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摘 要 最近一次的国际金融危机使我国大部分先进地区的经济发展受到严重影响，就业机会急剧下降，造成农民工大量返乡。近年来皖江示范区承接长三角等地的产业转移，各项建设如火如荼，吸引省内农民工纷纷加入皖江示范区建设者的大军。善治作为一种新兴的治理理念强调公共权力的回归，强调政府协同社会各界的力量共同进行公共事务的管理，为公民提供更加优质高效的服务。本文正是研究善治理念下，政府如何协同社会各界保障农民工这一特殊群体的权益。
关键词 善治 皖江示范区 农民工权益
中图分类号：G812.4 文献标识码：A
随着中国改革不断推进，社会经济不断发展，城乡收入差距加大，农村剩余劳动力不断涌向城市，农民工日益成为城市中一个庞大的特殊群体，他们户籍留在农村，职业生活范围却在城市，为城市基础设施建设和经济发展做出了巨大贡献。大规模农村剩余劳动力转向城市是各国普遍现象 ，我国城乡分割二元户籍制度、土地制度等使农民工在城市中政治参与、社会保障等权力仍得不到较好保障。善治理念下，政府如何协调全社会力量共同帮助农民工改变其弱势处境，保障其各项权力实现，加速和谐社会发展，将是一项富有挑战性的工程。
一、善治理念
近年来善治作为一种新兴治理理念为人们所关注。俞可平认为，“善治的本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系”，涵盖合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效、参与、稳定、廉洁、公正等10要素 。善治是探究治理主体怎样建构理想组织、选择合适制度以最大效能的提供公共产品和公共服务来最大限度的增进公共利益的治理模式 。善治理念强调治理主体多元化，即治理主体不仅包含政府，还包括非政府组织、企业、社会公众等，更多的将权力回归于公民社会，鼓励公民参与社会管理，实现和谐社会可持续发展。政府应充分发挥市场机制作用，其职能仅限于宏观调控全社会协调发展，通过公共产品和公共服务的供给营造优良的社会环境，引导社会各界充分发挥服务社会的积极性。
二、皖江示范区农民工权益保障现状
国家统计局安徽调查总队发布《安徽农民工外出从业情况及就业趋势调查》，我省农民工外出就业青睐长三角地区。截止2011年底，寿县外出务工人数40.99万人，分布在长三角江沪浙地区占75%到80%，2011年临泉县农民工总人数58.3万人，其中长三角30.72万人，占外出农民工的52.7%。 但自2008年以来，受国际金融危机影响，长三角地区中小企业受到严重影响，大量农民工选择回乡就业。据安徽省政府信息公开显示国家统计局安徽调查总队抽样调查，2011年以来我省农民工资性收入快速增长，农民在本乡省内劳动所得加快增长是工资性收入增长的主要动力。而作为国家重点发展规划区域的皖江示范区无疑成为就近在省内就业农民工的首选。保障农民工权益的实现，是皖江示范区政府义不容辞的责任。我国现行的户籍制度、土地制度和社会保障制度都不同程度的制约着农村富余劳动力的转移。长期以来，农民工进城务工其养老、医疗、失业等社会保障无法落实，农民工进城务工一旦遇到挫折，基本生活就难以维系，由此会引发一系列社会问题。当下皖江示范区农民工生存现状存在的问题可以归纳为以下方面。
（一）非正规化就业。
户籍身份对农民工进城后可以进入的行业领域做出种种限定，农民工无法获得正规就业的机会，大多处于非正规化就业的状态。皖江示范区正在建设阶段，各项基础设施建设需要大量的劳动力资源，因此提供了大量的工作岗位。但是由于农民工在受教育程度和职业技能上与城市工人间的明显差距，大多数农民工只能选择在建筑业、工业、服务业等行业就业，集中于非正规部门，工作环境差、工作强度大、工作性质不稳定、工作无保障、工资收入低，与当地的城镇居民存在着“同工不同酬”等现象。加之农民工获取就业信息渠道有限，多限于亲朋好友介绍，无法及时全面掌握就业信息。大部分用人单位无法在劳动关系、工资待遇、工作环境等方面给予农民工应有的保障，甚至有些用人单位出现拖欠农民工工资的现象。农民工能否市民化取决于农民工是否能够获得足以支付城市生活成本的收入。但作为非正规劳动力，他们在城市的工资收入难以在城市里安家，赡养父母，抚育后代并获取在城市中长期生活的资本和技能。作为吸收农民工就业主要渠道的中小企业，近年来的情况不容乐观，经济困境会影响企业的用工需求，如何预防并积极应对皖江示范区出现类似长三角地区经济危机下大量农民工失业返乡的状况，需要当地政府全局性的考量。
