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一、我国文化体制改革的回顾与展望
（一）十六大以来我国文化体制改革回顾
十六大以来，我国的文化体制改革得到大力推进，促进了我国文艺院团资源整合，初步形成了以公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局。
国有文艺院团体制改革是文化体制改革的重要组成部分。2003年6月，中央召开文化体制改革试点工作会议，全国国有文艺院团体制改革试点工作正式启动。在总结试点工作经验基础上，中宣部、文化部于2009年7月联合下发《关于深化国有文艺演出院团体制改革的若干意见》，提出了更加明确的国有文艺演出院团体制改革路线图和时间表，标志着国有文艺院团体制改革逐步向纵深拓展。2011年5月，中宣部、文化部下发《关于加快国有文艺院团体制改革的通知》；2011年10月，十七届六中全会通过《中共中央关于深化文化体制改革 推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，把建设中国特色社会主义文化发展道路、建设社会主义文化强国上升到党和国家的战略层面，对进一步深化改革，加快构建有利于文化繁荣发展的体制机制做出了战略部署，文艺院团改革进入攻坚克难、全面推进的新阶段。
改革的最终目的是让文艺院团体制更为顺畅，机制更加灵活，创造能够持续生产艺术精品的体制机制。旧有格局基本被打破，一个面向市场、面向未来，具备一定竞争力和较强发展活力的新格局正在形成。民营文艺院团的发展壮大不但可以繁荣演艺业和满足更多观众需求，并且使政府在文化传承、艺术创作及文化交流等方面有了更多选择，从而倒逼国有院团改革，有利于实现文艺院团全面发展繁荣，百花齐放。
（二）未来改革展望
根据十八大关于文化改革发展的新要求，必须坚持把社会效益放在首位，坚持社会效益和经济效益有机统一，进一步深化公益性文化单位内部制度改革，加快经营性文化单位转企改制，创新文化生产经营机制，推动文化事业全面繁荣、文化产业快速发展。
在文化体制改革方面，未来要重点形成有利于创新创造的文化发展环境。一是加快构建和完善文化管理体制；二是进一步完善富有活力、富有效率的文化生产经营机制；三是基本建立统一开放、竞争有序的现代文化市场体系，促进文化产品和要素在全国范围内内合理流动；四是健全管人管事管资产管导向相结合的国有文化资产管理体制。
二、深化文艺院团改革面临的难点问题
难点之一：思想观念转变滞后。对于文艺院团改革的认识是一个逐步成熟和深化的过程，我国长期的计划经济体制使文艺院团人员一直害怕摘除“国有”的帽子，观念偏于保守，政府相关部门也难以根本突破通过行政力量办文化的思维方式和行为模式。对改革的思想认识上也存在严重依靠行政力量进行捏合的误区。要真正树立起市场竞争意识，尚需时日。
难点之二：破除既得利益关系。一项改革措施能否取得成功，关键在于改革是否调适了被改革利益群体之间的关系。文化体制改革中动力不足的一个主要原因是，文艺院团很难主动放弃既得利益而主动成为文化市场主体，文化领域还存在大量游离于市场经济之外，不讲效率、不出人民群众需要的文化产品的经营性事业单位。渐进式改革导致越是改到后面就越难改，事业单位这块被称为市场经济之外最后一块“自留地”，实际上依然保留着财政拨款与经营创收双重利益的“体制优势”，更何况很多文化事业单位的既得利益与行政主管部门的部门利益紧密相关，改起来就更难。
