论文部分内容阅读
摘 要 群体性突发事件是新时期我国经济、社会生活的反映。本文在探讨当前我国群体性突发事件基本概念的同时，结合罗伯特·希斯的4R危机管理理论对群体性事件预警与处置的前、中、后期出现的问题进行缩减、预备、反应和恢复管理分析，提出了完善群体性突发事件预警与处置机制的建议。
关键词 群体性突发事件 预警 处置 机制 4R危机管理理论
基金项目：辽宁省快速城市化进程中的城市公共安全问题研究，辽宁省社科规划基金，基金编号：L12CGL015。
作者简介：彭燕辉，辽宁工程技术大学公共管理与法学院本科生，研究方向：行政管理；庞勇，贵州财经大学；董米娟，辽宁工程技术大学公共管理与法学院。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）03-199-02
一、基本概念与4R危机管理理论
（一）群体性突发事件的含义
群体性事件是由人民内部矛盾引发，群众认为自身权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关表达意愿、提出要求的群体上访等事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集活动等。当前，群体性突发事件除具有多发性、利益性、非政治性、渐进性和多变性，还具有事发频率高、参与主体多元化、组织程度严密和对抗性的特点，使政府群体性突发事件的预警与处置工作面临巨大压力和考验。
（二）罗伯特·希斯的4R危机管理理论
本文研究以罗伯特·希斯的4R危机管理论为基础，该理论主要内容包括缩减力（Reduction）、预备力（Readiness）、反应力（Response）、恢复力（Recovery）四个阶段。本文的“4R模式”是参照该理论而提出，在进行群体性突发事件的预警和处置工作中，政府部门应该注意使各级政府做好处理事件情况的准备，减少事件的攻击力和影响力，尽力应对已发生的危机，以及从中恢复。
二、群体性突发事件预警与处置工作的问题与现状分析
（一）前期缩减管理欠缺，有待加强
1.缺乏全面、科学的评估体系。作者认为，群体性突发事件的特点决定了政府在应对与处置工作时，首要的应是内部自我管理评估和外部环境评估。然而，当前许多政府在工作却忽略的这一环节，体现在缺乏机构设置、制度规章、人员配备和预案制定等的自身管理评估；对本地区群体性突发事件参与群体、涉及领域、组织程度和反映出的各种矛盾问题等环境状况评估不足。
2.完善指标体系的长效机制缺失。各级政府没有注重对以上指标的更新，使该指标体系与新时期本地区出现的新情况、新问题脱节，失效，没有对指标体系进行综合评估，使指标体系无法应对复杂多变的社会环境，从而不能很好的实现群体性突发事件的管理。
3.政府公务员危机意识普遍淡薄。长期以来，各级政府部门将主要精力集中于经济建设，普遍忽视了对公务员危机意识的培养教育。公务员危机意识普遍比较淡薄，对事件重要性认识不够，没有一种“发生群体性突发事件，那就是部门应对机制不全、工作做得还不够”的反思，去积极寻求解决之道的危机意识，而是抱着一种“事不关己，高高挂起”的心态。
（二）未注重群体性突发事件的预备管理工作
1.组织机构设置单一。目前地方政府组织机构设置一般是成立应对群体性突发事件的稳定工作领导小组，由地方政府的主要领导任组长，各有关部门负责人为成员。主管部门下设办公室负责日常工作，各主要发生领域的主管部门设专项小组负责相关事项。这种机构设置发挥了一定的积极作用，但也反映出了机构设置单一、办公室级别低和参谋咨询机构缺失等问题。
2.预警监视系统构建不完善。各级政府在群体性突发事件的管理中由于缺乏科学而充分的预警和监视系统，无法在较短的时间内收集全面、真实的信息，失去对其进行宏观性的总体把握，无法准确把握事态的发展，积极做出反应，使得突发事件管理多为被动式的“事后救火”，导致群体性突发事件处理难度加大，成本增加。