（二）社会保障权利缺失。
农民工尽管已经在城镇居住生活，但是按照现行的户籍制度其身份仍然是农民，因此无法享受与城市居民对等的权力。如农民工无法享受城市公共财政对城市居民的各种补贴和福利性支出，如住房补贴、子女受教育机会的提供等。农民工在城市中生活承受着城市中各种不确定性可能造成的风险，如工伤、失业、疾病等，但却享受不到由所在城市提供的各项保障，这对于农民工而言极不公平。此外，农民工利益代表不足，在城市务工遇到各种问题时，无法有效的通过工会性质的组织表达自己的利益诉求。另外只能在农村地域内才能享受到的诸如选举权和被选举权等权利，他们也享受不到或因享受成本过高而无法享受。表达意愿渠道的缺失使社会各界很少关注到农民工的生存现状，忽视了农民工迫切需要改变的弱势状况。林来梵认为，“一个群体如果长期处于主流社会的边缘，他们合理的政治诉求得不到表达和重视，这是很令人担忧的，不利于社会和谐。” 尽管如今皖江示范区政府已经意识到农民工权益保障工作的重要性，但是各项具体的政策措施明显不足，执行力度不够，对政策执行效果缺乏有效监督。
三、善治理念对皖江农民工权益保障工作的启示
善治理念下，政府首先应该认识到“农民工”这一特殊群体出现具有历史必然性，各级政府应从思想上重视起来，把保障农民工权益当做一项重要的民生工程，积极发动全社会的力量共同关注农民工权益保障问题，使皖江示范区内自然环境、经济发展、社会发展趋于协同至善。 （一）制度保障是前提。
农民工之所以处于当前弱势境遇主要是由于户籍制度影响。当下政府首要任务是改革完善现行户籍制度，制定相应法规政策，在充分尊重农民工个人意愿的前提下，赋予农民工迁徙和定居自由。逐步取消与户籍制度相应的福利制度，彻底取消针对农民工进城务工的歧视性条件，积极拓展农民工就业空间。通过有效的制度安排确保农民工最低工资保障，建立合理的工资增长机制及同工同酬制度。加快农民工养老、医疗、失业等社会保险制度的改革。安徽省现行的城镇企业职工基本养老保险制度中所规定的缴费标准对农民工较高且转移困难，由于农民工工作流动性强，可以办理社保一卡通，让参保农民工社保可以随人的迁徙而转移，先在示范区内试行，条件成熟后再逐步推广。改革相应的政策制度，予以农民工子女与城镇居民同等的享受基础教育的权利。皖江示范区江南集中区已逐步开展农民工市民化工作，试点成功后可全面推广。需要注意的是，政策的制定必须因地制宜，与各地区的实际情况相结合。政府应提高政策执行力，加大政策落实的监督与检查。
（二）政府服务是主导。
善治理念突出强调政府的社会服务职能。分权不意味着推卸责任，在农民工权益保护工作中，政府仍起主导作用。首先政府应加大农民工权益保护工作的财政投入，公平配置教育、医疗等资源，改善农民工居住环境，提供廉租房。成立专门的常设机构，帮助农民工快捷办理各项事务，一站式受理，一条龙服务，提高农民工在城市中的归属感。为农民工提供就业咨询与指导培训，当前我国先进地区的“民工荒”从一定意义上来说是农民工素质跟不上企业用工素质的提高 ，政府应加强农民工培训、教育，提高其自身素质，使之尽快掌握在城市中生活工作的能力，真正融入城市。皖江示范区内各级政府间、各级政府与省内外其他政府间应形成联动机制，建立农民工信息数据库，定期发布更新用工信息。鼓励返乡农民工自主创业是安徽省政府的创举，自2008年以来，安徽省相继出台一系列财税、贷款、培训等扶持政策，分批建立农民工创业园，并建立皖江示范区与皖北地区劳务合作和岗位对接机制，满足皖江示范区建设对人力资源的迫切需求。在此过程中，政府应做好长远规划，建立农民工创业园能进能退的流动机制，全程跟踪服务，确保各项政策落实，为农民工提供更优质的服务。
（三）社会力量是依托。