难点之三：转变政府职能。文化体制改革与政治体制、政府机构改革紧密相关，如果不切实推进文化宏观管理体制改革，进一步转变政府职能，改革就难免停留于肤浅的表面，真正改到“深水区”时也只能是绕道而行。政府要进一步向“守夜人”角色转变，逐步放宽对国有院团的管理，加大对包括各类民营文艺院团在内的文艺团体的支持力度，尤其是把民营文艺团体纳入到政府财政支持的范围内。政府文化管理部门未能把工作重心放在保护民族文化遗产、加强宏观调控、维护健康正常的演出秩序上来，对于文艺院团的改革发展非常不利。
难点之四：配套政策措施仍显滞后。受制于我国事业单位分类改革的滞后，难以单独在文化领域制定特殊政策，数量众多文化人的身份之变成为文化体制改革中较为棘手的问题，许多院团人员能进不能出、干部能上不能下，大大影响了演职员工的工作积极性。此外，国有院团转企改制前后是完全不同的两种运营体制，需要在财政、税收、金融、市场、社会保障等领域出台较为完善的配套政策措施；民营文艺院团也需要在更多领域给予支持和鼓励，使其有区别于其他产业的优惠政策和措施。
三、深化文艺院团改革的路径选择
（一）区分院团的公益性与经营性职能，进行分类改革
参照我国国有企业改革的思路，根据国有院团的定位，把其细分为两类：一是全部或部分履行公益性职能的院团，二是基本以经营性为主的院团。按照以上分类进行相应的改革，政府管理方式也要体现差别化的原则。
——全部或大部分履行公益性职能的院团。完全履行公益性职能的院团应对其进行非营利机构性质的改造。履行经营性职能和公共性职能双重职能的国有院团，承担着向公众提供公共文化产品和服务的重要职能，可采取国有独资或国有控股形式，必须把承担政府的政策性、公共性、特殊性职能放在重要地位。事业单位的体制是一种过渡性的安排。最终可由国家对其实行董事会委托代理关系和政府行业规制双重管理，保证其公共福利性高于自身赢利性。其资金部分来源于国家，政府对其进行严格监管。
——完全竞争条件下国有资本参、控股的混合所有制院团。这类院团定位于完全市场竞争条件下的国有资本控股、参股的股权多元化的混合所有制企业，院团企业享有充分的经营自主权，以盈利为主要目标。政府通过市场的方式用少量的资本控制其中的重点院团。根据需要，可以增加投资、增持股份以提高控制力和影响力，也可以减持其股份，提高企业的经营效率，减轻国家的财政负担。强化其企业功能，使之在最大限度地满足人民群众文化需求的同时，获取相应的利润。 （二）以市场方式为主，适当提高产业集中度
目前，我国很多艺术院团的改制大多是依靠行政力量推动，对文化系统下属各单位进行“捆绑式”捏合而成，“做大”的同时并未“做强”，其整体市场竞争力大打折扣。今后应当确立以市场方式为主导，推动不同层次文艺院团之间的兼并重组，合理提高全行业的产业集中度。要大力支持国有文化企业面向资本市场融资，彻底转换机制，壮大自身实力，在发展文化产业和繁荣文化市场方面发挥主导作用。鼓励有实力的国有文艺院团跨地区、跨行业、跨所有制兼并重组，建设文化企业集团。在国家许可范围内引导社会资本以多种形式投资文化产业，积极发展专、精、特、新的中小文艺院团。
（三）构建文艺院团国有文化资产管理体制，完善院团法人治理结构
完善管人管事管资产管导向相结合的国有文化资产管理体制，是深化文艺院团文化管理体制改革的重要课题。要理顺国有文化资产管理部门与文化职能部门的关系，落实管理责任，确保国有文化资产保值增值，确保文化艺术团体正确的经营方向。进一步加强文化无形资产和数字产权的管理，防止国有文化资产流失。借鉴国资委以及地方国资管理的相关做法，抓紧制定有关国有文化资产管理的具体办法，使国有文化资产管理有章可循。与文化国有资产管理体制相适应，要以建立现代企业制度为重点，按照“创新体制、转换机制、面向市场、壮大实力”的要求，在真正转企的基础上深入推行公司制或股份制改造，建立完善的法人治理结构和治理机制，形成符合现代企业制度要求、体现文化企业特点的资产组织形式和经营管理模式。