3.预案与规章制定、执行没有得到有效贯彻。现阶段，各级政府都在建立和完善各类应对突发事件的处置预案，但普遍存在过于程序化、原则性和操作性不强等问题。各部门预案制订的侧重点不突出，未结合本部门实际制定预案，还出现“各部门有相关应急预案，但工作人员对其不了解，不知道如何实施”的现象，编制者对应急救援预案较熟悉，而相关人员不够熟悉，缺乏对预案的理解。
（三）事件处理中期反应管理混乱，缺乏交流
1.对事件敏感度不强，重视不够。实际工作中，政府对群体性突发事件的敏感度、严重性估计不够，不注重收集、分析信息，不对预警与监视系统反馈的信息作出反应，在事件发生后不是果断启动应急预案，采取有效措施快速做出反应，错过最佳时机。
2.处理方法单一，粗暴。有些公务员思想观念觉悟不够，缺乏相关知识和技能，只凭个人经验，在工作中不注重方式方法，未能把握事态发展，同时缺乏灵活机动、协调沟通，在事件处置中过于形式化、粗暴，使局面失控，事态升级，局势恶化。
3.未建立起全面的信息公开机制。由于行政传统的原因，我国各级政府在处理与媒体的关系时缺乏积极沟通。惧怕和媒体打交道，对媒体抱有防备心理，不注重与媒体关系的培养。忽视与新闻媒体沟通平台的构建，利用媒体沟通平台及时发布主流信息，通过平台与广大公众及时沟通，掌握舆论导向。
（四）事件处理后期的恢复管理欠缺
1.未及时解决相关问题。相关部门在事件得到控制后，没有对群众反映的问题积极解决，在解决问题的过程中也没有加强监督检查，使相关事项得不到有效贯彻，群众的要求得不到实质解决，酿成二次群体性事件。没有对相关失职人员进行追究，引发公众不满。
2.反思总结不够。事件得到平息，大多是就此结束，未深刻反思引发事件的根源，找出工作中存在的问题，各部门在依法行政、工作作风、执政、执法态度和水平等方面的问题和不足，今后努力的方向和改進的措施等，形成反思总结报告，制定工作改进计划，及时向公众公布。 3.不注重政府形象修复和重建。群体性突发事件不论规模大小，持续时间长短，都会对政府形象不同程度的造成损害。而在事件得到控制后，各级政府并没有根据反思总结报告积极制定政府形象恢复计划，积极探讨形象恢复方案，通过建立和完善各种机制、制度，提升政府处置效率和能力，恢复政府形象。
三、群体性突发事件预警与处置机制建设的探讨
（一）加强群体性突发事件前期的缩减管理
1.建立一系列评估指标体系。建立评估指标体系旨在使政府应对群体性突发事件进行全面把握。内部指标包括机构设置状况、制度规章完善程度、人员配备与组合、预警系统状况和预案制定实施可行性等；外部指标为本地区群体性突发事件发生起数、参与群体、参与人数、涉及领域、事件规模、组织程度、各种矛盾问题等。通过以上指标的评估，可以宏观把握相关信息，在事件发生时争取主动。
2.形成长效，多元的指标完善机制。政府自身管理状况和环境状况质变体系的完善应形成一套长效、多元的完善机制，通过上级对下级的评估，同级各部门评估，部门内部评估，大众评估和专家评估，同时，为了保证评估的准确性，必须对评估的各步骤进行严格规范，使不同的评估主体发挥应有作用，最后根据评估结果形成一系列的指标，按重要性程度导入指标体系，达到完善目的。
3.加强公务员培训，提升危机意识。注重各种理论知识的学习，在工作中积极参与突发事件处理，积累经验，提升技能。同时牢固树立起危机意识，保持对突发事件的敏感性和警惕性，有效收集、掌握相关信息，及时发现带有倾向性、潜在性的问题，制订可行方案，把问题解决在萌芽之中，有效减少危机事件的发生。
（二）完善事件预警的预备管理
