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摘要 19世纪末20世纪初，美国联邦政府的货币政策成为一个极具火药味的政治问题。1900年货币法令确立了金本位制，它标志着白银作为政策工具的终结。而随着《1913年联邦储备法》成为法律和联邦储备体系的建立，货币供应弹性得到了部分解决，同时联邦政府在商业银行领域承担起了更大的责任，就此拉开了美国联邦政府金融监管时代的帷幕。
关键词 美国联邦政府，货币政策，“白银时代”，《1913年联邦储备法》
中图分类号 K7 文献标识码 A 文章编号 0457—6241(2008)22—0019—04
19世纪末20世纪初，美国的经济形态正在发生着嬗变，此时联邦政府的货币政策成为一个极具火药味的公共政策问题。就此，不同的利益群体提出了迥异的政策主张和目标诉求：农场主力求联邦政府实行通货膨胀政策，要求增加货币流通量，以期提高农产品价格，从而达到改善自身经济状况的目的。而商界反对普遍意义上的通货膨胀，只要求在紧急情势下增加通货，并将金融资产与货币供应挂起钩来。在1878-1893年的“白银时代”(thesilver era)，国会分别于1878和1890年通过了《勃兰德—艾理逊铸币法》(Bland-Allison Act of 1878)和《谢尔曼购银法》(Sherman Silver Purchase Act 0f1 890)，这正是对异军突起的农场主运动所造成压力的回应，也意味着联邦政府把白银作为政策工具，结果，美国出现了“跛行本位制”(limping stan-dard)。不过，1893年以降，商界对政策的影响力渐占上风，1893年11月国会废止了《谢尔曼购银法》，1900年确立了金本位制，1908年通过的《奥尔德里奇—弗兰德法》(Aldrich-Vreeland Act)进一步确立了发行紧急货币的政策导向。可以说，农场主与商界的政策诉求部分地影响了联邦政府的货币政策，造成了19世纪晚期美国货币政策的摇摆。农场主对政策影响力之式微与商业集团对联邦政府货币政策影响力的上升，恰恰是美国经济由农业经济向工业经济转变的表征，联邦政府政策的摇摆正是社会转型期政策确定难度加大的表象。随着《1913年联邦储备法》的通过和联邦储备体系的建立，货币供应开始去适应商业的扩张或收缩，并诟节了通货的地域分布；同时，一个既符合美国传统又与现代工商业投资结构相适应的中央银行体系浮出了水面。
一、农场主要求增加货币流通量
内战后的美国进入了从农业社会向工业社会、从传统社会向现代社会的转型期，该阶段联邦政府的货币政策有着极为重大的经济和社会功能，它不仅影响到不同社会群体的现有利益，还具有财富再分配的潜在威力。而货币金融问题又与农业更深地卷入国际市场及物价的下降趋势相交织，使问题变得尤为复杂。
从政策层面看，战后，政府逐步实行了有利于债权人和金融界的通货紧缩政策。1879年政府恢复硬币支付，回收了1.4亿绿背纸币，通货膨胀的因素被排除。事实上，1880年之后，由于政府公债的升值，政府公债的市场价格大大高于面值，银行发现购买债券作为担保再去发行银行券，根本无利可图，或者，更确切地说，是没足够的利润可赚，因此，造成国许银行银行券流通量的下降，即从1882年的3.63亿下降到1891年的1.63亿，1891年纽约国许银行发行的银行券只有400万。这种政策有利于工业投资和国际支付，却造成了货币发行的供不应求和通货在地域分布上的极不平衡。“虽然货币问题绝对不是当时农业陷入困境的唯一原因，但农民认为农产品价格正在下跌，而这是与货币政策有关的这种看法是正确的翻。”
