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【摘要】 近年来，为了加快军队现代化建设步伐，军队部分单位在上级经费拨款有限的情况下，广开渠道筹集资金搞建设。虽然对促进单位发展建设起到了积极作用，但是盲目投入、挪垫资金、经费超支、家底亏空等问题也不断涌现，使单位背上了沉重的包袱。如何加强军队自筹工程项目投资风险控制，已成为一项非常紧迫、急需解决的现实问题。文章从当前军队自筹工程项目投资管理现状入手，探讨了军队自筹工程项目投资管理中存在的问题，分析了存在问题的原因，并提出了加强军队自筹工程项目投资风险控制的对策。
【关键词】 自筹工程； 成本； 控制
军队自筹工程项目投资风险控制，就是对军队自筹工程项目，通过适当的技术和控制手段对施工生产过程中产生的各种风险进行计划、实施、监督、调节和指导，按照预先制定的目标计划，通过对工程实施中已发生或将发生的费用支出进行检查、复核、纠偏，从而保证自筹工程项目建设目标得以实现的一个过程。近年来，一些部队经费超支、家底亏空的主要原因就是自筹工程投资风险控制措施上出现了漏洞，因此，如何加强军队自筹工程项目投资风险控制，成为迫切需要研究解决的重要问题。
一、当前军队自筹工程项目的投资现状
随着军队建设的加快推进，军队工程建设经费投入量不断加大，军队各级都非常重视部队的建设与发展，许多部队都在想方设法上项目搞建设，其中除了上级的基本建设经费拨款外，自筹资金建设项目占很大部分。自筹资金建设项目，经费使用权在建设单位，决定了其“难管易超”的问题更甚于其他预算项目经费。自筹工程建设资金，来源于建设单位，用于本单位基本建设，是一种形态较为特殊的基建经费，在解决军费供需矛盾、促进基础设施建设方面发挥着积极作用。但是，随着形势任务的发展变化，自筹工程建设资金在来源上更为多元，在投向上更加多样，在投量上不断增长，在管理中也不断暴露出新情况、新问题。比如，自筹资金建设往往出现贷款过于集中、数额过大，资金流向和贷款用途不完全相符的情况。带来的后果就是一些单位和部门超财力花钱办事，新官不管旧账，盲目上项目，搞大而全、小而全，挪用工程预算经费，违规处置资产，致使经费家底亏空，造成“一任政绩、几任包袱”。如某单位一项自筹工程原投资预算为100万元，但是由于边设计边施工，开工一年后投资预算调整为150万元，而竣工决算竟达235万元，比原预算翻了一番多。目前，像这类钓鱼工程还不少，风险超过常规状态，极大地浪费了部队的资源。综上所述，军队自筹工程项目的投资风险主要包括以下三种：
（一）经费来源渠道多，资金不易管控
自筹工程建设经费来源渠道多，并逐步趋向多元化。一是来自军队土地出售或置换。这部分经费金额大，有的不经过财务部门审核，就为计划外工程建设提供资金支持。二是营区换建。经与地方协商，卖掉繁华地段的旧营区，然后由地方给予经费补偿，再建新营区。三是预算外经费投入。比如军队院校有委培生学费收入、医院有生产经营收益的非作战部队，虽有部分预算外收入，但还是负债搞建设。四是地方政府投入。这类工程虽然给了经费，但一般经费不足，很容易形成“钓鱼工程”。以上几种自筹工程建设经费，从来源上财务部门都不好监管，很容易造成自筹工程管理失控，从而增加投资风险。
（二）项目管理水平不高，建设过程不规范
自筹工程项目建设，自主权在建设单位，容易出现不按程序办事、管理水平不高的问题。有的单位缺乏系统规范的工程项目管理机构，在有大的工程建设项目时往往采用临时组建“营建办”的办法进行管理，但营建办与质监、审计等各专业人员的协调配合很不到位，财务监管人员形同虚设或干脆排除在外，起不到把关作用。有些建设单位在工程建设伊始，工程招投标管理就不规范，存在规避招标、不公开透明、合同签订不规范等问题。在工程建设过程中施工管理难以适应工程建设的技术要求，搞变通、偷工减料现象时有发生，建设过程不规范。