1.完善群体性突发事件组织机构建设。群体性突发事件的组织机构建设不应是单一的，而是有效发挥各个部门的作用。作者认为，应该设置由领导小组、办公室和参谋咨询机构组成的群体性事件预警与处置机构。领导小组是群体性突发事件预警与处置工作的核心，统领全局工作；办公室隶属于领导小组之下，主要负责预警与处置工作和统一协调各部门活动；参谋咨询机构根据具体情况制定科学、可行的解决方案，保证决策的合理性、科学性。
2.提高相关预案的可行性。首先，预案准确细致，保证质量。预案要严格按照要求进行制订，同时结合实际情况，保证合理性、针对性和有预见性；其次，预案简要明确，便于使用。把各部分任务分工与协同要求交代清楚，根据每个部门具体情况又各有侧重；再次，严加管理，专人负责。做到信息情况有人收集，后勤保障有人协调，基层预案有人指导，预案效果有人评估。并组织公务员学习培训，互相交流，使预案在组织中得以贯彻。
3.各级政府应加强对公务员的相关培训。根据本地区群体性突发事件的具体情况，相应开展突发事件应对培训。同时，积极组织一些有针对性的训练和演练，通过模拟训练和演习，使公务员熟悉应对突发事件的处置方法、基本要求和职责任务等，不定期地组织召开经验交流会、案例分析会、业务研讨会，探讨处置方略，深化对策研究，不断提高公务员的实战水平。
（三）注重事件现场的反应管理
1.转变观念，各予足够的重视。政府各部门应对预警与监视系统反馈的相关信息保持敏感，严密分析，并积极做出反应。当事件发生后根据预警级别启动应急预案，将相关信息反馈到领导小组，相关人员立即到位，各负其责，及时赶到现场，对事件相关情况进行调查，找出原因，提出有效处置方案，使事件得到有力处置，必要时应出动警力，迅速控制事态。
2.现场处置讲究方法策略。在工作过程中，坚持教育和疏导的方法，使群众保持良好的群体心态，理解并配合政府工作。同时，积极听取群众意见，解答群众的问题，阐明政府的态度和诚意，增进相互理解与信任，消除误解和对立情绪。要熟悉在群体性事件培训演练中的知识和技巧，与现场情况相结合，提出行之有效的处置方案，积极采取行动，实现现场控制。
3.建立一整套信息公开机制。谣言止于真相，有效的发布信息市政府迅速处置群体性突发事件的关键。通过建立一套“上下联动，左右沟通，全面协调”的信息公开机制，使政府在第一时间回应民众，披露事情真相，有效控制事态。在现场广泛利用现场宣传车、电视广播、新闻舆论等媒体工具对相关政策、规章进行宣传、教育，疏导现场群众。
（四）关注群体性突发事件的后期恢复管理
1.妥善解决群体性突发事件反映的问题。在事件得到控制后对群众反映的问题积极做出回应，要合理解决反映的问题，并且加强监督检查，积极邀请民众参与监督，使相关事项有效贯彻，使群众的要求得到实质解决，对相关失职人员进行责任追究，稳定民心、平息怨气，强化公务员责任意识，提高处置效率。
2.加强反思与总结。现场平息不等于事件得到彻底解决，各级政府应主动对群体性突发事件发生的原因和影响进行反思总结，寻找工作上的薄弱环节和不足之处，纠偏改错，形成反思总结报告，供各部门学习借鉴，同时制定有效的工作改进计划并采取行动，强化和完善各項工作。
3.政府形象修复与重建。依据工作改进计划，按步骤展开行动，提升政府处置效率和能力，塑造政府形象。一是要改进工作作风和方法。在事件平息后，要进行认真的反思，加强对公务员的教育，克服不良、不正确的工作作风和工作方法，以取得群众的信任和支持；二是畅通群众参与的渠道。建立一套完整的群众信息反映、收集以及政府相关信息发布的上下贯通、透明、权威的渠道，使相关意见得到有效沟通，实现政府有效治理。
参考文献：
[1]编写组.预防与处置群体性事件党政干部读本.北京：人民日版出版社.2009.
[2]严励.论群体性突发事件的特点及预防处置机制.政法学刊.2000（1）.
[3]罗伯特·希斯著.王成，宋炳辉，金瑛译.危机管理.北京：中信出版社.2001.
