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摘要:中国即将迎来物业税时代。但是,目前中国现有的财税体系并不能完全跟上物业税改革的步伐。一直以来,中央与地方之间在税收征管方面进行着一定程度的博弈。如何改革目前现有的财税体系,已经成为中国能否进入物业税时代的当务之急。目前有关论述物业税问题的文章多从经济学、社会学的角度出发,本文独辟蹊径,以法律的视角,从中央与地方在房地产财税收入方面分配不公的现状入手,以中央与地方立法权限分配为角度阐述了现阶段我国财税改革应该努力的方向,为物业税有关立法提供参考思路。
关键词:物业税 财税体系 立法权配置 中央与地方
2003年10月14日中共中央十六届三中全会通过的《关于完善市场经济体制若干问题的决定》明确提出"实施城镇税费建设改革,条件具备时对不动产开征统一规范的物业税,相应取消有关税费",从此,物业税开始进入学者和社会大众的视野,成为近年来的一个热门话题,但是物业税一直没有付诸实施。2009年5月15日国务院批转的《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》中,国家发展和改革委员会将"深化房地产税制改革,研究开征物业税",作为"加快推进财税体制改革,建立有利于科学发展的财税体制"的重要工作内容,从而再一次引发了学者和社会大众对开征物业税的关注和讨论。
一、物业税概念
目前我国法律还没有对"物业税"界定定义,具体的征收办法也没有出台。物业税等同于西方国家的财产税(property tax),在西方国家有着悠久的历史。物业税是针对土地、房屋等不动产在其保有环节征收的税种,税收的性质是财产税,征收的对象是纳税人的财产。按照税收各要素分析,物业税的课税对象是土地及附着于其上的建筑物等不动产,课税税基一般为不动产的市场价值或者租金价值,课税税率则依据不同的税基而有所不同,通常采用单一的比例税率制,税收归属于地方政府。在开征物业税的国家中,物业税收占地方总税收的比例都比较高,是地方的主力税种。
二、我国现行物业税缺陷
建国以来,我国逐步推行了城市房地产税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税等多种与地产、房产相关的税种,但是,我国主要对物业的流动收入进行征税,而不是对物业存量本身进行征税。以房产税为例:房地产在市场中参与三个环节:开发环节、占有环节和交易环节,比较2005年我国房地产在以上三个环节涉及的相关税收负担,可以看到,我国的房地产保有税(城镇土地使用税及房产税)大约占22%,而交易环节中,仅城市维护建设税就高达31%,再加上印花税及契税中房地产相关的部分,其所占比例已经大大超过了保有环节;同时,在开发环节,虽然土地增值税和耕地占用税只占不到12%,但是由于土地开发时要相应承担巨额的土地出让金(一次性缴纳相当于当时房价的50%的土地出让金),导致在房地产开发环节的税收及相关租费负担也远远超过了保有环节,我国房地产保有环节的税收水平相对较低。
三、我国现行财税体系
我国于1994年开始推行分税制改革。改革开放以来只分税制改革之前,我国财政一直实施高度分权的包干体制,各省级政府与中央一对一讨价还价,在交足各种包干、上解和分成后,地方政府对财政收支有高度的控制权。1994年分税制改革后,中央政府上收财权,将同经济发展直接相关的主要税种划为中央税或共享税,将适合地方征管的税种划为地方税,赋予地方个别税种的开征权和部分税收要素的调整权,但税收立法权集中于中央的格局并未根本改变。
我国分税制改革以来,中央与地方的财政收入比重有了明显的变化,就1983年与1994年的对比来看,地方财政收入所占的比重由78.0%下降到44.3%,近些年来,地方财政收入所占比重也一直处于50%以下的水平,与此同时,地方财政支出的比重却一直在70%左右徘徊,2007年地方财政支出的比重更是达到了77.0%。地方政府承担了大量的经济职能,需要在辖区内提供包括基础建设、教育、医疗、卫生、治安等在内的众多公共服务,因此其财政开支也规模庞大。可是我国分税制改革后的十多年来,地方财政收支不平衡的矛盾并未得到改观。
四、中央与地方物业税立法权的分配
"事权与财权匹配"是一种常见的观点。地方政府的事权是指地方政府行使的职能与权力,而财权则是地方政府控制自己财政收支的规模、来源和用途的权力。按1954年《宪法》规定:"全国有中央、省、县、乡四级政权,各级政权都有审查、批准、执行预算的权力。财权和事权也是联系在一起的,中国的社会制度决定国民经济的主体是国营企业与事业,国营企业和事业归哪一级管理,即事权放在哪一级,财权也相应放在哪一级,地方财权的大小和中央划给地方的事权一致。"一个有效率的公共财政体系,应当保证"事权与财权的一致"。