（三）超财力问题突出，经费效益不高
自筹工程项目，建设单位自主管理、自主投资。为了做出“政绩”往往超出现有财力搞建设。其主要表现为：1.不按计划组织施工，按照领导意图随意调整项目建设内容，盲目建设，乱开口子，乱铺摊子；2.工程预算编制不完善、执行不严格，没有按计划投资控制建设规模；3.不从实际需要出发，不按标准组织设计施工，追求高档次，贪大求洋，搞“形象工程”；4.在建设中无勤俭节约意识，花钱大手大脚，人为造成浪费，工程建设资金总是不够，挪用其他科目经费来弥补；5.擅自搞计划外工程，或不顾单位财力可能，超规模、超标准建设，造成经费超支，挤占了正常经费，亏空了家底。
二、军队自筹工程项目的投资风险成因分析
（一）风险控制意识淡薄
军队自筹工程项目成本控制不严，首要原因是成本控制意识淡薄。当前有些单位在思想上还存在一些误区，认为自筹工程是为部队谋发展、造福利，因此，只注重争取投资项目，忽视投资效益；只注重工程形象，忽视投资成本核算，使自筹工程投入具有一定的盲目性。在工程建设过程中，有些单位和部门易受本位主义影响，过多考虑自身局部利益和近期利益的需要，擅自改变工程计划，随意铺摊子，扩大了经费开支范围，提高了工程造价。建设单位敞开口子花钱，施工单位则抓住边设计边施工这个“有利”条件，把预算越打越多。从现实来看，自筹工程也容易出现扩大建设规模和提高建设标准的问题，有的工程竣工建筑面积比起初设计大了多倍，还有的工程从一开工就更改图纸，竣工时已被改得面目全非，使成本大大增加，导致投资预算无法控制实际成本的结果。
（二）风险控制范围过窄
目前自筹工程成本控制范围存在一定的局限性，多数单位都将自筹工程风险控制的重点放在施工阶段，而忽视了规划、设计阶段的成本估算。实际上，自筹工程项目投资在规划论证阶段和设计阶段就已经基本确定，施工阶段只是将规划和设计阶段计算的成本转化为实际的成本。工作中，不注重规划阶段风险控制，容易造成过高估算投资数额，过大确定建设规模；不注重设计阶段的成本控制，容易造成设计方案不切合实际，过高编制工程概预算。结果施工过程中时常出现经费供应不足，临时追加经费等现象。
（三）风险控制手段落后
随着科学技术的发展和先进管理手段的运用，地方自筹工程在规划、设计、施工阶段广泛采取了目标成本管理制度、项目管理制度，有效地控制了自筹工程的总体造价，提高了自筹工程的投资效益。相比之下，军队自筹工程在成本管理模式上比较落后，成本控制方式方法有待进一步改进。例如，在工程规划上，立项研究不严密，成本估算方法不科学，工程标准、规模控制不严，“搭便车”上项目的现象依然存在，增加了建设负担；在工程设计上，不从系统观点出发，一味求大、求新、求全，新建工程多，改建工程少，重复建设现象严重，造成不必要的浪费；在施工管理上，没有有效地引进竞争机制，公开招标项目有限，物资采购分散，还存在擅自改变施工计划，挪用专项经费，零星添加工程等现象。这些都直接或间接地增加自筹工程成本，变相地转移了工程专项经费，影响了军队建设任务的顺利完成和部队未来战斗力的提高。有的自筹工程，由于财务人员存在着对工程成本控制不熟悉，不能真正地介入工程建设过程中的管理与控制，造成资金使用不当，致使资金浪费，甚至出现呆死账的现象。在工程建设中，由于经验不足，也给一些腐败分子以可乘之机，造成建设资金的流失。如有的单位，工程决算还没有通过审核，就已将工程价款全部支付给施工单位，出现冒付的现象；还有个别单位，工程决算流于形式，置之一旁，不加理睬。