[4]肖坤洗.公务员应对突发事件能力现状及培养途径.南方论刊.2006（6）.
[5]谭安富.群体性突发事件治理过程中政府与媒体沟通问题探索.企业导报.2010（11）.
关键词 群体性突发事件 预警 处置 机制 4R危机管理理论
基金项目：辽宁省快速城市化进程中的城市公共安全问题研究，辽宁省社科规划基金，基金编号：L12CGL015。
作者简介：彭燕辉，辽宁工程技术大学公共管理与法学院本科生，研究方向：行政管理；庞勇，贵州财经大学；董米娟，辽宁工程技术大学公共管理与法学院。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）03-199-02
一、基本概念与4R危机管理理论
（一）群体性突发事件的含义
群体性事件是由人民内部矛盾引发，群众认为自身权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关表达意愿、提出要求的群体上访等事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集活动等。当前，群体性突发事件除具有多发性、利益性、非政治性、渐进性和多变性，还具有事发频率高、参与主体多元化、组织程度严密和对抗性的特点，使政府群体性突发事件的预警与处置工作面临巨大压力和考验。
（二）罗伯特·希斯的4R危机管理理论
本文研究以罗伯特·希斯的4R危机管理论为基础，该理论主要内容包括缩减力（Reduction）、预备力（Readiness）、反应力（Response）、恢复力（Recovery）四个阶段。本文的“4R模式”是参照该理论而提出，在进行群体性突发事件的预警和处置工作中，政府部门应该注意使各级政府做好处理事件情况的准备，减少事件的攻击力和影响力，尽力应对已发生的危机，以及从中恢复。
二、群体性突发事件预警与处置工作的问题与现状分析
（一）前期缩减管理欠缺，有待加强
1.缺乏全面、科学的评估体系。作者认为，群体性突发事件的特点决定了政府在应对与处置工作时，首要的应是内部自我管理评估和外部环境评估。然而，当前许多政府在工作却忽略的这一环节，体现在缺乏机构设置、制度规章、人员配备和预案制定等的自身管理评估；对本地区群体性突发事件参与群体、涉及领域、组织程度和反映出的各种矛盾问题等环境状况评估不足。
2.完善指标体系的长效机制缺失。各级政府没有注重对以上指标的更新，使该指标体系与新时期本地区出现的新情况、新问题脱节，失效，没有对指标体系进行综合评估，使指标体系无法应对复杂多变的社会环境，从而不能很好的实现群体性突发事件的管理。
3.政府公务员危机意识普遍淡薄。长期以来，各级政府部门将主要精力集中于经济建设，普遍忽视了对公务员危机意识的培养教育。公务员危机意识普遍比较淡薄，对事件重要性认识不够，没有一种“发生群体性突发事件，那就是部门应对机制不全、工作做得还不够”的反思，去积极寻求解决之道的危机意识，而是抱着一种“事不关己，高高挂起”的心态。
（二）未注重群体性突发事件的预备管理工作
1.组织机构设置单一。目前地方政府组织机构设置一般是成立应对群体性突发事件的稳定工作领导小组，由地方政府的主要领导任组长，各有关部门负责人为成员。主管部门下设办公室负责日常工作，各主要发生领域的主管部门设专项小组负责相关事项。这种机构设置发挥了一定的积极作用，但也反映出了机构设置单一、办公室级别低和参谋咨询机构缺失等问题。
2.预警监视系统构建不完善。各级政府在群体性突发事件的管理中由于缺乏科学而充分的预警和监视系统，无法在较短的时间内收集全面、真实的信息，失去对其进行宏观性的总体把握，无法准确把握事态的发展，积极做出反应，使得突发事件管理多为被动式的“事后救火”，导致群体性突发事件处理难度加大，成本增加。
