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摘要：行政复议是一种与行政诉讼并列的行政纠纷的解决方式。与行政诉讼相比，行政复议具有许多优势。但是，长期以来，由于公众对行政复议的认识存在误差，行政复议应有的功能没有得到充分发挥。目前，我国已经进入改革深水区，也是社会矛盾多发期，充分发挥行政复议的功能，对于及时解决行政纠纷，维护行政相对人的合法权益，减轻司法压力，维护社会和谐稳定具有重要意义。因此，及时明确行政复议的地位与作用具有十分重要的意义。本文在介绍公众对行政复议制度认识的基础上，明确行政复议的地位与作用，以期公众能转变认识，正确看待行政复议。
关键词：行政复议；作用；救济
一般情况下，公民、法人或其他组织认为行政机关的行政行为侵害了其合法权益，有两种救济途径：行政复议和行政诉讼。行政复议是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出审查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。行政诉讼是指行政相对人与行政主体在行政法律关系领域发生纠纷后，依法向人民法院提起诉讼，人民法院依法定程序审查行政主体的行政行为的合法性，并判断相对人的主张是否妥当，以作出裁判的一种活动。
这两种行政救济方式在地位上是并列的，但是，在大部分公众的意识中，行政诉讼比行政复议更具有权威性，更能得到公众的认可。在实践中，认为自己合法权益受到行政机关具体行政行为侵害的时候，与行政复议相比，大部分行政相对人更愿意选择行政诉讼。部分行政相对人即使最初选择了行政复议，如果复议机关作出了维持原具体行政行为的决定，其还是会选择提起行政诉讼。目前，我国已经进入改革深水区，同时也是矛盾多发期，为了及时、有效解决行政纠纷，维护社会和谐、稳定，充分发挥行政复议的作用十分重要。这就要求我们首先要正确认识行政复议的地位与作用。
一、公众对行政复议制度认识的现状
1.认识缺失
现阶段，我国公民整体法制观念还有待于提高，尤其是行政法，大部分公民对其缺乏了解。当其认为自己的合法权益受到行政机关具体行政行为侵害时，最朴素的观念是“民告官”，虽然对于“民告官”的具体概念、程序也缺乏了解，但是不妨碍其委托律师提起行政诉讼。对于行政复议，由于缺乏传统理念的支撑，很多公众根本不知道这一制度。
2.信任缺失
行政复议是上级行政机关对下级行政机关的监督，属于行政机关内部监督。在公众看来，上级机关有袒护下级机关的可能，尤其是行政复议决定维持了下级机关的行政行为的时候，申请人就会认为不公平，认为是“官官相护”。与行政复议相比，公众更相信行政诉讼，甚至更相信信访。
3.行政复议只是行政诉讼的补充
行政复议制度曾经作为行政诉讼的配套制度而存在，现在虽然成为独立的纠纷解决方式，但是公众的思想普遍还没有转变过来。同时，只要不是复议终局案件，申请人不服行政复议决定的，可以向法院提起行政诉讼。如果复议机关改变了原具体行政行为，当事人提起行政诉讼时以复议机关为被告。上级监督下级的观念在我国公众思想上根深蒂固，司法机关对行政机关的监督让公众自然感受到法院与复议机关地位的不平等，也让公众认为行政诉讼地位高于行政复议。
二、行政复议制度的地位
1990年12月24日，国务院发布了行政复议条例，我国行政复议制度由此建立。此时它的确是作为行政诉讼的配套制度而存在。1994年10月9日，国务院修正了该条例。1999年4月，《行政复议法》公布，行政复议开始脱离行政诉讼制度，成为与行政诉讼并列的独立的行政救济制度。2007年5月，针对《行政复议法》实施以来在实践中遇到的一些特殊问题，国务院制定《行政复议法实施细则》对其进行了细化，我国行政复议制度得以进一步完善。