三、军队自筹工程项目的投资风险控制措施
（一）落实投资风险控制责任制
军队自筹工程投资风险控制责任制是在本单位首长领导下，按责任层次的职责范围，将成投资风险控制责任落实到单位内部各部门、各所属单位和个人，并根据其责任的履行情况，进行考核和奖罚的一种成本控制制度。实行成本控制责任制，首先要明确单位各部门、各所属单位或个人在投资风险控制中的职责，做到分工明确、责任清楚。所谓明确单位投资风险控制的职责，一方面是确定建设单位内部各职能部门、各所属单位或个人在单位的投资风险控制中分管哪些具体工作。比如，由谁制定和考核成本计划；由谁组织成本核算；由谁负责编制物资采购计划，制订措施降低采购成本；由谁制定技术措施，降低物资消耗等等。另一方面是将单位的投资风险控制指标逐级分解，按照责任制原则层层落实到各责任单位或责任者。也就是说，投资风险控制责任制不但要明确各部门、各所属单位在风险控制中的职能，而且要确定各自的责任成本。其次，要对各所属单位或个人投资风险控制责任的履行情况进行考核，并与物质利益挂钩。即各自对其分管的工作和指标的完成结果负责，对其工作带来的效果和损失承担责任，并与奖励和经济制裁结合起来。
（二）创新投资风险控制技术手段
要实现军队自筹工程项目投资风险控制即时化，必须建立信息网络，提高服务时效性。由于有的单位所施工的工程分布在多个城市中，每个城市的工程造价计算规定和标准常随市场的变化而变化。要使工程造价管理做到快速、准确，就必须广泛收集信息资料。一是保持与上级业务部门的联系畅通，及时掌握军队自筹工程成本管理的政策与规定；二是与所属部队建立信息网，及时掌握自筹工程施工情况，及时反馈信息；三是与友邻部队建立联系，相互合作，互通有无，及时了解友邻部队的自筹工程投资风险管理情况信息资料；四是主动与部队所在地造价管理部门联系。建立区域性、可靠、准确、动态的建筑工程造价信息网络，以提高部队工程建设投资风险控制决策的科学性。当然，鉴于军队自筹工程保密性高、工程构造特殊，与一般出包工程在成本核算方法、工程管理、定额编制、指标收集与分析等方面存在较大差异，地方造价信息网无法提供相关信息，很有必要利用军网的保密特点，依托地方造价信息网，建立起有军队特色的建筑工程造价信息网。
（三）推行投资项目公开招标
据调查，目前自筹工程招标对象范围过窄，个别单位的军队建设单位90%以上的自筹工程任务由同一施工单位完成，原因在于这些施工单位和军队建设单位彼此之间多是“关系户、老熟人”，难以实施有效监督，结果许多自筹工程出现了施工单位高套取费标准、扩大计算工程量等现象。因此，必须树立通过竞争降低成本的意识，扩大竞标单位准入范围，允许多个工程单位参与竞争未涉及保密的自筹工程项目，通过竞争降低成本。实践证明，通过引进竞争机制，实行公开招标是降低自筹工程投资风险的有效途径。从近年情况来看，施工单位编制的工程造价“水分”一般都在10%左右，有的甚至高达30%。通过公开招标，选取资质等级合格、报价合理的工程单位组织施工，可以有效降低自筹工程投资风险，保证自筹工程质量。
（四）投资项目实行集中采购
军队自筹工程建设项目必须纳入预算管理，所需物资、材料必须实现集中采购。一个单位某一年度可能会有多项自筹工程，需要采购大量的建筑材料、装饰材料、工程设备和低值消耗品，应对这些物资实行集中采购，这是降低材料成本和采购费用的有效手段。尤其对于包工不包料工程和包工部分包料工程，建设单位应依托现有的大宗物资采购中心，广泛采取定点采购、统一招标等方式，通过集中购买实现规模效益，降低自筹工程建设投资风险。
【参考文献】
［1］ 谢爱丽.论项目成本控制与财务管理目标［J］.陕西综合经济，2005（2）.