（四）理顺用人机制，建立与市场机制相适应的内部管理制度
改革文艺院团传统的用人机制，坚持“公平、平等、竞争、择优”的原则，全面实行“双向选择、竞争上岗、择优聘任”。建立科学完备的绩效考核制度，进一步完善激励约束机制，真正做到奖勤罚懒，优胜劣汰，使“干部能上能下，人员能进能出”，通过具有明显级差的收入来调节与优化人才资源配置。建立健全内部责任制度，明确各职能部门工作职责和责任权限，在保证权责分明，运行规范管理，院团重大投资决策、重大人事任免及其它重大事项上要实行集体决策制度。与国内外知名高校合作，加快建立从业人员培训机制及艺术管理人才培养新模式。保持文艺院团人员结构的相对稳定，形成长期配合默契的艺术创作群体。
四、保障措施
（一）完善支持文艺院团发展的政策支持体系
进一步完善政策保障机制，加大财政、税收、金融、政府采购等方面对文艺院团的政策扶持力度，形成有利于文艺院团改革发展的政策环境。加大财政对投入力度，保证公共财政对文化建设投入的增长幅度高于财政经常性收入增长幅度。加快完善公共文化服务体系，提高服务效能。对实现转企改制的国有院团在一定时期内制定优惠的税收政策。进一步健全以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的文艺院团技术创新体系。采取切实措施消除院团“身份”论，不管是国有、民营还是混合所有制的院团，只要能出民众满意、为业界所认可的精品剧目，都可以考虑作为重点院团予以支持，在政府采购时优先考虑。同时，在市场准入、演出审批、资格认定和职称评定、参与对外文化交流、人才培养、舆论宣传等方面出台相应的扶持政策，并狠抓落实，通过政策的导向作用，促进不同所有制的文艺团体平等竞争。
（二）健全文化管理相关法律法规体系
相关法律法规是文化体制改革和文艺院团发展壮大的主要制度保障。当前我国的文化立法还处于起步阶段，改革的推动多是依靠行政力量，缺乏法律保障，尤其是涉及到参与改革人员的具体利益时，更显立法之薄弱。可见加强文化立法是理顺文艺院团改革各方利益的基础，也是下一步改革需要关注和推动的主要领域。要加快制定和完善公共文化服务保障、文化产业振兴、文化市场及中介机构管理等方面的法律法规，从根本上提高文化建设的法制化水平。
（三）发展要素市场、行业组织和中介机构
加强演出娱乐、电影电视剧、动漫游戏等文化产品市场建设，培育以网络为载体的新兴文化产品市场。有序发展文化产权、版权、技术、人才、信息等要素市场，建立健全文化资产评估体系和文化产权交易体系，办好重点文化产权交易所。积极发展文化经纪、版权代理、评估鉴定、推介咨询、担保拍卖等各类文化市场中介机构，引导其规范运作，为文化企业提供全方位服务。推进文化资本市场建设，促进金融资本、社会资本与文化资源有效对接。充分发挥文化行业组织和文化市场中介机构提供服务、反映诉求、规范行为的作用。坚持培育发展和管理监督并重，加强文化行业组织建设，健全行业规范，完善行业管理，推动各类文化行业协会等组织更好地履行职责。
（四）加强对文艺院团改革的风险控制
艺术院团转企改制后会遇到很多困难和影响达到目标的不确定因素，这些不确定因素会对实现目标形成动态的潜在风险，造成国有资产流失、财务、人才、市场等方面风险。要加强风险管理，当风险不期而遇时才能选择化解、转移、分散和承担的方式加以应对，不至于风险降临时手足无措。依托可信赖的第三方中介机构进行资产评估，并建立严格的监督体系，防止改革过程中造成国有文化流失的风险。根据演出市场各种风险存在的特点，确定风险控制点，制定相应风险管理措施，把市场和经营风险控制在最小的范围。