虽然申请人不服行政复议决定的，除复议终局案件之外，可以向人民法院提起行政诉讼。但是，这属于司法机关对行政机关的监督，司法机关与复议机关是平等的关系，行政诉讼制度和行政复议制度也是各自独立的制度，不存在从属关系。
有学者认为，我国现行行政复议制度内部监督色彩太浓，不利于提高公众信任度，应该引入美国替代性纠纷解决机制，即ADR机制，成立专门的复议机构。但是笔者认为，行政复议的定位本来就是行政机关内部监督，它不同于司法监督、公众监督等外部监督方式。成立专门的复议机构，如果设立于行政机关内部，那么，仍然难以摆脱行政复议的内部监督性质，如果单独设立，那就属于外部监督。就目前情况来看，直接扩充司法部门比新设部门更有效率，更节约成本。
还有学者认为，行政复议太过强调监督作用，弱化了纠纷解决作用，所以程序太过简单，虽然对于复杂、疑难案件，经过当事人申请，可以适用听证程序，但是大部分时候还是实行书面审理，申请人也很少会申请听证。而书面审理剥夺了当事人的辩论权，造成申请人与被申请人之间的不平等。但是，笔者认为，程序简单，效率高正是行政复议的优势之一。不应该因为其是纠纷解决方式，就要求其程序与司法程序一样，如果行政复议完全走司法程序，那行政复议就在很大程度上失去了存在的意义。
综上所述，行政复议独立于行政诉讼的纠纷解决方式，也是行政机关的内部监督方式。
三、行政复议制度的作用
1.提高效率
行政复议的根据是上级行政机关对下级行政机关的监督权，它可以维持、撤销或者改变下级行政机关的决定，而行政诉讼中，由于法院没有行政权，只能维持或者撤销行政行为，不能改变行政行为。行政行为被撤销后，行政机关通常还要重新作出行政行为。因此，与行政诉讼相比，行政复议更有效率。
行政复议原则上采用书面审查方式，当事人书面提出申请意见和答辩意见，书面提交和运用证据，复议机关根据书面材料查清事实作出行政复议决定。程序简单，时间短暂，与行政诉讼相比，能更快解决行政争议，恢复行政秩序。
2.降低纠纷解决成本
行政诉讼不适用和解和调解，行政复议符合一定的条件时可以和解、调解。如果行政相对人和作出具体行政行为的机关能达成和解或者能调解成功，那行政相对人就不用再提起行政诉讼，有利于节约诉讼成本。同时，双方和解或者经过调解解决纠纷，能使纠纷得到实质性解决，有利于社会和谐稳定。
行政复议所需的经费列入本机关的行政经费，由本级财政予以保障，申请人申请行政复议不用交纳任何费用。
3.维护行政机关权威
行政诉讼中，如果法院撤销了行政机关的具体行政行为，在一定程度上会损害行政机关的权威。而行政复议给了行政机关自我纠错的机会，上级机关发现下级机关有违法或者明显不当的行政行为，可以依法撤销、变更，如果能使行政纠纷得以有效解决，当事人就不会再提起行政诉讼，因此，行政机关通常都会认真处理复议事项，这就有利于提高行政机关的执法水平，维护依法行政的权威。
4.减轻司法部门压力
行政复议工作及时有效，能够及时解决行政纠纷，从根本上保护行政相对人的合法权益。避免行政相对人将案件诉到法院，能有效减轻司法压力，让司法机关能集中精力处理复杂、疑难案件，提高司法效率。
行政复议制度本身的确还有不足之处，影响了其作用的发挥。但是，我们不能因此对行政复议的作用产生怀疑，相反，我们应该积极探索解决这些问题的方法，不断完善我国的行政复议制度，让其在解决行政纠纷、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中真正发挥其应有的作用。
参考文献：
[1]姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京：北京大学出版社2008年版
[2]杨小君：《我国行政复议制度研究》，北京：法律出版社2002年版
[3]蔡小雪：《行政复议与行政诉讼的衔接》，北京：中国法制出版社2003年版
[4]罗豪才主编；《现代行政法制的发展趋势》，北京：法律出版社2004年版
[5]刘昊：我国行政复议制度功能定位之重新解读，《天水行政学院学报》，2011（6）