［2］ 苗新旭，王治华，陈新建.实施工程建设经费全过程管理的设想［J］.军队财务，2009（11）.
［3］ 李阳明，翟纯兵.部队自筹基建资金管理改革探索［J］.军产工程财会，2009（2）.
【关键词】 自筹工程； 成本； 控制
军队自筹工程项目投资风险控制，就是对军队自筹工程项目，通过适当的技术和控制手段对施工生产过程中产生的各种风险进行计划、实施、监督、调节和指导，按照预先制定的目标计划，通过对工程实施中已发生或将发生的费用支出进行检查、复核、纠偏，从而保证自筹工程项目建设目标得以实现的一个过程。近年来，一些部队经费超支、家底亏空的主要原因就是自筹工程投资风险控制措施上出现了漏洞，因此，如何加强军队自筹工程项目投资风险控制，成为迫切需要研究解决的重要问题。
一、当前军队自筹工程项目的投资现状
随着军队建设的加快推进，军队工程建设经费投入量不断加大，军队各级都非常重视部队的建设与发展，许多部队都在想方设法上项目搞建设，其中除了上级的基本建设经费拨款外，自筹资金建设项目占很大部分。自筹资金建设项目，经费使用权在建设单位，决定了其“难管易超”的问题更甚于其他预算项目经费。自筹工程建设资金，来源于建设单位，用于本单位基本建设，是一种形态较为特殊的基建经费，在解决军费供需矛盾、促进基础设施建设方面发挥着积极作用。但是，随着形势任务的发展变化，自筹工程建设资金在来源上更为多元，在投向上更加多样，在投量上不断增长，在管理中也不断暴露出新情况、新问题。比如，自筹资金建设往往出现贷款过于集中、数额过大，资金流向和贷款用途不完全相符的情况。带来的后果就是一些单位和部门超财力花钱办事，新官不管旧账，盲目上项目，搞大而全、小而全，挪用工程预算经费，违规处置资产，致使经费家底亏空，造成“一任政绩、几任包袱”。如某单位一项自筹工程原投资预算为100万元，但是由于边设计边施工，开工一年后投资预算调整为150万元，而竣工决算竟达235万元，比原预算翻了一番多。目前，像这类钓鱼工程还不少，风险超过常规状态，极大地浪费了部队的资源。综上所述，军队自筹工程项目的投资风险主要包括以下三种：
（一）经费来源渠道多，资金不易管控
自筹工程建设经费来源渠道多，并逐步趋向多元化。一是来自军队土地出售或置换。这部分经费金额大，有的不经过财务部门审核，就为计划外工程建设提供资金支持。二是营区换建。经与地方协商，卖掉繁华地段的旧营区，然后由地方给予经费补偿，再建新营区。三是预算外经费投入。比如军队院校有委培生学费收入、医院有生产经营收益的非作战部队，虽有部分预算外收入，但还是负债搞建设。四是地方政府投入。这类工程虽然给了经费，但一般经费不足，很容易形成“钓鱼工程”。以上几种自筹工程建设经费，从来源上财务部门都不好监管，很容易造成自筹工程管理失控，从而增加投资风险。
（二）项目管理水平不高，建设过程不规范
自筹工程项目建设，自主权在建设单位，容易出现不按程序办事、管理水平不高的问题。有的单位缺乏系统规范的工程项目管理机构，在有大的工程建设项目时往往采用临时组建“营建办”的办法进行管理，但营建办与质监、审计等各专业人员的协调配合很不到位，财务监管人员形同虚设或干脆排除在外，起不到把关作用。有些建设单位在工程建设伊始，工程招投标管理就不规范，存在规避招标、不公开透明、合同签订不规范等问题。在工程建设过程中施工管理难以适应工程建设的技术要求，搞变通、偷工减料现象时有发生，建设过程不规范。
（三）超财力问题突出，经费效益不高