3.预案与规章制定、执行没有得到有效贯彻。现阶段，各级政府都在建立和完善各类应对突发事件的处置预案，但普遍存在过于程序化、原则性和操作性不强等问题。各部门预案制订的侧重点不突出，未结合本部门实际制定预案，还出现“各部门有相关应急预案，但工作人员对其不了解，不知道如何实施”的现象，编制者对应急救援预案较熟悉，而相关人员不够熟悉，缺乏对预案的理解。
（三）事件处理中期反应管理混乱，缺乏交流
1.对事件敏感度不强，重视不够。实际工作中，政府对群体性突发事件的敏感度、严重性估计不够，不注重收集、分析信息，不对预警与监视系统反馈的信息作出反应，在事件发生后不是果断启动应急预案，采取有效措施快速做出反应，错过最佳时机。
2.处理方法单一，粗暴。有些公务员思想观念觉悟不够，缺乏相关知识和技能，只凭个人经验，在工作中不注重方式方法，未能把握事态发展，同时缺乏灵活机动、协调沟通，在事件处置中过于形式化、粗暴，使局面失控，事态升级，局势恶化。
3.未建立起全面的信息公开机制。由于行政传统的原因，我国各级政府在处理与媒体的关系时缺乏积极沟通。惧怕和媒体打交道，对媒体抱有防备心理，不注重与媒体关系的培养。忽视与新闻媒体沟通平台的构建，利用媒体沟通平台及时发布主流信息，通过平台与广大公众及时沟通，掌握舆论导向。
（四）事件处理后期的恢复管理欠缺
1.未及时解决相关问题。相关部门在事件得到控制后，没有对群众反映的问题积极解决，在解决问题的过程中也没有加强监督检查，使相关事项得不到有效贯彻，群众的要求得不到实质解决，酿成二次群体性事件。没有对相关失职人员进行追究，引发公众不满。
2.反思总结不够。事件得到平息，大多是就此结束，未深刻反思引发事件的根源，找出工作中存在的问题，各部门在依法行政、工作作风、执政、执法态度和水平等方面的问题和不足，今后努力的方向和改進的措施等，形成反思总结报告，制定工作改进计划，及时向公众公布。 3.不注重政府形象修复和重建。群体性突发事件不论规模大小，持续时间长短，都会对政府形象不同程度的造成损害。而在事件得到控制后，各级政府并没有根据反思总结报告积极制定政府形象恢复计划，积极探讨形象恢复方案，通过建立和完善各种机制、制度，提升政府处置效率和能力，恢复政府形象。
三、群体性突发事件预警与处置机制建设的探讨
（一）加强群体性突发事件前期的缩减管理
1.建立一系列评估指标体系。建立评估指标体系旨在使政府应对群体性突发事件进行全面把握。内部指标包括机构设置状况、制度规章完善程度、人员配备与组合、预警系统状况和预案制定实施可行性等；外部指标为本地区群体性突发事件发生起数、参与群体、参与人数、涉及领域、事件规模、组织程度、各种矛盾问题等。通过以上指标的评估，可以宏观把握相关信息，在事件发生时争取主动。
2.形成长效，多元的指标完善机制。政府自身管理状况和环境状况质变体系的完善应形成一套长效、多元的完善机制，通过上级对下级的评估，同级各部门评估，部门内部评估，大众评估和专家评估，同时，为了保证评估的准确性，必须对评估的各步骤进行严格规范，使不同的评估主体发挥应有作用，最后根据评估结果形成一系列的指标，按重要性程度导入指标体系，达到完善目的。
3.加强公务员培训，提升危机意识。注重各种理论知识的学习，在工作中积极参与突发事件处理，积累经验，提升技能。同时牢固树立起危机意识，保持对突发事件的敏感性和警惕性，有效收集、掌握相关信息，及时发现带有倾向性、潜在性的问题，制订可行方案，把问题解决在萌芽之中，有效减少危机事件的发生。
（二）完善事件预警的预备管理
1.完善群体性突发事件组织机构建设。群体性突发事件的组织机构建设不应是单一的，而是有效发挥各个部门的作用。作者认为，应该设置由领导小组、办公室和参谋咨询机构组成的群体性事件预警与处置机构。领导小组是群体性突发事件预警与处置工作的核心，统领全局工作；办公室隶属于领导小组之下，主要负责预警与处置工作和统一协调各部门活动；参谋咨询机构根据具体情况制定科学、可行的解决方案，保证决策的合理性、科学性。