（刘泉红，国家发展改革委经济所研究员）
（一）十六大以来我国文化体制改革回顾
十六大以来，我国的文化体制改革得到大力推进，促进了我国文艺院团资源整合，初步形成了以公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局。
国有文艺院团体制改革是文化体制改革的重要组成部分。2003年6月，中央召开文化体制改革试点工作会议，全国国有文艺院团体制改革试点工作正式启动。在总结试点工作经验基础上，中宣部、文化部于2009年7月联合下发《关于深化国有文艺演出院团体制改革的若干意见》，提出了更加明确的国有文艺演出院团体制改革路线图和时间表，标志着国有文艺院团体制改革逐步向纵深拓展。2011年5月，中宣部、文化部下发《关于加快国有文艺院团体制改革的通知》；2011年10月，十七届六中全会通过《中共中央关于深化文化体制改革 推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，把建设中国特色社会主义文化发展道路、建设社会主义文化强国上升到党和国家的战略层面，对进一步深化改革，加快构建有利于文化繁荣发展的体制机制做出了战略部署，文艺院团改革进入攻坚克难、全面推进的新阶段。
改革的最终目的是让文艺院团体制更为顺畅，机制更加灵活，创造能够持续生产艺术精品的体制机制。旧有格局基本被打破，一个面向市场、面向未来，具备一定竞争力和较强发展活力的新格局正在形成。民营文艺院团的发展壮大不但可以繁荣演艺业和满足更多观众需求，并且使政府在文化传承、艺术创作及文化交流等方面有了更多选择，从而倒逼国有院团改革，有利于实现文艺院团全面发展繁荣，百花齐放。
（二）未来改革展望
根据十八大关于文化改革发展的新要求，必须坚持把社会效益放在首位，坚持社会效益和经济效益有机统一，进一步深化公益性文化单位内部制度改革，加快经营性文化单位转企改制，创新文化生产经营机制，推动文化事业全面繁荣、文化产业快速发展。
在文化体制改革方面，未来要重点形成有利于创新创造的文化发展环境。一是加快构建和完善文化管理体制；二是进一步完善富有活力、富有效率的文化生产经营机制；三是基本建立统一开放、竞争有序的现代文化市场体系，促进文化产品和要素在全国范围内内合理流动；四是健全管人管事管资产管导向相结合的国有文化资产管理体制。
二、深化文艺院团改革面临的难点问题
难点之一：思想观念转变滞后。对于文艺院团改革的认识是一个逐步成熟和深化的过程，我国长期的计划经济体制使文艺院团人员一直害怕摘除“国有”的帽子，观念偏于保守，政府相关部门也难以根本突破通过行政力量办文化的思维方式和行为模式。对改革的思想认识上也存在严重依靠行政力量进行捏合的误区。要真正树立起市场竞争意识，尚需时日。
难点之二：破除既得利益关系。一项改革措施能否取得成功，关键在于改革是否调适了被改革利益群体之间的关系。文化体制改革中动力不足的一个主要原因是，文艺院团很难主动放弃既得利益而主动成为文化市场主体，文化领域还存在大量游离于市场经济之外，不讲效率、不出人民群众需要的文化产品的经营性事业单位。渐进式改革导致越是改到后面就越难改，事业单位这块被称为市场经济之外最后一块“自留地”，实际上依然保留着财政拨款与经营创收双重利益的“体制优势”，更何况很多文化事业单位的既得利益与行政主管部门的部门利益紧密相关，改起来就更难。