善治视角下，强调政府、非政府组织、企业、社会公众等多元主体共同分享公共权力、共同管理公共事务。社会化大生产的发展使公共利益日趋多元化，公共事务复杂化，而政府自身力量有限，无法满足公众多元化、个性化的需求 ，为了提高行政效率，降低行政成本，使政府职能更专业，政府应合理分权，鼓励更多社会力量参与公共服务供给，最大限度的增进公共利益。在农民工权益保障工作中，皖江示范区政府可以将一些技术性强、专业要求高的工作转交给社会专门组织。引导规范职介所、律师事务所等社会中介机构的运作，对为农民工提供服务的社会组织统一备案，加强监管。借助媒体宣传一方面呼吁全社会关注农民工群体，另一方面向农民工宣传相应的职介组织、法律援助组织等，鼓励农民工自发维权。社区应配合政府做好农民工权益保护工作，对本社区中的农民工进行走访调查，解决具体生活困难，利用社会公益力量对农民工进行技能培训，如鼓励社区中退休教师、技术工人对农民工进行技能培训等。引导农民工建立自己的利益表达组织，发挥农民工群体中典型人物带动作用，在组织的协调下培养农民工在城市中生活、就业技能。发挥企业在农民工权益保障中的能动作用，对按时交纳农民工社会保险的企业予以政策优惠等鼓励，对拖欠农民工工资的企业予以惩治。
皖江示范区良好的发展态势必定吸引越来越多的企业落户皖江，用工需求会不断增长，市场自发调节机制会使大量农民工涌入皖江示范区。善治理念下，皖江示范区政府应意识到农民工权益保障工作任重道远，积极发挥市场调节机制，协同社会各界力量依法推进农民工权益保障工作，为农民工创造更有利的就业生活环境，提供更优质高效的服务，为皖江示范区和谐可持续发展创造更有利的条件。□
（作者：安徽大学管理学院2011级行政管理研究生，行政法方向，硕士学位）
注释：
宋艳.进城农民工弱势地位改变研究—政府人力资源管理的视角[M].长春：吉林大学出版社，2010：12.
俞可平.民主与陀螺[M].北京：北京大学出版社，2006：32-33.
卢瑞芳.论善治和服务型政府的关系[J].法制与社会.2012（1）：148-149.
郑茹.我省农民工青睐长三角[N].安徽商报，2011-4-12（B4）.
林来梵.从宪法规范到规范宪法[M].北京：法律出版社，2001：103.
杨思远.中国农民工的政治经济学考察[M].北京：中国经济出版社，2005：373.
沈亚平，李娜.政府政务外包及其实现路径研究[J].中国行政管理.2012（1）：97.
关键词 善治 皖江示范区 农民工权益
中图分类号：G812.4 文献标识码：A
随着中国改革不断推进，社会经济不断发展，城乡收入差距加大，农村剩余劳动力不断涌向城市，农民工日益成为城市中一个庞大的特殊群体，他们户籍留在农村，职业生活范围却在城市，为城市基础设施建设和经济发展做出了巨大贡献。大规模农村剩余劳动力转向城市是各国普遍现象 ，我国城乡分割二元户籍制度、土地制度等使农民工在城市中政治参与、社会保障等权力仍得不到较好保障。善治理念下，政府如何协调全社会力量共同帮助农民工改变其弱势处境，保障其各项权力实现，加速和谐社会发展，将是一项富有挑战性的工程。
一、善治理念
近年来善治作为一种新兴治理理念为人们所关注。俞可平认为，“善治的本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系”，涵盖合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效、参与、稳定、廉洁、公正等10要素 。善治是探究治理主体怎样建构理想组织、选择合适制度以最大效能的提供公共产品和公共服务来最大限度的增进公共利益的治理模式 。善治理念强调治理主体多元化，即治理主体不仅包含政府，还包括非政府组织、企业、社会公众等，更多的将权力回归于公民社会，鼓励公民参与社会管理，实现和谐社会可持续发展。政府应充分发挥市场机制作用，其职能仅限于宏观调控全社会协调发展，通过公共产品和公共服务的供给营造优良的社会环境，引导社会各界充分发挥服务社会的积极性。
二、皖江示范区农民工权益保障现状
