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摘要:森林采伐限额制度是我国《森林法》规定的一项法律制度,是森林采伐管理的重要内容,其目的是通过对森林采伐数量的控制来增加森林面积和森林蓄积量。本文在尽可能地总结森林采伐限额制度存在的问题的基础上,也提出了完善该项制度的意见。
关键词:采伐限额;森林;改革;措施
完善现行森林采伐限额制度的意见
一、对改革现行采伐限额制度的观点的评析
第一种观点认为应当取消采伐限额制度。该种观点认为,不允许或限制经济人采伐林木,好像是保护了森林,事实上是打击了经济人从事林业生产的积极性。在市场经济条件下,限额采伐及采伐许可证制度纯属多余,国有森林谈不上限额采伐,也没有必要实施限额采伐,国家完全可以根据生态需要和木材市场拟定生产计划,行使自己的所有权。集体所有、个人所有的林木,他们自己会权衡何时采伐、采伐多少,无需政府操心。
第二种观点认为应当将采伐限额制度仅限定在国有林区。该种观点认为,应当取消对集体林和私有林所采取的强制性的采伐限额制度,将采伐限额的适用范围缩小到国有林区。
本文认为,上述两种观点未能充分考虑到中国的森林资源现状,都是不妥当的。
第一,首先由于观念本身的原因及发展经济的现实需要,我国的森林资源长期被作为工业化资本积累的重要来源而处于超强度采伐之中,出于发展地方经济的目的而采伐森林或占用林地的行为并没有受到太多的责难,森林的生态服务功能被忽视并遭到严重破坏。虽然国家在这些年来实施了包括天保工程在内的林业六大工程建设,林业发展也正在发生由以木材生产为主转向以生态建设为主的转变,局部生态环境有所改善,但总体上看,我国森林资源仍然处于休养生息阶段,森林资源的数量和质量并没有实现根本性的好转,生态系统也仍然十分脆弱,并且这种状况并不能在短期内得到解决。因此,完全取消采伐限额制度是十分危险的,它可能使林业建设与发展已经取得的成绩毁于一旦。
第二,我国绝大部分的森林资源所有权属于国家,由国有森工企业及国有林场管理和使用。由于历史的原因,国有森工企业及国有林场仍然存在债务负担沉重、经营效益低下、投资不足甚至无法支付职工工资等情况,如果完全取消采伐限额制度,国有森工企业及国有林场为了改善企业本身的生存状况,势必又回到原来依靠采伐森林维持生计的老路。
第三,将采伐限额制度的适用范围限定在国有林区也并非可取。森林资源的生态服务功能是一个整体,并不会因为它是国家所有、集体所有或私人所有而有所区别,虽然现在集体及私有林木占全部森林资源的比例较小,其中私有林占全国森林面积的比例不到12%,但它对整个林业的发展及生态系统的改善所起的作用是不容忽视的,更何况随着国家鼓励非公有制林业发展的措施不断得到落实,私有林业的比重将有所扩大。如果取消对集体林业的采伐限额制度,集体所有的森林可能重新被肆意砍伐,因为众所周知的是,由于我国大部分集体组织特别是林区集体组织的公共积累有限,抗风险能力和投资集体公益事业的能力很低,不能排除集体组织有希望通过采伐林木的方式尽快增加公共积累、举办公益事业的可能,甚至不能排除少数掌握权力的人以集体的名义砍伐林木谋取私利的可能。
第三种观点认为应当在实行森林分类经营及建立生态效益补偿机制的基础上坚持并改革森林采伐限额制度。这一观点的总体思路是,在坚持限额采伐和凭证采伐的前提下,将森林资源区分为公益林和商品林两大类,分别采取不同的采伐限额制度,对公益林实行禁伐、限伐措施,对商品林的采伐政策予以放宽,在法定的采伐限额内确保人工用材林、私有林的采伐要求。本文认为,根据我国现在的森林资源与生态环境状况,这一措施应该是恰当的选择。
