执法全过程记录的定义及内涵
（一）检验检疫行政执法。
检验检疫行政执法是出入境检验检疫部门和出入境检验检疫机构依照法律、行政法规和国际惯例等要求，对出入境的货物、交通运输工具、人员等进行检验、检疫、认证及签署官方检验检疫证明等监督管理工作，是涉外技术性的行政执法[2]。涵盖行政确认、行政许可、行政检查、行政处罚、行政强制等执法种类，具体体现在日常监管、现场查验、抽样检测、调查取证、审查决定、文书送达等行政执法活动中。
（二）全过程概念。
“全过程”，顾名思义是执法全部活动经过，从时间上分析就是涵盖从执法活动开始到结束的全部。在检验检疫实际工作中，就是要从执法程序启动到结束的全部过程予以记录，需要注意的是，全过程记录不一定是全程视频记录，而是在制度规范下多种记录方式的结合。
（三）记录的涵义。
记录，既包括文字记录，是执法全过程记录的基本形式，如抽采样凭证、检验检疫工作记录、日常监管记录以及各类行政许可、行政处罚、行政强制等行政执法文书，也包括音像记录，如通过执法记录仪、录音笔、照相机、摄像机以及手机、平板电脑等执法记录设备采集的视频记录。软件平台也是记录的主要形式，如中国电子检验检疫主干系统（e-CIQ）。
综上所述，检验检疫执法全过程记录是指检验检疫机构执法人员在执法过程中，通过文字记录、影音记录及其他记录方式，对日常监管、现场查验、抽样检测、调查取证、审查决定、文书送达等行政执法活动的全过程信息进行真实、准确、完整、及时的记录。
二、检验检疫执法现状与不足
（一）执法人员匮乏与业务快速增长矛盾日益加剧。
随着世界经济一体化步伐的加快，我国的进出口贸易额也得到大幅度的提升，以进口食品为例，“十二五”期间，我国进口食品贸易额增长22.6%，年均增长5.2%，面对如此快速增长的业务量，我们执法人员数量却不能得到快速补充，人员匮乏矛盾日渐突出。大通关建设改革不断深入，对通关效率提出了更高的要求，在人员相对匮乏的现状下，如何在现有人力资源情况下，既保证行政执法程序合法化，又保证检验检疫流程时限不断缩短，成为亟待解决的难点问题。
（二）执法事中监管有待推陈出新。
“权力倒挂”问题是检验检疫执法的老问题，由于工作量大、人员少、专业岗位资格准入等因素，部分检验人员长期监管同一家出口企业，暴露出具体工作一人执法、一人说了算、封闭式执法、自由裁量权过大、职责不清、监督制约不到位等问题。尽管目前各检验检疫机构采取了多项措施限制一线检验人员自由裁量权，如应用中国电子检验检疫系统（e-CIQ）实现检验检疫行政执法智能化、实行“监管、检验、放行”三分离检验监管模式、建立“双随机”抽查监管机制，在一定程度上解决了一线检验人员“权力倒挂”问题，但是执法监督仍旧停留在监管档案、检务档案等纸质记录层面的事后监督，监督手段缺乏有效性。某检验检疫局执法人员对于抽中批次需要现场检验的出口货物，屡次不到现场检验，就填写制作检验原始记录办证放行，最终被人民法院判决为商检失职罪，该案例为检验检疫执法监督工作敲响了警钟。
（三）技术执法装备水平有待提高。
质检执法的根本特征是凭技术执法、靠数据说话，必须有技术支撑，必须有科技含量。“三检”合一的体制已建立近二十年，但目前一线检验人员在日常监管、现场检验工作中，仍旧是二十年前的执法模式。特别是在现场查验工作中，手持报检单核对货证是否相符成了现场查验工作的缩影。全面实施无纸化报检后，有效提高了口岸通关效率，降低了企业运营成本，但传统的信息系统受限于办公地点和终端，无法延伸到一线查验现场，由于缺乏必要的现场执法装备，检验人现场查验还需要打印报检随附单据，给现场查验工作带来了极大的不便。与此同时，在特殊检验环境下，如危险化学品现场查验中，普通相机、手机均不能带到现场，现场执法记录无从谈起。
三、信息化技术助推检验检疫执法全过程记录
利用信息化技术打造检验检疫执法全过程记录，目的是用信息技术解决行政执法的随意性、提高执法的严谨性和程序合理性，是抓质量、保安全、促发展、强质检的具体体现。