内战后，西部和南部农场主一致以为存在一个反对其利益的银行家阴谋。为此，一致鼓动货币改革。他们先是要求增发绿背纸币，反对减少货币流通量。继则转到自由铸造银币，即通过恢复金银复本位制来增加通货量。1878年，国会对此作出反应，于2月28日通过了《勃兰德—艾理逊铸币法》，该法规定政府(财政部)每月购买200万至400万美元的白银，并按黄金对白银1：16之比率铸造成银元——法定足值货币。这意味着美国实行了“跛行本位制”。然而，《勃兰德法令》实施的结果令通货膨胀主义者大失所望，白银价值的下跌与物价水平的下降依然如故。19世纪80年代后期的萧条又使自由铸造银币活动再次兴旺，为确保麦金莱关税法的通过，共和党作为权宜之计，发起并通过了《谢尔曼购银法》，该法“要求联邦政府购买估计相当于美国总产量的白银，并规定用于铸造银币的白银数量可以增加125％左右”。此后三年所购白银达15600万美元。这可谓是通货膨胀主义者所取得的最高成就。
1896年威廉·J·布莱恩出师问鼎白宫，其攻击金本位制的《金十字架》的演讲可谓达到了通货膨胀主义者运动的高潮，其目标是按白银与黄金16：1的比率自由无限制的铸造银币。这位舌辩天才一语中的：“货币发行是政府的一项职责，而银行不应干预管理国家的事务。”“你们来对我们说，大城市都赞成金本位制；我们的回答是：大城市都得依靠我们广阔而肥沃的草原。烧掉你们的城市，留下我们的农庄，那么，你们的城市还会像变魔术般再度出现；但是，如果摧毁了我们的农庄，全国的大小城市都会荒废。如果他们硬要实行金本位制，我们的回答将是：决不许将这顶荆冠强加在劳动者的头上，决不许把人类钉死在金十字架上。”共和党候选人威廉·麦金莱针锋相对地宣称：“共和党毫无保留地支持健全货币……现存金本位制必须维持”。所周知，1896年美国总统大选结果麦金莱获胜。就此美国知名学者默里·罗斯巴德写道：“1896年大选是一场就金本位制问题的全民公决”。至此，对复本位制的纷争以货币稳健派的胜利而告终，不过，麦金莱政府要把稳健货币政策通过立法形式予以确认尚需时日。
二、商业与银行群体要求“稳健货币”及金本位制的确立
然而，与农场主简单要求增加货币供应量不同，商界着眼于紧急状态下增加通货及实现金融资产与货币供应相衔接。
如果说，在1878～1893年“白银时代”，国会能够把白银作为政策工具来改变货币数量。1893之后，情况发生了变化，事实上的金本位受到购买白银政策的威胁。1893年，格罗弗·克里夫兰就任总统时，黄金储备金额是一亿美元，4月22日，美国的黄金储备跌到一亿美元以下，这是自1879年恢复硬币支付以来的第一次。到同年11月份，则进一步下降到5900万美元。黄金储备金额下降到了公认的安全线之下，货币恐慌随之而来。因为按照金本位博弈规则，货币与黄金应自由兑换，黄金应自由输出、自由输入，一旦黄金低于必要数量，金本位将难以为继。东部金融界与商人集团给总统施加压力，要求废除《谢尔曼购银法》。国会于1893年8月7日至10月30日就此展开激烈争论，最 后，该法于同年11月1日被废止。然而，这项遭到西部和南部强烈反对的举措并未实现减轻萧条的企图，经济继续呈下降态势。
为了保障资本的价值与收益，商界聚集力量，要求对银行业进行改革以适应工商业投资需求。于是，在1893年之后，工商界和金融界已然达成共识，希望以银行资产取代国债作为发行银行券的担保。1894年，美国银行家协会在巴尔的摩召开年会，会上由巴尔的摩银行家查尔斯·G·霍默出面提出了一个银行改革方案——巴尔的摩计划。该计划要求对《国许银行法》进行修改，以银行资产取代国债作为银行券发行的担保。为避免恐慌的发生，需要时可发行紧急通货，但对此要征收重税。1896年总统大选是金本位制支持者的胜利。1900年3月，美国国会通过《金本位法》(Gold Standard Act of 1900)，金本位制得以确立。据此，黄金成为唯一货币本位，一美元含九成纯金25.8谷。国库建立起1.5亿黄金储备，对政府公债等进行兑换翻。至此，30多年来关于金银复本位制的纷争被划上了“终止符”。