国家统计局安徽调查总队发布《安徽农民工外出从业情况及就业趋势调查》，我省农民工外出就业青睐长三角地区。截止2011年底，寿县外出务工人数40.99万人，分布在长三角江沪浙地区占75%到80%，2011年临泉县农民工总人数58.3万人，其中长三角30.72万人，占外出农民工的52.7%。 但自2008年以来，受国际金融危机影响，长三角地区中小企业受到严重影响，大量农民工选择回乡就业。据安徽省政府信息公开显示国家统计局安徽调查总队抽样调查，2011年以来我省农民工资性收入快速增长，农民在本乡省内劳动所得加快增长是工资性收入增长的主要动力。而作为国家重点发展规划区域的皖江示范区无疑成为就近在省内就业农民工的首选。保障农民工权益的实现，是皖江示范区政府义不容辞的责任。我国现行的户籍制度、土地制度和社会保障制度都不同程度的制约着农村富余劳动力的转移。长期以来，农民工进城务工其养老、医疗、失业等社会保障无法落实，农民工进城务工一旦遇到挫折，基本生活就难以维系，由此会引发一系列社会问题。当下皖江示范区农民工生存现状存在的问题可以归纳为以下方面。
（一）非正规化就业。
户籍身份对农民工进城后可以进入的行业领域做出种种限定，农民工无法获得正规就业的机会，大多处于非正规化就业的状态。皖江示范区正在建设阶段，各项基础设施建设需要大量的劳动力资源，因此提供了大量的工作岗位。但是由于农民工在受教育程度和职业技能上与城市工人间的明显差距，大多数农民工只能选择在建筑业、工业、服务业等行业就业，集中于非正规部门，工作环境差、工作强度大、工作性质不稳定、工作无保障、工资收入低，与当地的城镇居民存在着“同工不同酬”等现象。加之农民工获取就业信息渠道有限，多限于亲朋好友介绍，无法及时全面掌握就业信息。大部分用人单位无法在劳动关系、工资待遇、工作环境等方面给予农民工应有的保障，甚至有些用人单位出现拖欠农民工工资的现象。农民工能否市民化取决于农民工是否能够获得足以支付城市生活成本的收入。但作为非正规劳动力，他们在城市的工资收入难以在城市里安家，赡养父母，抚育后代并获取在城市中长期生活的资本和技能。作为吸收农民工就业主要渠道的中小企业，近年来的情况不容乐观，经济困境会影响企业的用工需求，如何预防并积极应对皖江示范区出现类似长三角地区经济危机下大量农民工失业返乡的状况，需要当地政府全局性的考量。
（二）社会保障权利缺失。
农民工尽管已经在城镇居住生活，但是按照现行的户籍制度其身份仍然是农民，因此无法享受与城市居民对等的权力。如农民工无法享受城市公共财政对城市居民的各种补贴和福利性支出，如住房补贴、子女受教育机会的提供等。农民工在城市中生活承受着城市中各种不确定性可能造成的风险，如工伤、失业、疾病等，但却享受不到由所在城市提供的各项保障，这对于农民工而言极不公平。此外，农民工利益代表不足，在城市务工遇到各种问题时，无法有效的通过工会性质的组织表达自己的利益诉求。另外只能在农村地域内才能享受到的诸如选举权和被选举权等权利，他们也享受不到或因享受成本过高而无法享受。表达意愿渠道的缺失使社会各界很少关注到农民工的生存现状，忽视了农民工迫切需要改变的弱势状况。林来梵认为，“一个群体如果长期处于主流社会的边缘，他们合理的政治诉求得不到表达和重视，这是很令人担忧的，不利于社会和谐。” 尽管如今皖江示范区政府已经意识到农民工权益保障工作的重要性，但是各项具体的政策措施明显不足，执行力度不够，对政策执行效果缺乏有效监督。
三、善治理念对皖江农民工权益保障工作的启示
善治理念下，政府首先应该认识到“农民工”这一特殊群体出现具有历史必然性，各级政府应从思想上重视起来，把保障农民工权益当做一项重要的民生工程，积极发动全社会的力量共同关注农民工权益保障问题，使皖江示范区内自然环境、经济发展、社会发展趋于协同至善。 （一）制度保障是前提。