（一）执法记录仪在检验检疫执法中的应用。
2016年2月，东营出入境检验检疫局以“法治质检”建设为指导，针对执法过程不记录、记录不完整、记录方式单一、记录不规范等风险，通过借鉴交警部门经验，率先在全省系统应用执法记录仪，对重点敏感行政执法行为进行全过程视频记录，实现执法全过程留痕和可回溯管理，为检验检疫推行执法全过程记录制度做了有益探索。
1.建立健全执法全过程记录工作制度。通過制度明确执法记录仪使用范围、使用程序和注意事项。同时根据进出口商品检验监管、出入境卫生检疫、动植物检疫等业务特点，制定现场执法重点要素，实现对执法重点要素的模块化覆盖。
2.搭建电子证据管理平台。部署数据采集工作站，执法记录仪在上传数据的同时自动充电，并在数据上传完成后自动清空内存。采集工作站依托检验检疫系统业务内网，将数据上传至电子证据管理系统。采集工作站实现了执法数据导入、存储、查询、浏览、统计以及用户和设备管理等完整的数据管理功能和业务功能，很好地解决了占用电脑空间大，采集数据费时等问题[3]。采集工作站存储采用raid磁盘阵列技术，证据保存更可靠。 3.结合风险分析确定音像记录环节。一是核定适合音像记录的环节。对如船舶检疫、可疑病例处置、水尺计重、熏蒸处理、大宗商品取制样、旅检通道、截获物的销毁、不合格批次的处置等容易引发争议的行政执法过程进行音像记录。二是确定音像记录规则，明确音像记录操作流程、关键拍摄点及使用起止点等重要环节。三是根据进出口商品特点，结合风险分析，对直接涉及人身生命健康、重大财产权益的现场执法活动和执法场所，进行全过程音像记录。
（二）依托“互联网+”打造“升级版执法全过程记录”。
当今“互联网+”遍地开花，检验检疫应与时俱进，紧跟时代潮流和发展动向，运用“互联网+”技术，将执法全过程记录与检验检疫执法模式改革有机结合，既有利于缩短检验检疫工作流程，又有利于增强检验检疫监管时效性和有效性，延伸检验检疫监管的视角。
1.执法全过程记录与“全程无纸化”相结合。目前山东检验检疫系统已实现无纸化报检全覆盖，为企业节约大量纸张等耗材费用、人工费、交通费等费用。实施“互联网+现场查验”工作模式为检验检疫全程无纸化打通了最关键的一环。依托“现场查验记录无纸化系统”，利用“移动快检”平板电脑设备，实现现场查验记录填写、审核、统计的信息化管理，彻底摆脱对“办公桌办公”和纸质记录的依赖。通过“现场查验记录无纸化系统”采集现场查验记录、照片和视频，实现多种执法记录方式的有机结合。复核人员审核现场查验记录同时，可以同步调阅现场查验照片及视频，执法事中监督实现可视化。
2.执法全过程记录与智慧查验相结合。依托互联网、云平台、4G/ WLAN无线网络，通过建设智能查验系统，将执法全过程记录与即拍即传、远程视频指挥等系统进行结合。借助具备即拍即传、即时视频通讯的“移动快检”单兵设备，建立以现场检验与视频检验相结合，前台检验后台监督指挥，现场操作与后台录入同步进行的快速验放模式。通过该执法模式，可以实现后台对执法过程的实时监控和记录，并可以进行回放追溯，同时，通过后台检验检疫人员与现场查验人员的协作，既能实现即验即放的通关模式，提高通关效率，又能充分发挥协检人员在检验检疫执法过程中的作用，解决人员不足的困境。
3.执法全过程记录与“双随机”相结合。在“现场查验记录无纸化系统”基础上，通过查验记录与企业名录库和人员名录库对碰，随机将原始记录派发到有岗位资格的执法人员。执法人员接单后，按照查验任务安排实施现场查验，填制现场查验记录，对执法过程进行拍照及视频拍摄，随机提交其他执法人员进行审核，实现检验检疫特色的“双随机”抽查监管机制。
四、检验检疫执法全过程记录工作的若干建议
（一）夯实基础，规范文字记录。