1906年10月4日，纽约商会货币委员会向总部提交了一份研究报告。该报告重点指出缺乏弹性的通货是造成资本和货币市场不稳定的根源。对通货过剩造成的危害给予了足够的重视，“与通货紧缩相比，通货膨胀的危害尤甚。原因在于，通货膨胀常为虚假繁荣的假象所掩盖，人们难以察觉、容易忽视，直到危局已经铸就，人们才如梦初醒”。更确切地说：“在目前我国实行的独立银行制度下，金融责任分散化，因而，一旦出现过分扩张的危险，不可能采取一致协调的行动来对扩张加以限制，往往会引发萧条。”为此，该委员会建议建立一个在政府管理之下的中央发行银行。
三、农场主、工商界货币主张的合理性及联储的建立
处于逆境中的农场主不是经济学家，其观点行为难免失之偏颇。但必须承认他们是有些道理的。国民银行体系的缺点在于货币缺乏弹性，货币发行量以公债为基础，不能随经济之扩张发生变通。到80年代合作社运动中，平民党提出了改变现行货币政策和金融体系的目标，并把它与市场联系起来。为此，提出国库分库计划，这是一项修建政府仓库的计划，农民可在这些仓库里存放不易腐烂的农作物，并以此为担保，得到相当于寄存农作物市场价10％的低息贷款，等到农作物出售后，即偿还贷款。这样，农民就能够把农产品保持到在一个有利可图的市场上进行出售。这项计划的重大意义在于：它提出了改变传统的货币政策，代之以一种与生产和消费保持一定比例的有弹性的通货膨胀政策，同时要求政府为农产品价格稳定及农场主的资金来源提供一定保障。金融问题反映了当时农场主与工业资本家及银行家之间的矛盾，19世纪末美国农场主运动如火如荼，成为美国历史上唯一一次如此声势浩大的反抗运动，他们承载的不仅仅是自己的命运，也为美国社会转型时期重大问题的解决提供了一种必要的政治推动力。如果说这是杰斐逊平民主义思想的余绪，不同的是，农场主开始转而把问题的解决寄托在联邦政府身上。
工商界人士要求建立一种与现代工商企业发展相适应的金融体系。从经济层面看，正是19世纪晚期以来美国经济结构的变化，尤其是工业体系内悄然发生的组织方式的巨大变革作为经济驱动力，催生了金融领域相应变化的产生，它迫切要求建立一种适应现代企业投资融资要求的新的金融体制，以能够与它相适应。19世纪90年代的经济衰退正是后者未能相应演进的表征。美国学者詹姆斯·利文斯顿就此写道：“金融体制的改革是当时社会的迫切需要，更为重要的是，改革的重点不是为了解决短期的经济利益冲突，而是为了实现一个更长远的目标——为建立一个现代化的、企业制的工业投资系统而创造必要的条件。”
1907年金融恐慌充分暴露了通货不能变通和货币缺乏适应性这些弊端。美国国会于1908年5月通过了《奥尔德里奇一弗里兰法》，据此组成一个自愿性的全国货币联合会，可以以商业票据或特定种类的长期债券为担保发行紧急通货。这个机构实际上相当于一个由政府支持的清算所组织，以便发行借据充作紧急法币之用。
如果说1907年金融恐慌揭开了盖子，那么，政治环境的改变亦为问题的解决提供了必要的推动力。1913年，威尔逊成为白宫的新主人。他在第一次就职演说中提到：“现行的货币银行制度仍建立在50年前政府出售公债需要的基础上，完全只适合当时那种集中现金与限制信贷的做法。”1913年4月，国会在一次特别会议上着手进行银行制度改革，争执可谓激烈异常，倒是参议员西奥多·伯顿说得中肯：“不管是以中央银行或其他什么方式，货币发行与商业需要相一致的这个基本问题是到了该解决的时候了。”1913年12月威尔逊总统签署了《联邦储备法》。与其他国家单一的中央银行不同，它由联邦储备委员会及12个具有相当独立性的区域储备银行组成。各区储备银行为其区域内的会员行提供了再贴现市场。这就是说，在危机时，可得到所需要的额外通货，货币供应开始去适应商业扩张和收缩，并调节了通货的地域分布。据此政府获得了控制货币发行、调节货币供应的权力，从而为以后有意识地实行通货膨胀准备了条件。美国学者休·洛科夫就此写道：“联邦储备系统的重要特点是它获得了法定通货的发行与回收权，从而具有在恐慌时给银行以救助，及控制货币供应的长期增长的权利。”如此一来，联邦政府开始在商业银行领域承担起了更大的责任，美国联邦政府金融监管的新时代就此拉开了帷幕。