[6]张丽：浅析我国行政复议制度的不足与完善，《江南大学学报》（人文社会科学版），2005（2）
[7]青锋，张越：当前行政复议工作存在的问题，《行政法学研究》，2002（3）
[8]徐博嘉，邓蔚：重塑我国行政复议制度功能定位，——以ADR的理念与制度为视角，《天津法学》，2013（2）
关键词：行政复议；作用；救济
一般情况下，公民、法人或其他组织认为行政机关的行政行为侵害了其合法权益，有两种救济途径：行政复议和行政诉讼。行政复议是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出审查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。行政诉讼是指行政相对人与行政主体在行政法律关系领域发生纠纷后，依法向人民法院提起诉讼，人民法院依法定程序审查行政主体的行政行为的合法性，并判断相对人的主张是否妥当，以作出裁判的一种活动。
这两种行政救济方式在地位上是并列的，但是，在大部分公众的意识中，行政诉讼比行政复议更具有权威性，更能得到公众的认可。在实践中，认为自己合法权益受到行政机关具体行政行为侵害的时候，与行政复议相比，大部分行政相对人更愿意选择行政诉讼。部分行政相对人即使最初选择了行政复议，如果复议机关作出了维持原具体行政行为的决定，其还是会选择提起行政诉讼。目前，我国已经进入改革深水区，同时也是矛盾多发期，为了及时、有效解决行政纠纷，维护社会和谐、稳定，充分发挥行政复议的作用十分重要。这就要求我们首先要正确认识行政复议的地位与作用。
一、公众对行政复议制度认识的现状
1.认识缺失
现阶段，我国公民整体法制观念还有待于提高，尤其是行政法，大部分公民对其缺乏了解。当其认为自己的合法权益受到行政机关具体行政行为侵害时，最朴素的观念是“民告官”，虽然对于“民告官”的具体概念、程序也缺乏了解，但是不妨碍其委托律师提起行政诉讼。对于行政复议，由于缺乏传统理念的支撑，很多公众根本不知道这一制度。
2.信任缺失
行政复议是上级行政机关对下级行政机关的监督，属于行政机关内部监督。在公众看来，上级机关有袒护下级机关的可能，尤其是行政复议决定维持了下级机关的行政行为的时候，申请人就会认为不公平，认为是“官官相护”。与行政复议相比，公众更相信行政诉讼，甚至更相信信访。
3.行政复议只是行政诉讼的补充
行政复议制度曾经作为行政诉讼的配套制度而存在，现在虽然成为独立的纠纷解决方式，但是公众的思想普遍还没有转变过来。同时，只要不是复议终局案件，申请人不服行政复议决定的，可以向法院提起行政诉讼。如果复议机关改变了原具体行政行为，当事人提起行政诉讼时以复议机关为被告。上级监督下级的观念在我国公众思想上根深蒂固，司法机关对行政机关的监督让公众自然感受到法院与复议机关地位的不平等，也让公众认为行政诉讼地位高于行政复议。
二、行政复议制度的地位
1990年12月24日，国务院发布了行政复议条例，我国行政复议制度由此建立。此时它的确是作为行政诉讼的配套制度而存在。1994年10月9日，国务院修正了该条例。1999年4月，《行政复议法》公布，行政复议开始脱离行政诉讼制度，成为与行政诉讼并列的独立的行政救济制度。2007年5月，针对《行政复议法》实施以来在实践中遇到的一些特殊问题，国务院制定《行政复议法实施细则》对其进行了细化，我国行政复议制度得以进一步完善。
虽然申请人不服行政复议决定的，除复议终局案件之外，可以向人民法院提起行政诉讼。但是，这属于司法机关对行政机关的监督，司法机关与复议机关是平等的关系，行政诉讼制度和行政复议制度也是各自独立的制度，不存在从属关系。