自筹工程项目，建设单位自主管理、自主投资。为了做出“政绩”往往超出现有财力搞建设。其主要表现为：1.不按计划组织施工，按照领导意图随意调整项目建设内容，盲目建设，乱开口子，乱铺摊子；2.工程预算编制不完善、执行不严格，没有按计划投资控制建设规模；3.不从实际需要出发，不按标准组织设计施工，追求高档次，贪大求洋，搞“形象工程”；4.在建设中无勤俭节约意识，花钱大手大脚，人为造成浪费，工程建设资金总是不够，挪用其他科目经费来弥补；5.擅自搞计划外工程，或不顾单位财力可能，超规模、超标准建设，造成经费超支，挤占了正常经费，亏空了家底。
二、军队自筹工程项目的投资风险成因分析
（一）风险控制意识淡薄
军队自筹工程项目成本控制不严，首要原因是成本控制意识淡薄。当前有些单位在思想上还存在一些误区，认为自筹工程是为部队谋发展、造福利，因此，只注重争取投资项目，忽视投资效益；只注重工程形象，忽视投资成本核算，使自筹工程投入具有一定的盲目性。在工程建设过程中，有些单位和部门易受本位主义影响，过多考虑自身局部利益和近期利益的需要，擅自改变工程计划，随意铺摊子，扩大了经费开支范围，提高了工程造价。建设单位敞开口子花钱，施工单位则抓住边设计边施工这个“有利”条件，把预算越打越多。从现实来看，自筹工程也容易出现扩大建设规模和提高建设标准的问题，有的工程竣工建筑面积比起初设计大了多倍，还有的工程从一开工就更改图纸，竣工时已被改得面目全非，使成本大大增加，导致投资预算无法控制实际成本的结果。
（二）风险控制范围过窄
目前自筹工程成本控制范围存在一定的局限性，多数单位都将自筹工程风险控制的重点放在施工阶段，而忽视了规划、设计阶段的成本估算。实际上，自筹工程项目投资在规划论证阶段和设计阶段就已经基本确定，施工阶段只是将规划和设计阶段计算的成本转化为实际的成本。工作中，不注重规划阶段风险控制，容易造成过高估算投资数额，过大确定建设规模；不注重设计阶段的成本控制，容易造成设计方案不切合实际，过高编制工程概预算。结果施工过程中时常出现经费供应不足，临时追加经费等现象。
（三）风险控制手段落后
随着科学技术的发展和先进管理手段的运用，地方自筹工程在规划、设计、施工阶段广泛采取了目标成本管理制度、项目管理制度，有效地控制了自筹工程的总体造价，提高了自筹工程的投资效益。相比之下，军队自筹工程在成本管理模式上比较落后，成本控制方式方法有待进一步改进。例如，在工程规划上，立项研究不严密，成本估算方法不科学，工程标准、规模控制不严，“搭便车”上项目的现象依然存在，增加了建设负担；在工程设计上，不从系统观点出发，一味求大、求新、求全，新建工程多，改建工程少，重复建设现象严重，造成不必要的浪费；在施工管理上，没有有效地引进竞争机制，公开招标项目有限，物资采购分散，还存在擅自改变施工计划，挪用专项经费，零星添加工程等现象。这些都直接或间接地增加自筹工程成本，变相地转移了工程专项经费，影响了军队建设任务的顺利完成和部队未来战斗力的提高。有的自筹工程，由于财务人员存在着对工程成本控制不熟悉，不能真正地介入工程建设过程中的管理与控制，造成资金使用不当，致使资金浪费，甚至出现呆死账的现象。在工程建设中，由于经验不足，也给一些腐败分子以可乘之机，造成建设资金的流失。如有的单位，工程决算还没有通过审核，就已将工程价款全部支付给施工单位，出现冒付的现象；还有个别单位，工程决算流于形式，置之一旁，不加理睬。
三、军队自筹工程项目的投资风险控制措施
（一）落实投资风险控制责任制