二、完善森林限额采伐制度需要采取的措施
为了保证森林采伐限额制度确实有利于使我国的林业发展从木材林业向生态林业转变,需要采取以下措施对该项制度加以完善。
1.尽快完成森林分类区划
由国家林业局会同有关部门制定森林分类区划标准与方法,各地按照区划标准与方法尽快完成森林分类区划工作,在将森林资源区划为公益林和商品林的基础上,将公益林进一步区划为国家重点公益林和地方重点公益林,将商品林进一步区划为天然商品林和人工用材林。
2.根据森林分类区划制定不同的限额采伐措施
对于重点公益林特别是国家重点公益林,实行禁伐,严格保护,只能进行抚育性采伐或者改造性采伐;对于天然商品林实行限伐措施,确保人工商品林的采伐额度。对天然商品林和人工商品林分别编制采伐限额并执行。
3.建立生态效益补偿机制
建立生态效益补偿基金,纳入中央和地方财政预算,对公益林分别由中央财政和地方财政给予相应的补贴;对集体及私人业主营造的林木被区划为公益林的,由国家收购,不愿意被区划为公益林的,当地林业主管部门应当与集体或私人业主签订禁伐、限伐协议并给予相应的补偿;对于私人业主营造的商品林,其不愿意继续经营又不能转让给他人的,也应当由国家予以收购并给予一定的补偿;逐步建立生态公益林补偿金缴纳制度,要求生态公益林使用者、直接受益于生态公益林的供水、风景旅游、林地矿产开采、征占用生态公益林林地等经营单位或个人缴纳生态公益林补偿金。
4.加强采伐限额制度执行的监督检查
首先应当加强对公益林、天然商品林在伐区调查设计、伐后验收、采伐更新等各个环节的监督检查。其次,虽然对人工商品林的采伐限额予以放宽,主要由经营者按照森林经营方案确定,但是,人工商品林的采伐同样事关生态环境和水土保持,因此,经营者应当严格按照森林经营方案的内容实施,林业主管部门则应当加强对森林经营方案实施的监督检查。
关键词:采伐限额;森林;改革;措施
完善现行森林采伐限额制度的意见
一、对改革现行采伐限额制度的观点的评析
第一种观点认为应当取消采伐限额制度。该种观点认为,不允许或限制经济人采伐林木,好像是保护了森林,事实上是打击了经济人从事林业生产的积极性。在市场经济条件下,限额采伐及采伐许可证制度纯属多余,国有森林谈不上限额采伐,也没有必要实施限额采伐,国家完全可以根据生态需要和木材市场拟定生产计划,行使自己的所有权。集体所有、个人所有的林木,他们自己会权衡何时采伐、采伐多少,无需政府操心。
第二种观点认为应当将采伐限额制度仅限定在国有林区。该种观点认为,应当取消对集体林和私有林所采取的强制性的采伐限额制度,将采伐限额的适用范围缩小到国有林区。
本文认为,上述两种观点未能充分考虑到中国的森林资源现状,都是不妥当的。
第一,首先由于观念本身的原因及发展经济的现实需要,我国的森林资源长期被作为工业化资本积累的重要来源而处于超强度采伐之中,出于发展地方经济的目的而采伐森林或占用林地的行为并没有受到太多的责难,森林的生态服务功能被忽视并遭到严重破坏。虽然国家在这些年来实施了包括天保工程在内的林业六大工程建设,林业发展也正在发生由以木材生产为主转向以生态建设为主的转变,局部生态环境有所改善,但总体上看,我国森林资源仍然处于休养生息阶段,森林资源的数量和质量并没有实现根本性的好转,生态系统也仍然十分脆弱,并且这种状况并不能在短期内得到解决。因此,完全取消采伐限额制度是十分危险的,它可能使林业建设与发展已经取得的成绩毁于一旦。