关键词 美国联邦政府，货币政策，“白银时代”，《1913年联邦储备法》
中图分类号 K7 文献标识码 A 文章编号 0457—6241(2008)22—0019—04
19世纪末20世纪初，美国的经济形态正在发生着嬗变，此时联邦政府的货币政策成为一个极具火药味的公共政策问题。就此，不同的利益群体提出了迥异的政策主张和目标诉求：农场主力求联邦政府实行通货膨胀政策，要求增加货币流通量，以期提高农产品价格，从而达到改善自身经济状况的目的。而商界反对普遍意义上的通货膨胀，只要求在紧急情势下增加通货，并将金融资产与货币供应挂起钩来。在1878-1893年的“白银时代”(thesilver era)，国会分别于1878和1890年通过了《勃兰德—艾理逊铸币法》(Bland-Allison Act of 1878)和《谢尔曼购银法》(Sherman Silver Purchase Act 0f1 890)，这正是对异军突起的农场主运动所造成压力的回应，也意味着联邦政府把白银作为政策工具，结果，美国出现了“跛行本位制”(limping stan-dard)。不过，1893年以降，商界对政策的影响力渐占上风，1893年11月国会废止了《谢尔曼购银法》，1900年确立了金本位制，1908年通过的《奥尔德里奇—弗兰德法》(Aldrich-Vreeland Act)进一步确立了发行紧急货币的政策导向。可以说，农场主与商界的政策诉求部分地影响了联邦政府的货币政策，造成了19世纪晚期美国货币政策的摇摆。农场主对政策影响力之式微与商业集团对联邦政府货币政策影响力的上升，恰恰是美国经济由农业经济向工业经济转变的表征，联邦政府政策的摇摆正是社会转型期政策确定难度加大的表象。随着《1913年联邦储备法》的通过和联邦储备体系的建立，货币供应开始去适应商业的扩张或收缩，并诟节了通货的地域分布；同时，一个既符合美国传统又与现代工商业投资结构相适应的中央银行体系浮出了水面。
一、农场主要求增加货币流通量
内战后的美国进入了从农业社会向工业社会、从传统社会向现代社会的转型期，该阶段联邦政府的货币政策有着极为重大的经济和社会功能，它不仅影响到不同社会群体的现有利益，还具有财富再分配的潜在威力。而货币金融问题又与农业更深地卷入国际市场及物价的下降趋势相交织，使问题变得尤为复杂。
从政策层面看，战后，政府逐步实行了有利于债权人和金融界的通货紧缩政策。1879年政府恢复硬币支付，回收了1.4亿绿背纸币，通货膨胀的因素被排除。事实上，1880年之后，由于政府公债的升值，政府公债的市场价格大大高于面值，银行发现购买债券作为担保再去发行银行券，根本无利可图，或者，更确切地说，是没足够的利润可赚，因此，造成国许银行银行券流通量的下降，即从1882年的3.63亿下降到1891年的1.63亿，1891年纽约国许银行发行的银行券只有400万。这种政策有利于工业投资和国际支付，却造成了货币发行的供不应求和通货在地域分布上的极不平衡。“虽然货币问题绝对不是当时农业陷入困境的唯一原因，但农民认为农产品价格正在下跌，而这是与货币政策有关的这种看法是正确的翻。”