农民工之所以处于当前弱势境遇主要是由于户籍制度影响。当下政府首要任务是改革完善现行户籍制度，制定相应法规政策，在充分尊重农民工个人意愿的前提下，赋予农民工迁徙和定居自由。逐步取消与户籍制度相应的福利制度，彻底取消针对农民工进城务工的歧视性条件，积极拓展农民工就业空间。通过有效的制度安排确保农民工最低工资保障，建立合理的工资增长机制及同工同酬制度。加快农民工养老、医疗、失业等社会保险制度的改革。安徽省现行的城镇企业职工基本养老保险制度中所规定的缴费标准对农民工较高且转移困难，由于农民工工作流动性强，可以办理社保一卡通，让参保农民工社保可以随人的迁徙而转移，先在示范区内试行，条件成熟后再逐步推广。改革相应的政策制度，予以农民工子女与城镇居民同等的享受基础教育的权利。皖江示范区江南集中区已逐步开展农民工市民化工作，试点成功后可全面推广。需要注意的是，政策的制定必须因地制宜，与各地区的实际情况相结合。政府应提高政策执行力，加大政策落实的监督与检查。
（二）政府服务是主导。
善治理念突出强调政府的社会服务职能。分权不意味着推卸责任，在农民工权益保护工作中，政府仍起主导作用。首先政府应加大农民工权益保护工作的财政投入，公平配置教育、医疗等资源，改善农民工居住环境，提供廉租房。成立专门的常设机构，帮助农民工快捷办理各项事务，一站式受理，一条龙服务，提高农民工在城市中的归属感。为农民工提供就业咨询与指导培训，当前我国先进地区的“民工荒”从一定意义上来说是农民工素质跟不上企业用工素质的提高 ，政府应加强农民工培训、教育，提高其自身素质，使之尽快掌握在城市中生活工作的能力，真正融入城市。皖江示范区内各级政府间、各级政府与省内外其他政府间应形成联动机制，建立农民工信息数据库，定期发布更新用工信息。鼓励返乡农民工自主创业是安徽省政府的创举，自2008年以来，安徽省相继出台一系列财税、贷款、培训等扶持政策，分批建立农民工创业园，并建立皖江示范区与皖北地区劳务合作和岗位对接机制，满足皖江示范区建设对人力资源的迫切需求。在此过程中，政府应做好长远规划，建立农民工创业园能进能退的流动机制，全程跟踪服务，确保各项政策落实，为农民工提供更优质的服务。
（三）社会力量是依托。
善治视角下，强调政府、非政府组织、企业、社会公众等多元主体共同分享公共权力、共同管理公共事务。社会化大生产的发展使公共利益日趋多元化，公共事务复杂化，而政府自身力量有限，无法满足公众多元化、个性化的需求 ，为了提高行政效率，降低行政成本，使政府职能更专业，政府应合理分权，鼓励更多社会力量参与公共服务供给，最大限度的增进公共利益。在农民工权益保障工作中，皖江示范区政府可以将一些技术性强、专业要求高的工作转交给社会专门组织。引导规范职介所、律师事务所等社会中介机构的运作，对为农民工提供服务的社会组织统一备案，加强监管。借助媒体宣传一方面呼吁全社会关注农民工群体，另一方面向农民工宣传相应的职介组织、法律援助组织等，鼓励农民工自发维权。社区应配合政府做好农民工权益保护工作，对本社区中的农民工进行走访调查，解决具体生活困难，利用社会公益力量对农民工进行技能培训，如鼓励社区中退休教师、技术工人对农民工进行技能培训等。引导农民工建立自己的利益表达组织，发挥农民工群体中典型人物带动作用，在组织的协调下培养农民工在城市中生活、就业技能。发挥企业在农民工权益保障中的能动作用，对按时交纳农民工社会保险的企业予以政策优惠等鼓励，对拖欠农民工工资的企业予以惩治。
皖江示范区良好的发展态势必定吸引越来越多的企业落户皖江，用工需求会不断增长，市场自发调节机制会使大量农民工涌入皖江示范区。善治理念下，皖江示范区政府应意识到农民工权益保障工作任重道远，积极发挥市场调节机制，协同社会各界力量依法推进农民工权益保障工作，为农民工创造更有利的就业生活环境，提供更优质高效的服务，为皖江示范区和谐可持续发展创造更有利的条件。□
（作者：安徽大学管理学院2011级行政管理研究生，行政法方向，硕士学位）
注释：
宋艳.进城农民工弱势地位改变研究—政府人力资源管理的视角[M].长春：吉林大学出版社，2010：12.
俞可平.民主与陀螺[M].北京：北京大学出版社，2006：32-33.
卢瑞芳.论善治和服务型政府的关系[J].法制与社会.2012（1）：148-149.
郑茹.我省农民工青睐长三角[N].安徽商报，2011-4-12（B4）.
林来梵.从宪法规范到规范宪法[M].北京：法律出版社，2001：103.
杨思远.中国农民工的政治经济学考察[M].北京：中国经济出版社，2005：373.
沈亚平，李娜.政府政务外包及其实现路径研究[J].中国行政管理.2012（1）：97.