第二,我国绝大部分的森林资源所有权属于国家,由国有森工企业及国有林场管理和使用。由于历史的原因,国有森工企业及国有林场仍然存在债务负担沉重、经营效益低下、投资不足甚至无法支付职工工资等情况,如果完全取消采伐限额制度,国有森工企业及国有林场为了改善企业本身的生存状况,势必又回到原来依靠采伐森林维持生计的老路。
第三,将采伐限额制度的适用范围限定在国有林区也并非可取。森林资源的生态服务功能是一个整体,并不会因为它是国家所有、集体所有或私人所有而有所区别,虽然现在集体及私有林木占全部森林资源的比例较小,其中私有林占全国森林面积的比例不到12%,但它对整个林业的发展及生态系统的改善所起的作用是不容忽视的,更何况随着国家鼓励非公有制林业发展的措施不断得到落实,私有林业的比重将有所扩大。如果取消对集体林业的采伐限额制度,集体所有的森林可能重新被肆意砍伐,因为众所周知的是,由于我国大部分集体组织特别是林区集体组织的公共积累有限,抗风险能力和投资集体公益事业的能力很低,不能排除集体组织有希望通过采伐林木的方式尽快增加公共积累、举办公益事业的可能,甚至不能排除少数掌握权力的人以集体的名义砍伐林木谋取私利的可能。
第三种观点认为应当在实行森林分类经营及建立生态效益补偿机制的基础上坚持并改革森林采伐限额制度。这一观点的总体思路是,在坚持限额采伐和凭证采伐的前提下,将森林资源区分为公益林和商品林两大类,分别采取不同的采伐限额制度,对公益林实行禁伐、限伐措施,对商品林的采伐政策予以放宽,在法定的采伐限额内确保人工用材林、私有林的采伐要求。本文认为,根据我国现在的森林资源与生态环境状况,这一措施应该是恰当的选择。
二、完善森林限额采伐制度需要采取的措施
为了保证森林采伐限额制度确实有利于使我国的林业发展从木材林业向生态林业转变,需要采取以下措施对该项制度加以完善。
1.尽快完成森林分类区划
由国家林业局会同有关部门制定森林分类区划标准与方法,各地按照区划标准与方法尽快完成森林分类区划工作,在将森林资源区划为公益林和商品林的基础上,将公益林进一步区划为国家重点公益林和地方重点公益林,将商品林进一步区划为天然商品林和人工用材林。
2.根据森林分类区划制定不同的限额采伐措施
对于重点公益林特别是国家重点公益林,实行禁伐,严格保护,只能进行抚育性采伐或者改造性采伐;对于天然商品林实行限伐措施,确保人工商品林的采伐额度。对天然商品林和人工商品林分别编制采伐限额并执行。
3.建立生态效益补偿机制
建立生态效益补偿基金,纳入中央和地方财政预算,对公益林分别由中央财政和地方财政给予相应的补贴;对集体及私人业主营造的林木被区划为公益林的,由国家收购,不愿意被区划为公益林的,当地林业主管部门应当与集体或私人业主签订禁伐、限伐协议并给予相应的补偿;对于私人业主营造的商品林,其不愿意继续经营又不能转让给他人的,也应当由国家予以收购并给予一定的补偿;逐步建立生态公益林补偿金缴纳制度,要求生态公益林使用者、直接受益于生态公益林的供水、风景旅游、林地矿产开采、征占用生态公益林林地等经营单位或个人缴纳生态公益林补偿金。
4.加强采伐限额制度执行的监督检查
首先应当加强对公益林、天然商品林在伐区调查设计、伐后验收、采伐更新等各个环节的监督检查。其次,虽然对人工商品林的采伐限额予以放宽,主要由经营者按照森林经营方案确定,但是,人工商品林的采伐同样事关生态环境和水土保持,因此,经营者应当严格按照森林经营方案的内容实施,林业主管部门则应当加强对森林经营方案实施的监督检查。