军队自筹工程投资风险控制责任制是在本单位首长领导下，按责任层次的职责范围，将成投资风险控制责任落实到单位内部各部门、各所属单位和个人，并根据其责任的履行情况，进行考核和奖罚的一种成本控制制度。实行成本控制责任制，首先要明确单位各部门、各所属单位或个人在投资风险控制中的职责，做到分工明确、责任清楚。所谓明确单位投资风险控制的职责，一方面是确定建设单位内部各职能部门、各所属单位或个人在单位的投资风险控制中分管哪些具体工作。比如，由谁制定和考核成本计划；由谁组织成本核算；由谁负责编制物资采购计划，制订措施降低采购成本；由谁制定技术措施，降低物资消耗等等。另一方面是将单位的投资风险控制指标逐级分解，按照责任制原则层层落实到各责任单位或责任者。也就是说，投资风险控制责任制不但要明确各部门、各所属单位在风险控制中的职能，而且要确定各自的责任成本。其次，要对各所属单位或个人投资风险控制责任的履行情况进行考核，并与物质利益挂钩。即各自对其分管的工作和指标的完成结果负责，对其工作带来的效果和损失承担责任，并与奖励和经济制裁结合起来。
（二）创新投资风险控制技术手段
要实现军队自筹工程项目投资风险控制即时化，必须建立信息网络，提高服务时效性。由于有的单位所施工的工程分布在多个城市中，每个城市的工程造价计算规定和标准常随市场的变化而变化。要使工程造价管理做到快速、准确，就必须广泛收集信息资料。一是保持与上级业务部门的联系畅通，及时掌握军队自筹工程成本管理的政策与规定；二是与所属部队建立信息网，及时掌握自筹工程施工情况，及时反馈信息；三是与友邻部队建立联系，相互合作，互通有无，及时了解友邻部队的自筹工程投资风险管理情况信息资料；四是主动与部队所在地造价管理部门联系。建立区域性、可靠、准确、动态的建筑工程造价信息网络，以提高部队工程建设投资风险控制决策的科学性。当然，鉴于军队自筹工程保密性高、工程构造特殊，与一般出包工程在成本核算方法、工程管理、定额编制、指标收集与分析等方面存在较大差异，地方造价信息网无法提供相关信息，很有必要利用军网的保密特点，依托地方造价信息网，建立起有军队特色的建筑工程造价信息网。
（三）推行投资项目公开招标
据调查，目前自筹工程招标对象范围过窄，个别单位的军队建设单位90%以上的自筹工程任务由同一施工单位完成，原因在于这些施工单位和军队建设单位彼此之间多是“关系户、老熟人”，难以实施有效监督，结果许多自筹工程出现了施工单位高套取费标准、扩大计算工程量等现象。因此，必须树立通过竞争降低成本的意识，扩大竞标单位准入范围，允许多个工程单位参与竞争未涉及保密的自筹工程项目，通过竞争降低成本。实践证明，通过引进竞争机制，实行公开招标是降低自筹工程投资风险的有效途径。从近年情况来看，施工单位编制的工程造价“水分”一般都在10%左右，有的甚至高达30%。通过公开招标，选取资质等级合格、报价合理的工程单位组织施工，可以有效降低自筹工程投资风险，保证自筹工程质量。
（四）投资项目实行集中采购
军队自筹工程建设项目必须纳入预算管理，所需物资、材料必须实现集中采购。一个单位某一年度可能会有多项自筹工程，需要采购大量的建筑材料、装饰材料、工程设备和低值消耗品，应对这些物资实行集中采购，这是降低材料成本和采购费用的有效手段。尤其对于包工不包料工程和包工部分包料工程，建设单位应依托现有的大宗物资采购中心，广泛采取定点采购、统一招标等方式，通过集中购买实现规模效益，降低自筹工程建设投资风险。
【参考文献】
［1］ 谢爱丽.论项目成本控制与财务管理目标［J］.陕西综合经济，2005（2）.
［2］ 苗新旭，王治华，陈新建.实施工程建设经费全过程管理的设想［J］.军队财务，2009（11）.
［3］ 李阳明，翟纯兵.部队自筹基建资金管理改革探索［J］.军产工程财会，2009（2）.