内战后，西部和南部农场主一致以为存在一个反对其利益的银行家阴谋。为此，一致鼓动货币改革。他们先是要求增发绿背纸币，反对减少货币流通量。继则转到自由铸造银币，即通过恢复金银复本位制来增加通货量。1878年，国会对此作出反应，于2月28日通过了《勃兰德—艾理逊铸币法》，该法规定政府(财政部)每月购买200万至400万美元的白银，并按黄金对白银1：16之比率铸造成银元——法定足值货币。这意味着美国实行了“跛行本位制”。然而，《勃兰德法令》实施的结果令通货膨胀主义者大失所望，白银价值的下跌与物价水平的下降依然如故。19世纪80年代后期的萧条又使自由铸造银币活动再次兴旺，为确保麦金莱关税法的通过，共和党作为权宜之计，发起并通过了《谢尔曼购银法》，该法“要求联邦政府购买估计相当于美国总产量的白银，并规定用于铸造银币的白银数量可以增加125％左右”。此后三年所购白银达15600万美元。这可谓是通货膨胀主义者所取得的最高成就。
1896年威廉·J·布莱恩出师问鼎白宫，其攻击金本位制的《金十字架》的演讲可谓达到了通货膨胀主义者运动的高潮，其目标是按白银与黄金16：1的比率自由无限制的铸造银币。这位舌辩天才一语中的：“货币发行是政府的一项职责，而银行不应干预管理国家的事务。”“你们来对我们说，大城市都赞成金本位制；我们的回答是：大城市都得依靠我们广阔而肥沃的草原。烧掉你们的城市，留下我们的农庄，那么，你们的城市还会像变魔术般再度出现；但是，如果摧毁了我们的农庄，全国的大小城市都会荒废。如果他们硬要实行金本位制，我们的回答将是：决不许将这顶荆冠强加在劳动者的头上，决不许把人类钉死在金十字架上。”共和党候选人威廉·麦金莱针锋相对地宣称：“共和党毫无保留地支持健全货币……现存金本位制必须维持”。所周知，1896年美国总统大选结果麦金莱获胜。就此美国知名学者默里·罗斯巴德写道：“1896年大选是一场就金本位制问题的全民公决”。至此，对复本位制的纷争以货币稳健派的胜利而告终，不过，麦金莱政府要把稳健货币政策通过立法形式予以确认尚需时日。
二、商业与银行群体要求“稳健货币”及金本位制的确立
然而，与农场主简单要求增加货币供应量不同，商界着眼于紧急状态下增加通货及实现金融资产与货币供应相衔接。
如果说，在1878～1893年“白银时代”，国会能够把白银作为政策工具来改变货币数量。1893之后，情况发生了变化，事实上的金本位受到购买白银政策的威胁。1893年，格罗弗·克里夫兰就任总统时，黄金储备金额是一亿美元，4月22日，美国的黄金储备跌到一亿美元以下，这是自1879年恢复硬币支付以来的第一次。到同年11月份，则进一步下降到5900万美元。黄金储备金额下降到了公认的安全线之下，货币恐慌随之而来。因为按照金本位博弈规则，货币与黄金应自由兑换，黄金应自由输出、自由输入，一旦黄金低于必要数量，金本位将难以为继。东部金融界与商人集团给总统施加压力，要求废除《谢尔曼购银法》。国会于1893年8月7日至10月30日就此展开激烈争论，最 后，该法于同年11月1日被废止。然而，这项遭到西部和南部强烈反对的举措并未实现减轻萧条的企图，经济继续呈下降态势。
为了保障资本的价值与收益，商界聚集力量，要求对银行业进行改革以适应工商业投资需求。于是，在1893年之后，工商界和金融界已然达成共识，希望以银行资产取代国债作为发行银行券的担保。1894年，美国银行家协会在巴尔的摩召开年会，会上由巴尔的摩银行家查尔斯·G·霍默出面提出了一个银行改革方案——巴尔的摩计划。该计划要求对《国许银行法》进行修改，以银行资产取代国债作为银行券发行的担保。为避免恐慌的发生，需要时可发行紧急通货，但对此要征收重税。1896年总统大选是金本位制支持者的胜利。1900年3月，美国国会通过《金本位法》(Gold Standard Act of 1900)，金本位制得以确立。据此，黄金成为唯一货币本位，一美元含九成纯金25.8谷。国库建立起1.5亿黄金储备，对政府公债等进行兑换翻。至此，30多年来关于金银复本位制的纷争被划上了“终止符”。