难点之三：转变政府职能。文化体制改革与政治体制、政府机构改革紧密相关，如果不切实推进文化宏观管理体制改革，进一步转变政府职能，改革就难免停留于肤浅的表面，真正改到“深水区”时也只能是绕道而行。政府要进一步向“守夜人”角色转变，逐步放宽对国有院团的管理，加大对包括各类民营文艺院团在内的文艺团体的支持力度，尤其是把民营文艺团体纳入到政府财政支持的范围内。政府文化管理部门未能把工作重心放在保护民族文化遗产、加强宏观调控、维护健康正常的演出秩序上来，对于文艺院团的改革发展非常不利。
难点之四：配套政策措施仍显滞后。受制于我国事业单位分类改革的滞后，难以单独在文化领域制定特殊政策，数量众多文化人的身份之变成为文化体制改革中较为棘手的问题，许多院团人员能进不能出、干部能上不能下，大大影响了演职员工的工作积极性。此外，国有院团转企改制前后是完全不同的两种运营体制，需要在财政、税收、金融、市场、社会保障等领域出台较为完善的配套政策措施；民营文艺院团也需要在更多领域给予支持和鼓励，使其有区别于其他产业的优惠政策和措施。
三、深化文艺院团改革的路径选择
（一）区分院团的公益性与经营性职能，进行分类改革
参照我国国有企业改革的思路，根据国有院团的定位，把其细分为两类：一是全部或部分履行公益性职能的院团，二是基本以经营性为主的院团。按照以上分类进行相应的改革，政府管理方式也要体现差别化的原则。
——全部或大部分履行公益性职能的院团。完全履行公益性职能的院团应对其进行非营利机构性质的改造。履行经营性职能和公共性职能双重职能的国有院团，承担着向公众提供公共文化产品和服务的重要职能，可采取国有独资或国有控股形式，必须把承担政府的政策性、公共性、特殊性职能放在重要地位。事业单位的体制是一种过渡性的安排。最终可由国家对其实行董事会委托代理关系和政府行业规制双重管理，保证其公共福利性高于自身赢利性。其资金部分来源于国家，政府对其进行严格监管。
——完全竞争条件下国有资本参、控股的混合所有制院团。这类院团定位于完全市场竞争条件下的国有资本控股、参股的股权多元化的混合所有制企业，院团企业享有充分的经营自主权，以盈利为主要目标。政府通过市场的方式用少量的资本控制其中的重点院团。根据需要，可以增加投资、增持股份以提高控制力和影响力，也可以减持其股份，提高企业的经营效率，减轻国家的财政负担。强化其企业功能，使之在最大限度地满足人民群众文化需求的同时，获取相应的利润。 （二）以市场方式为主，适当提高产业集中度
目前，我国很多艺术院团的改制大多是依靠行政力量推动，对文化系统下属各单位进行“捆绑式”捏合而成，“做大”的同时并未“做强”，其整体市场竞争力大打折扣。今后应当确立以市场方式为主导，推动不同层次文艺院团之间的兼并重组，合理提高全行业的产业集中度。要大力支持国有文化企业面向资本市场融资，彻底转换机制，壮大自身实力，在发展文化产业和繁荣文化市场方面发挥主导作用。鼓励有实力的国有文艺院团跨地区、跨行业、跨所有制兼并重组，建设文化企业集团。在国家许可范围内引导社会资本以多种形式投资文化产业，积极发展专、精、特、新的中小文艺院团。
（三）构建文艺院团国有文化资产管理体制，完善院团法人治理结构
完善管人管事管资产管导向相结合的国有文化资产管理体制，是深化文艺院团文化管理体制改革的重要课题。要理顺国有文化资产管理部门与文化职能部门的关系，落实管理责任，确保国有文化资产保值增值，确保文化艺术团体正确的经营方向。进一步加强文化无形资产和数字产权的管理，防止国有文化资产流失。借鉴国资委以及地方国资管理的相关做法，抓紧制定有关国有文化资产管理的具体办法，使国有文化资产管理有章可循。与文化国有资产管理体制相适应，要以建立现代企业制度为重点，按照“创新体制、转换机制、面向市场、壮大实力”的要求，在真正转企的基础上深入推行公司制或股份制改造，建立完善的法人治理结构和治理机制，形成符合现代企业制度要求、体现文化企业特点的资产组织形式和经营管理模式。