2.提高相关预案的可行性。首先，预案准确细致，保证质量。预案要严格按照要求进行制订，同时结合实际情况，保证合理性、针对性和有预见性；其次，预案简要明确，便于使用。把各部分任务分工与协同要求交代清楚，根据每个部门具体情况又各有侧重；再次，严加管理，专人负责。做到信息情况有人收集，后勤保障有人协调，基层预案有人指导，预案效果有人评估。并组织公务员学习培训，互相交流，使预案在组织中得以贯彻。
3.各级政府应加强对公务员的相关培训。根据本地区群体性突发事件的具体情况，相应开展突发事件应对培训。同时，积极组织一些有针对性的训练和演练，通过模拟训练和演习，使公务员熟悉应对突发事件的处置方法、基本要求和职责任务等，不定期地组织召开经验交流会、案例分析会、业务研讨会，探讨处置方略，深化对策研究，不断提高公务员的实战水平。
（三）注重事件现场的反应管理
1.转变观念，各予足够的重视。政府各部门应对预警与监视系统反馈的相关信息保持敏感，严密分析，并积极做出反应。当事件发生后根据预警级别启动应急预案，将相关信息反馈到领导小组，相关人员立即到位，各负其责，及时赶到现场，对事件相关情况进行调查，找出原因，提出有效处置方案，使事件得到有力处置，必要时应出动警力，迅速控制事态。
2.现场处置讲究方法策略。在工作过程中，坚持教育和疏导的方法，使群众保持良好的群体心态，理解并配合政府工作。同时，积极听取群众意见，解答群众的问题，阐明政府的态度和诚意，增进相互理解与信任，消除误解和对立情绪。要熟悉在群体性事件培训演练中的知识和技巧，与现场情况相结合，提出行之有效的处置方案，积极采取行动，实现现场控制。
3.建立一整套信息公开机制。谣言止于真相，有效的发布信息市政府迅速处置群体性突发事件的关键。通过建立一套“上下联动，左右沟通，全面协调”的信息公开机制，使政府在第一时间回应民众，披露事情真相，有效控制事态。在现场广泛利用现场宣传车、电视广播、新闻舆论等媒体工具对相关政策、规章进行宣传、教育，疏导现场群众。
（四）关注群体性突发事件的后期恢复管理
1.妥善解决群体性突发事件反映的问题。在事件得到控制后对群众反映的问题积极做出回应，要合理解决反映的问题，并且加强监督检查，积极邀请民众参与监督，使相关事项有效贯彻，使群众的要求得到实质解决，对相关失职人员进行责任追究，稳定民心、平息怨气，强化公务员责任意识，提高处置效率。
2.加强反思与总结。现场平息不等于事件得到彻底解决，各级政府应主动对群体性突发事件发生的原因和影响进行反思总结，寻找工作上的薄弱环节和不足之处，纠偏改错，形成反思总结报告，供各部门学习借鉴，同时制定有效的工作改进计划并采取行动，强化和完善各項工作。
3.政府形象修复与重建。依据工作改进计划，按步骤展开行动，提升政府处置效率和能力，塑造政府形象。一是要改进工作作风和方法。在事件平息后，要进行认真的反思，加强对公务员的教育，克服不良、不正确的工作作风和工作方法，以取得群众的信任和支持；二是畅通群众参与的渠道。建立一套完整的群众信息反映、收集以及政府相关信息发布的上下贯通、透明、权威的渠道，使相关意见得到有效沟通，实现政府有效治理。
参考文献：
[1]编写组.预防与处置群体性事件党政干部读本.北京：人民日版出版社.2009.
[2]严励.论群体性突发事件的特点及预防处置机制.政法学刊.2000（1）.
[3]罗伯特·希斯著.王成，宋炳辉，金瑛译.危机管理.北京：中信出版社.2001.
[4]肖坤洗.公务员应对突发事件能力现状及培养途径.南方论刊.2006（6）.
[5]谭安富.群体性突发事件治理过程中政府与媒体沟通问题探索.企业导报.2010（11）.