1906年10月4日，纽约商会货币委员会向总部提交了一份研究报告。该报告重点指出缺乏弹性的通货是造成资本和货币市场不稳定的根源。对通货过剩造成的危害给予了足够的重视，“与通货紧缩相比，通货膨胀的危害尤甚。原因在于，通货膨胀常为虚假繁荣的假象所掩盖，人们难以察觉、容易忽视，直到危局已经铸就，人们才如梦初醒”。更确切地说：“在目前我国实行的独立银行制度下，金融责任分散化，因而，一旦出现过分扩张的危险，不可能采取一致协调的行动来对扩张加以限制，往往会引发萧条。”为此，该委员会建议建立一个在政府管理之下的中央发行银行。
三、农场主、工商界货币主张的合理性及联储的建立
处于逆境中的农场主不是经济学家，其观点行为难免失之偏颇。但必须承认他们是有些道理的。国民银行体系的缺点在于货币缺乏弹性，货币发行量以公债为基础，不能随经济之扩张发生变通。到80年代合作社运动中，平民党提出了改变现行货币政策和金融体系的目标，并把它与市场联系起来。为此，提出国库分库计划，这是一项修建政府仓库的计划，农民可在这些仓库里存放不易腐烂的农作物，并以此为担保，得到相当于寄存农作物市场价10％的低息贷款，等到农作物出售后，即偿还贷款。这样，农民就能够把农产品保持到在一个有利可图的市场上进行出售。这项计划的重大意义在于：它提出了改变传统的货币政策，代之以一种与生产和消费保持一定比例的有弹性的通货膨胀政策，同时要求政府为农产品价格稳定及农场主的资金来源提供一定保障。金融问题反映了当时农场主与工业资本家及银行家之间的矛盾，19世纪末美国农场主运动如火如荼，成为美国历史上唯一一次如此声势浩大的反抗运动，他们承载的不仅仅是自己的命运，也为美国社会转型时期重大问题的解决提供了一种必要的政治推动力。如果说这是杰斐逊平民主义思想的余绪，不同的是，农场主开始转而把问题的解决寄托在联邦政府身上。
工商界人士要求建立一种与现代工商企业发展相适应的金融体系。从经济层面看，正是19世纪晚期以来美国经济结构的变化，尤其是工业体系内悄然发生的组织方式的巨大变革作为经济驱动力，催生了金融领域相应变化的产生，它迫切要求建立一种适应现代企业投资融资要求的新的金融体制，以能够与它相适应。19世纪90年代的经济衰退正是后者未能相应演进的表征。美国学者詹姆斯·利文斯顿就此写道：“金融体制的改革是当时社会的迫切需要，更为重要的是，改革的重点不是为了解决短期的经济利益冲突，而是为了实现一个更长远的目标——为建立一个现代化的、企业制的工业投资系统而创造必要的条件。”
1907年金融恐慌充分暴露了通货不能变通和货币缺乏适应性这些弊端。美国国会于1908年5月通过了《奥尔德里奇一弗里兰法》，据此组成一个自愿性的全国货币联合会，可以以商业票据或特定种类的长期债券为担保发行紧急通货。这个机构实际上相当于一个由政府支持的清算所组织，以便发行借据充作紧急法币之用。
如果说1907年金融恐慌揭开了盖子，那么，政治环境的改变亦为问题的解决提供了必要的推动力。1913年，威尔逊成为白宫的新主人。他在第一次就职演说中提到：“现行的货币银行制度仍建立在50年前政府出售公债需要的基础上，完全只适合当时那种集中现金与限制信贷的做法。”1913年4月，国会在一次特别会议上着手进行银行制度改革，争执可谓激烈异常，倒是参议员西奥多·伯顿说得中肯：“不管是以中央银行或其他什么方式，货币发行与商业需要相一致的这个基本问题是到了该解决的时候了。”1913年12月威尔逊总统签署了《联邦储备法》。与其他国家单一的中央银行不同，它由联邦储备委员会及12个具有相当独立性的区域储备银行组成。各区储备银行为其区域内的会员行提供了再贴现市场。这就是说，在危机时，可得到所需要的额外通货，货币供应开始去适应商业扩张和收缩，并调节了通货的地域分布。据此政府获得了控制货币发行、调节货币供应的权力，从而为以后有意识地实行通货膨胀准备了条件。美国学者休·洛科夫就此写道：“联邦储备系统的重要特点是它获得了法定通货的发行与回收权，从而具有在恐慌时给银行以救助，及控制货币供应的长期增长的权利。”如此一来，联邦政府开始在商业银行领域承担起了更大的责任，美国联邦政府金融监管的新时代就此拉开了帷幕。