（四）理顺用人机制，建立与市场机制相适应的内部管理制度
改革文艺院团传统的用人机制，坚持“公平、平等、竞争、择优”的原则，全面实行“双向选择、竞争上岗、择优聘任”。建立科学完备的绩效考核制度，进一步完善激励约束机制，真正做到奖勤罚懒，优胜劣汰，使“干部能上能下，人员能进能出”，通过具有明显级差的收入来调节与优化人才资源配置。建立健全内部责任制度，明确各职能部门工作职责和责任权限，在保证权责分明，运行规范管理，院团重大投资决策、重大人事任免及其它重大事项上要实行集体决策制度。与国内外知名高校合作，加快建立从业人员培训机制及艺术管理人才培养新模式。保持文艺院团人员结构的相对稳定，形成长期配合默契的艺术创作群体。
四、保障措施
（一）完善支持文艺院团发展的政策支持体系
进一步完善政策保障机制，加大财政、税收、金融、政府采购等方面对文艺院团的政策扶持力度，形成有利于文艺院团改革发展的政策环境。加大财政对投入力度，保证公共财政对文化建设投入的增长幅度高于财政经常性收入增长幅度。加快完善公共文化服务体系，提高服务效能。对实现转企改制的国有院团在一定时期内制定优惠的税收政策。进一步健全以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的文艺院团技术创新体系。采取切实措施消除院团“身份”论，不管是国有、民营还是混合所有制的院团，只要能出民众满意、为业界所认可的精品剧目，都可以考虑作为重点院团予以支持，在政府采购时优先考虑。同时，在市场准入、演出审批、资格认定和职称评定、参与对外文化交流、人才培养、舆论宣传等方面出台相应的扶持政策，并狠抓落实，通过政策的导向作用，促进不同所有制的文艺团体平等竞争。
（二）健全文化管理相关法律法规体系
相关法律法规是文化体制改革和文艺院团发展壮大的主要制度保障。当前我国的文化立法还处于起步阶段，改革的推动多是依靠行政力量，缺乏法律保障，尤其是涉及到参与改革人员的具体利益时，更显立法之薄弱。可见加强文化立法是理顺文艺院团改革各方利益的基础，也是下一步改革需要关注和推动的主要领域。要加快制定和完善公共文化服务保障、文化产业振兴、文化市场及中介机构管理等方面的法律法规，从根本上提高文化建设的法制化水平。
（三）发展要素市场、行业组织和中介机构
加强演出娱乐、电影电视剧、动漫游戏等文化产品市场建设，培育以网络为载体的新兴文化产品市场。有序发展文化产权、版权、技术、人才、信息等要素市场，建立健全文化资产评估体系和文化产权交易体系，办好重点文化产权交易所。积极发展文化经纪、版权代理、评估鉴定、推介咨询、担保拍卖等各类文化市场中介机构，引导其规范运作，为文化企业提供全方位服务。推进文化资本市场建设，促进金融资本、社会资本与文化资源有效对接。充分发挥文化行业组织和文化市场中介机构提供服务、反映诉求、规范行为的作用。坚持培育发展和管理监督并重，加强文化行业组织建设，健全行业规范，完善行业管理，推动各类文化行业协会等组织更好地履行职责。
（四）加强对文艺院团改革的风险控制
艺术院团转企改制后会遇到很多困难和影响达到目标的不确定因素，这些不确定因素会对实现目标形成动态的潜在风险，造成国有资产流失、财务、人才、市场等方面风险。要加强风险管理，当风险不期而遇时才能选择化解、转移、分散和承担的方式加以应对，不至于风险降临时手足无措。依托可信赖的第三方中介机构进行资产评估，并建立严格的监督体系，防止改革过程中造成国有文化流失的风险。根据演出市场各种风险存在的特点，确定风险控制点，制定相应风险管理措施，把市场和经营风险控制在最小的范围。
（刘泉红，国家发展改革委经济所研究员）