从各国经验来看,在大部分征收物业税的国家,物业税在税收中的地位都是地方主力税种。以2001年为例,物业税占美国、加拿大、澳大利亚各国地方税收收入的比重分别是71.8%、91.3%和100.0%。物业税对不动产征税,故地方政府辖区内的税基相对固定,受人口流动、公司迁移等因素的影响小,能给地方政府提供稳定的收入来源。物业税作为相对稳定的地方税种,有利于匹配财权与事权。
五、我国物业税立法权配置
我国自古以来是中央高度集权的国家,地方政府更像是中央政府的派出机构,基本上不享有立法权。而法律实践与法律规定存在较大反差,即法律规定上,税收立法权高度集中于中央,在国务院;而税法实践中,地方则拥有较大的税收立法权。正税之外,有非常复杂的收费。项目繁多,规范程度很低。这种状况的直接后果是,实践中存在游离于国家立法体系之外的许多税收立法权,破坏的税法的完整与统一,征收物业税是对这一状况的改进。虽然税收征管法对地方税收立法权限设置了法律上的某些障碍,但地方享有适当税收立法权符合宪法和立法法的规定,并且立法法的法律位阶要高于税收征管法(前者是全国人大通过,后者为全国人大常委会通过),从法律意义上讲,地方政府享有立法权是有法律根据的。考虑到物业税是地方性税种,应当给予地方政府一定范围内的自主权决定本地的税率,借此控制地区税收的规模。
笔者认为,可以建立一个分机决策的机制:中国是一个统一的国家,物业税是全国统一开征且对国家经济有重大影响的地方税,应由中央制定征收物业税的政策,定出税率的上限与下限。但中国幅员辽阔,各省情况有很大的不同,应在遵照中央政策的前提下,由省级人民代表大会立法征收物业税,根据地方经济情况差异,进一步限定可行税率的范围。
十六届五中全会提出 "合理界定各级政府的事权,调整和规范中央与地方、地方各级政府间的收支关系,建立、健全与事权相匹配的财税体制",为我国物业税立法权的配置问题提出了基本思路,但是这还只是一个思路,距离真正解决物业税立法权配置问题尚有待逐步以法律形式加以明确。
参考文献:
【1】各国税制比较研究课题组,财产税制国际比较[M].北京:中国财政经济出版社1996年版。
【2】刘洪玉.全面认识物业税和物业税改革[J].《中国金融》,2009年12月。
【3】申革联.开征物业税的深远意义[J].《现代物业》,2009年8月。
【4】蔡晓琪.中国开征物业税的利弊分析[J].《社科纵横(新理论版)》,2009年2月。
作者简介:胡竞元(1988-),女,满族,北京海淀人,华东政法大学经济法学院07级本科生。
关键词:物业税 财税体系 立法权配置 中央与地方
2003年10月14日中共中央十六届三中全会通过的《关于完善市场经济体制若干问题的决定》明确提出"实施城镇税费建设改革,条件具备时对不动产开征统一规范的物业税,相应取消有关税费",从此,物业税开始进入学者和社会大众的视野,成为近年来的一个热门话题,但是物业税一直没有付诸实施。2009年5月15日国务院批转的《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》中,国家发展和改革委员会将"深化房地产税制改革,研究开征物业税",作为"加快推进财税体制改革,建立有利于科学发展的财税体制"的重要工作内容,从而再一次引发了学者和社会大众对开征物业税的关注和讨论。
一、物业税概念
目前我国法律还没有对"物业税"界定定义,具体的征收办法也没有出台。物业税等同于西方国家的财产税(property tax),在西方国家有着悠久的历史。物业税是针对土地、房屋等不动产在其保有环节征收的税种,税收的性质是财产税,征收的对象是纳税人的财产。按照税收各要素分析,物业税的课税对象是土地及附着于其上的建筑物等不动产,课税税基一般为不动产的市场价值或者租金价值,课税税率则依据不同的税基而有所不同,通常采用单一的比例税率制,税收归属于地方政府。在开征物业税的国家中,物业税收占地方总税收的比例都比较高,是地方的主力税种。
二、我国现行物业税缺陷
建国以来,我国逐步推行了城市房地产税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税等多种与地产、房产相关的税种,但是,我国主要对物业的流动收入进行征税,而不是对物业存量本身进行征税。以房产税为例:房地产在市场中参与三个环节:开发环节、占有环节和交易环节,比较2005年我国房地产在以上三个环节涉及的相关税收负担,可以看到,我国的房地产保有税(城镇土地使用税及房产税)大约占22%,而交易环节中,仅城市维护建设税就高达31%,再加上印花税及契税中房地产相关的部分,其所占比例已经大大超过了保有环节;同时,在开发环节,虽然土地增值税和耕地占用税只占不到12%,但是由于土地开发时要相应承担巨额的土地出让金(一次性缴纳相当于当时房价的50%的土地出让金),导致在房地产开发环节的税收及相关租费负担也远远超过了保有环节,我国房地产保有环节的税收水平相对较低。