文字记录是执法全过程记录的基本形式，如抽采样凭证、检验检疫工作记录、日常监管记录以及各类行政许可、行政处罚、行政强制等行政执法文书。规范文字记录，需要对执法文书进行全面梳理，结合一线执法需求，进一步完善和规范各执法文书的填写要求。对于执法文书中涉及检验检疫依据、方法、标准等风险较高、易引起争议的地方，以及权利义务救济途径、时限等涉及行政相对人重大利益的地方，通过填写指南或示范文本等方式明确执法文书的填写标准和要求。
（二）推进全过程记录信息系统建设。
加强对音像记录平台统一性和有效性的调度和安排，统筹确定音像记录有关设备、信息传输、平台建立，以及数据保存、统计、回溯等方面的技术安排，保障音像记录在内容上一致和形式上“标配”，实现数据一致完整、后台可看可控、统计能调能用、保存方便可靠的信息化管理模式。加快对现场查验记录、音像记录与e-CIQ系统有效对接的研究与应用，打破“信息孤岛”，最终实现e-CIQ系统与执法全过程记录的整合。
（三）加强执法人员执法风险教育。
随着法治质检建设的不断深入，对行政执法行为监督和履职留痕要求越来越高。由于执法全过程记录对执法过程提出了更高的要求，可能带来更多的工作量，一线执法人员普遍存在思想顾虑，担心不规范的执法行为被记录。因此，推行执法全过程记录制度，必须大力加强对执法人员执法风险意识的教育，使其认识到推行执法全过程记录制度是检验检疫执法进步的必然要求，是规范执法任性、坚持公正、文明执法的有力措施。更要让他们知道，没有留下记录的执法活动相当于未开展执法，没有履职记录的履职行为相当于未履职，不能自证“清白”将面临败诉风险。
参考文献
[1]周晓刚. 关于海事执法全过程记录工作的思考[J]. 中外船舶科技，2016（4）：28-30.
[2]刘月国，陈庆俊. 检验检疫行政执法的问题分析对策[J]. 法制与社会，2012（16）：148-149.
[3]梁衛. 关于执法记录仪在交警日常工作中的应用思考——以青岛交警执法记录仪信息管理系统为视角[J]. 电子世界，2016（10）：58-59.
一、执法全过程记录的定义及内涵
（一）检验检疫行政执法。
检验检疫行政执法是出入境检验检疫部门和出入境检验检疫机构依照法律、行政法规和国际惯例等要求，对出入境的货物、交通运输工具、人员等进行检验、检疫、认证及签署官方检验检疫证明等监督管理工作，是涉外技术性的行政执法[2]。涵盖行政确认、行政许可、行政检查、行政处罚、行政强制等执法种类，具体体现在日常监管、现场查验、抽样检测、调查取证、审查决定、文书送达等行政执法活动中。
（二）全过程概念。
“全过程”，顾名思义是执法全部活动经过，从时间上分析就是涵盖从执法活动开始到结束的全部。在检验检疫实际工作中，就是要从执法程序启动到结束的全部过程予以记录，需要注意的是，全过程记录不一定是全程视频记录，而是在制度规范下多种记录方式的结合。
（三）记录的涵义。
记录，既包括文字记录，是执法全过程记录的基本形式，如抽采样凭证、检验检疫工作记录、日常监管记录以及各类行政许可、行政处罚、行政强制等行政执法文书，也包括音像记录，如通过执法记录仪、录音笔、照相机、摄像机以及手机、平板电脑等执法记录设备采集的视频记录。软件平台也是记录的主要形式，如中国电子检验检疫主干系统（e-CIQ）。
综上所述，检验检疫执法全过程记录是指检验检疫机构执法人员在执法过程中，通过文字记录、影音记录及其他记录方式，对日常监管、现场查验、抽样检测、调查取证、审查决定、文书送达等行政执法活动的全过程信息进行真实、准确、完整、及时的记录。
二、检验检疫执法现状与不足
（一）执法人员匮乏与业务快速增长矛盾日益加剧。
随着世界经济一体化步伐的加快，我国的进出口贸易额也得到大幅度的提升，以进口食品为例，“十二五”期间，我国进口食品贸易额增长22.6%，年均增长5.2%，面对如此快速增长的业务量，我们执法人员数量却不能得到快速补充，人员匮乏矛盾日渐突出。大通关建设改革不断深入，对通关效率提出了更高的要求，在人员相对匮乏的现状下，如何在现有人力资源情况下，既保证行政执法程序合法化，又保证检验检疫流程时限不断缩短，成为亟待解决的难点问题。