有学者认为，我国现行行政复议制度内部监督色彩太浓，不利于提高公众信任度，应该引入美国替代性纠纷解决机制，即ADR机制，成立专门的复议机构。但是笔者认为，行政复议的定位本来就是行政机关内部监督，它不同于司法监督、公众监督等外部监督方式。成立专门的复议机构，如果设立于行政机关内部，那么，仍然难以摆脱行政复议的内部监督性质，如果单独设立，那就属于外部监督。就目前情况来看，直接扩充司法部门比新设部门更有效率，更节约成本。
还有学者认为，行政复议太过强调监督作用，弱化了纠纷解决作用，所以程序太过简单，虽然对于复杂、疑难案件，经过当事人申请，可以适用听证程序，但是大部分时候还是实行书面审理，申请人也很少会申请听证。而书面审理剥夺了当事人的辩论权，造成申请人与被申请人之间的不平等。但是，笔者认为，程序简单，效率高正是行政复议的优势之一。不应该因为其是纠纷解决方式，就要求其程序与司法程序一样，如果行政复议完全走司法程序，那行政复议就在很大程度上失去了存在的意义。
综上所述，行政复议独立于行政诉讼的纠纷解决方式，也是行政机关的内部监督方式。
三、行政复议制度的作用
1.提高效率
行政复议的根据是上级行政机关对下级行政机关的监督权，它可以维持、撤销或者改变下级行政机关的决定，而行政诉讼中，由于法院没有行政权，只能维持或者撤销行政行为，不能改变行政行为。行政行为被撤销后，行政机关通常还要重新作出行政行为。因此，与行政诉讼相比，行政复议更有效率。
行政复议原则上采用书面审查方式，当事人书面提出申请意见和答辩意见，书面提交和运用证据，复议机关根据书面材料查清事实作出行政复议决定。程序简单，时间短暂，与行政诉讼相比，能更快解决行政争议，恢复行政秩序。
2.降低纠纷解决成本
行政诉讼不适用和解和调解，行政复议符合一定的条件时可以和解、调解。如果行政相对人和作出具体行政行为的机关能达成和解或者能调解成功，那行政相对人就不用再提起行政诉讼，有利于节约诉讼成本。同时，双方和解或者经过调解解决纠纷，能使纠纷得到实质性解决，有利于社会和谐稳定。
行政复议所需的经费列入本机关的行政经费，由本级财政予以保障，申请人申请行政复议不用交纳任何费用。
3.维护行政机关权威
行政诉讼中，如果法院撤销了行政机关的具体行政行为，在一定程度上会损害行政机关的权威。而行政复议给了行政机关自我纠错的机会，上级机关发现下级机关有违法或者明显不当的行政行为，可以依法撤销、变更，如果能使行政纠纷得以有效解决，当事人就不会再提起行政诉讼，因此，行政机关通常都会认真处理复议事项，这就有利于提高行政机关的执法水平，维护依法行政的权威。
4.减轻司法部门压力
行政复议工作及时有效，能够及时解决行政纠纷，从根本上保护行政相对人的合法权益。避免行政相对人将案件诉到法院，能有效减轻司法压力，让司法机关能集中精力处理复杂、疑难案件，提高司法效率。
行政复议制度本身的确还有不足之处，影响了其作用的发挥。但是，我们不能因此对行政复议的作用产生怀疑，相反，我们应该积极探索解决这些问题的方法，不断完善我国的行政复议制度，让其在解决行政纠纷、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中真正发挥其应有的作用。
参考文献：
[1]姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京：北京大学出版社2008年版
[2]杨小君：《我国行政复议制度研究》，北京：法律出版社2002年版
[3]蔡小雪：《行政复议与行政诉讼的衔接》，北京：中国法制出版社2003年版
[4]罗豪才主编；《现代行政法制的发展趋势》，北京：法律出版社2004年版
[5]刘昊：我国行政复议制度功能定位之重新解读，《天水行政学院学报》，2011（6）
[6]张丽：浅析我国行政复议制度的不足与完善，《江南大学学报》（人文社会科学版），2005（2）
[7]青锋，张越：当前行政复议工作存在的问题，《行政法学研究》，2002（3）
[8]徐博嘉，邓蔚：重塑我国行政复议制度功能定位，——以ADR的理念与制度为视角，《天津法学》，2013（2）