三、我国现行财税体系
我国于1994年开始推行分税制改革。改革开放以来只分税制改革之前,我国财政一直实施高度分权的包干体制,各省级政府与中央一对一讨价还价,在交足各种包干、上解和分成后,地方政府对财政收支有高度的控制权。1994年分税制改革后,中央政府上收财权,将同经济发展直接相关的主要税种划为中央税或共享税,将适合地方征管的税种划为地方税,赋予地方个别税种的开征权和部分税收要素的调整权,但税收立法权集中于中央的格局并未根本改变。
我国分税制改革以来,中央与地方的财政收入比重有了明显的变化,就1983年与1994年的对比来看,地方财政收入所占的比重由78.0%下降到44.3%,近些年来,地方财政收入所占比重也一直处于50%以下的水平,与此同时,地方财政支出的比重却一直在70%左右徘徊,2007年地方财政支出的比重更是达到了77.0%。地方政府承担了大量的经济职能,需要在辖区内提供包括基础建设、教育、医疗、卫生、治安等在内的众多公共服务,因此其财政开支也规模庞大。可是我国分税制改革后的十多年来,地方财政收支不平衡的矛盾并未得到改观。
四、中央与地方物业税立法权的分配
"事权与财权匹配"是一种常见的观点。地方政府的事权是指地方政府行使的职能与权力,而财权则是地方政府控制自己财政收支的规模、来源和用途的权力。按1954年《宪法》规定:"全国有中央、省、县、乡四级政权,各级政权都有审查、批准、执行预算的权力。财权和事权也是联系在一起的,中国的社会制度决定国民经济的主体是国营企业与事业,国营企业和事业归哪一级管理,即事权放在哪一级,财权也相应放在哪一级,地方财权的大小和中央划给地方的事权一致。"一个有效率的公共财政体系,应当保证"事权与财权的一致"。
从各国经验来看,在大部分征收物业税的国家,物业税在税收中的地位都是地方主力税种。以2001年为例,物业税占美国、加拿大、澳大利亚各国地方税收收入的比重分别是71.8%、91.3%和100.0%。物业税对不动产征税,故地方政府辖区内的税基相对固定,受人口流动、公司迁移等因素的影响小,能给地方政府提供稳定的收入来源。物业税作为相对稳定的地方税种,有利于匹配财权与事权。
五、我国物业税立法权配置
我国自古以来是中央高度集权的国家,地方政府更像是中央政府的派出机构,基本上不享有立法权。而法律实践与法律规定存在较大反差,即法律规定上,税收立法权高度集中于中央,在国务院;而税法实践中,地方则拥有较大的税收立法权。正税之外,有非常复杂的收费。项目繁多,规范程度很低。这种状况的直接后果是,实践中存在游离于国家立法体系之外的许多税收立法权,破坏的税法的完整与统一,征收物业税是对这一状况的改进。虽然税收征管法对地方税收立法权限设置了法律上的某些障碍,但地方享有适当税收立法权符合宪法和立法法的规定,并且立法法的法律位阶要高于税收征管法(前者是全国人大通过,后者为全国人大常委会通过),从法律意义上讲,地方政府享有立法权是有法律根据的。考虑到物业税是地方性税种,应当给予地方政府一定范围内的自主权决定本地的税率,借此控制地区税收的规模。
笔者认为,可以建立一个分机决策的机制:中国是一个统一的国家,物业税是全国统一开征且对国家经济有重大影响的地方税,应由中央制定征收物业税的政策,定出税率的上限与下限。但中国幅员辽阔,各省情况有很大的不同,应在遵照中央政策的前提下,由省级人民代表大会立法征收物业税,根据地方经济情况差异,进一步限定可行税率的范围。
十六届五中全会提出 "合理界定各级政府的事权,调整和规范中央与地方、地方各级政府间的收支关系,建立、健全与事权相匹配的财税体制",为我国物业税立法权的配置问题提出了基本思路,但是这还只是一个思路,距离真正解决物业税立法权配置问题尚有待逐步以法律形式加以明确。
参考文献:
【1】各国税制比较研究课题组,财产税制国际比较[M].北京:中国财政经济出版社1996年版。
【2】刘洪玉.全面认识物业税和物业税改革[J].《中国金融》,2009年12月。
【3】申革联.开征物业税的深远意义[J].《现代物业》,2009年8月。
【4】蔡晓琪.中国开征物业税的利弊分析[J].《社科纵横(新理论版)》,2009年2月。
作者简介:胡竞元(1988-),女,满族,北京海淀人,华东政法大学经济法学院07级本科生。