（二）执法事中监管有待推陈出新。
“权力倒挂”问题是检验检疫执法的老问题，由于工作量大、人员少、专业岗位资格准入等因素，部分检验人员长期监管同一家出口企业，暴露出具体工作一人执法、一人说了算、封闭式执法、自由裁量权过大、职责不清、监督制约不到位等问题。尽管目前各检验检疫机构采取了多项措施限制一线检验人员自由裁量权，如应用中国电子检验检疫系统（e-CIQ）实现检验检疫行政执法智能化、实行“监管、检验、放行”三分离检验监管模式、建立“双随机”抽查监管机制，在一定程度上解决了一线检验人员“权力倒挂”问题，但是执法监督仍旧停留在监管档案、检务档案等纸质记录层面的事后监督，监督手段缺乏有效性。某检验检疫局执法人员对于抽中批次需要现场检验的出口货物，屡次不到现场检验，就填写制作检验原始记录办证放行，最终被人民法院判决为商检失职罪，该案例为检验检疫执法监督工作敲响了警钟。
（三）技术执法装备水平有待提高。
质检执法的根本特征是凭技术执法、靠数据说话，必须有技术支撑，必须有科技含量。“三检”合一的体制已建立近二十年，但目前一线检验人员在日常监管、现场检验工作中，仍旧是二十年前的执法模式。特别是在现场查验工作中，手持报检单核对货证是否相符成了现场查验工作的缩影。全面实施无纸化报检后，有效提高了口岸通关效率，降低了企业运营成本，但传统的信息系统受限于办公地点和终端，无法延伸到一线查验现场，由于缺乏必要的现场执法装备，检验人现场查验还需要打印报检随附单据，给现场查验工作带来了极大的不便。与此同时，在特殊检验环境下，如危险化学品现场查验中，普通相机、手机均不能带到现场，现场执法记录无从谈起。
三、信息化技术助推检验检疫执法全过程记录
利用信息化技术打造检验检疫执法全过程记录，目的是用信息技术解决行政执法的随意性、提高执法的严谨性和程序合理性，是抓质量、保安全、促发展、强质检的具体体现。
（一）执法记录仪在检验检疫执法中的应用。
2016年2月，东营出入境检验检疫局以“法治质检”建设为指导，针对执法过程不记录、记录不完整、记录方式单一、记录不规范等风险，通过借鉴交警部门经验，率先在全省系统应用执法记录仪，对重点敏感行政执法行为进行全过程视频记录，实现执法全过程留痕和可回溯管理，为检验检疫推行执法全过程记录制度做了有益探索。
1.建立健全执法全过程记录工作制度。通過制度明确执法记录仪使用范围、使用程序和注意事项。同时根据进出口商品检验监管、出入境卫生检疫、动植物检疫等业务特点，制定现场执法重点要素，实现对执法重点要素的模块化覆盖。
2.搭建电子证据管理平台。部署数据采集工作站，执法记录仪在上传数据的同时自动充电，并在数据上传完成后自动清空内存。采集工作站依托检验检疫系统业务内网，将数据上传至电子证据管理系统。采集工作站实现了执法数据导入、存储、查询、浏览、统计以及用户和设备管理等完整的数据管理功能和业务功能，很好地解决了占用电脑空间大，采集数据费时等问题[3]。采集工作站存储采用raid磁盘阵列技术，证据保存更可靠。 3.结合风险分析确定音像记录环节。一是核定适合音像记录的环节。对如船舶检疫、可疑病例处置、水尺计重、熏蒸处理、大宗商品取制样、旅检通道、截获物的销毁、不合格批次的处置等容易引发争议的行政执法过程进行音像记录。二是确定音像记录规则，明确音像记录操作流程、关键拍摄点及使用起止点等重要环节。三是根据进出口商品特点，结合风险分析，对直接涉及人身生命健康、重大财产权益的现场执法活动和执法场所，进行全过程音像记录。
（二）依托“互联网+”打造“升级版执法全过程记录”。
当今“互联网+”遍地开花，检验检疫应与时俱进，紧跟时代潮流和发展动向，运用“互联网+”技术，将执法全过程记录与检验检疫执法模式改革有机结合，既有利于缩短检验检疫工作流程，又有利于增强检验检疫监管时效性和有效性，延伸检验检疫监管的视角。
1.执法全过程记录与“全程无纸化”相结合。目前山东检验检疫系统已实现无纸化报检全覆盖，为企业节约大量纸张等耗材费用、人工费、交通费等费用。实施“互联网+现场查验”工作模式为检验检疫全程无纸化打通了最关键的一环。依托“现场查验记录无纸化系统”，利用“移动快检”平板电脑设备，实现现场查验记录填写、审核、统计的信息化管理，彻底摆脱对“办公桌办公”和纸质记录的依赖。通过“现场查验记录无纸化系统”采集现场查验记录、照片和视频，实现多种执法记录方式的有机结合。复核人员审核现场查验记录同时，可以同步调阅现场查验照片及视频，执法事中监督实现可视化。
2.执法全过程记录与智慧查验相结合。依托互联网、云平台、4G/ WLAN无线网络，通过建设智能查验系统，将执法全过程记录与即拍即传、远程视频指挥等系统进行结合。借助具备即拍即传、即时视频通讯的“移动快检”单兵设备，建立以现场检验与视频检验相结合，前台检验后台监督指挥，现场操作与后台录入同步进行的快速验放模式。通过该执法模式，可以实现后台对执法过程的实时监控和记录，并可以进行回放追溯，同时，通过后台检验检疫人员与现场查验人员的协作，既能实现即验即放的通关模式，提高通关效率，又能充分发挥协检人员在检验检疫执法过程中的作用，解决人员不足的困境。
3.执法全过程记录与“双随机”相结合。在“现场查验记录无纸化系统”基础上，通过查验记录与企业名录库和人员名录库对碰，随机将原始记录派发到有岗位资格的执法人员。执法人员接单后，按照查验任务安排实施现场查验，填制现场查验记录，对执法过程进行拍照及视频拍摄，随机提交其他执法人员进行审核，实现检验检疫特色的“双随机”抽查监管机制。
四、检验检疫执法全过程记录工作的若干建议
（一）夯实基础，规范文字记录。
文字记录是执法全过程记录的基本形式，如抽采样凭证、检验检疫工作记录、日常监管记录以及各类行政许可、行政处罚、行政强制等行政执法文书。规范文字记录，需要对执法文书进行全面梳理，结合一线执法需求，进一步完善和规范各执法文书的填写要求。对于执法文书中涉及检验检疫依据、方法、标准等风险较高、易引起争议的地方，以及权利义务救济途径、时限等涉及行政相对人重大利益的地方，通过填写指南或示范文本等方式明确执法文书的填写标准和要求。
（二）推进全过程记录信息系统建设。
加强对音像记录平台统一性和有效性的调度和安排，统筹确定音像记录有关设备、信息传输、平台建立，以及数据保存、统计、回溯等方面的技术安排，保障音像记录在内容上一致和形式上“标配”，实现数据一致完整、后台可看可控、统计能调能用、保存方便可靠的信息化管理模式。加快对现场查验记录、音像记录与e-CIQ系统有效对接的研究与应用，打破“信息孤岛”，最终实现e-CIQ系统与执法全过程记录的整合。
（三）加强执法人员执法风险教育。
随着法治质检建设的不断深入，对行政执法行为监督和履职留痕要求越来越高。由于执法全过程记录对执法过程提出了更高的要求，可能带来更多的工作量，一线执法人员普遍存在思想顾虑，担心不规范的执法行为被记录。因此，推行执法全过程记录制度，必须大力加强对执法人员执法风险意识的教育，使其认识到推行执法全过程记录制度是检验检疫执法进步的必然要求，是规范执法任性、坚持公正、文明执法的有力措施。更要让他们知道，没有留下记录的执法活动相当于未开展执法，没有履职记录的履职行为相当于未履职，不能自证“清白”将面临败诉风险。
参考文献
[1]周晓刚. 关于海事执法全过程记录工作的思考[J]. 中外船舶科技，2016（4）：28-30.
[2]刘月国，陈庆俊. 检验检疫行政执法的问题分析对策[J]. 法制与社会，2012（16）：148-149.
[3]梁衛. 关于执法记录仪在交警日常工作中的应用思考——以青岛交警执法记录仪信息管理系统为视角[J]. 电子世界，2016（10）：58-59.