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摘 要：公共物品供给的高效与公平，是保证社会和谐发展的基础条件。而农村公共物品的供给是保证新农村建设顺利进行的必要条件。当今农民生活水平虽然有了显著提高，但农村公共品的供给并没有得到应有的改善，公共品供给与需求不相适应的矛盾突出。农村交通不便一直是影响农村偏远山区农村经济发展的瓶颈。以湘西怀化地区的乡公路供给状况为例，对当地农村公路建设存在的问题进行了分析，并针对性地提出了一些建议。
关键词：公共物品；乡公路供给；供给机制
中图分类号：F25文献标识码：A文章编号：1672-3198（2009）01-0126-02
1 农村公路的供给状况
现阶段我国农村公路总体供给水平很低，除了少数经济发达的村公路供给水平稍高之外，绝大多数村公路供给层度很低。国家一般只承担公共产品供给的部分成本，另一部分则通过收费，集资等制度外筹资方式由农民承担。国家公共财政对农村的低投入造成了农村公共产品供给总量的严重不足。
据怀化市新农村建设的调查报告显示：至2006年底，通路方面：全市完成县到乡公路改造343公里，占年度任务260公里的131.9%；农村公路通达工程552公里，占年度任务426公里的129.6%；农村公路通畅工程1666公里，占年度任务700公里的238%；完成农村客运站（点）建设81个，占年度任务67个的120.9%；新增通水泥（沥青）路的乡镇38个、行政村503个，分别占年度任务的146%和186%。 但全市农村不通公路的行政村还有529个，占全市行政村总数的13.5%，没有进行公路改造的行政村有2691个，占总数的69.2%。
2 农村公共物品供给机制存在的问题
（1）地方本级财政困难，发展现代农业和农村公共事业资金投入不足。
湘西属于山区，经济发展实力不强，市县两级财政较为困难，导致本级财力对农业、农村科教、水利、交通、等公共事业的投入极为有限。且山区乡村难以列入国家和省里的重点开发和建设项目；招商地理不便；农户的土地、房屋不能作为信贷抵押，农户和中小企业信贷覆盖面窄；致使涉农资金投入乏力，融资渠道有限，农村产业、基础设施和公益事业的发展缓慢且后劲不足。全市农村不通公路的行政村还有529个，占全市行政村总数的13、5%，没有进行公路改造的行政村有2691个，占总数的69、2%。
（2）农村公共物品供给的决策主体是政府及其职能部门，而不是农民。
对于我国农村公共物品供给而言，大都是由各级政府和相关职能部门自上而下决策进行的，供给总量与结构多是由县乡政府以文件和机制规定的形式下达，带有很强的行政指令性、主观性和统一性。这种决策的主体不是农民，或者说几乎没有农民的参加，这就使农民的需求没有适当的途径得到有效的表达。这种格局导致了决策的目标体现的是决策主体——-基层政府及职能部门的目标，而不是真正农户的需求函数。因此，农村公共物品的供给与需求脱节。 除此以外，在进行方案的决策时，由于政府及职能部门都是处于一个系统内部，面对复杂的农村公共物品的供给问题，决策主体可能为了自己部门的利益、自己地位的升迁，来为政府的错误机制和行为服务，缺乏独立性，因而难以公正全面地进行决策。这样一来农村公共物品的供给就不可能正确反映农村经济发展的需求。
（3）农村公共物品供给机制模式是具有累退效应的分摊机制模式。
长期以来，在城乡分割的二元经济结构和城乡分隔的二元户籍制度下，我国形成了城乡分离的二元公共产品供给制度：城市实行的是由政府供给为主导的公共产品供给制度，公共产品完全由政府保障，并列入城市财政预算；而农村实行的是以农民“自我供给”为主导的公共产品供给制度，政府投入很少，主要是由农民集资集劳自给自足解决。
在现行农村公共物品供给机制下，制度外公共物品的供给基本上是在农民中间平均分摊的。在分摊农村制度外公共物品成本方面，农业明显处于不利地位。目前多数地方是按田亩、人口或田亩与人口的结合来平摊制度外公共物品成本。按田亩平摊，制度外公共物品成本完全由农业负担；由于目前农村人口多数从事农业，按人口平摊的结果同样是加重农业的负担；按田亩和人口两个因素平摊也是如此。如在怀化地区一些农村，为了修建公路，村干部违背自愿原则，向农民集资达到每人100元，有的甚至200元，这样一个几口之家的负担就是几百元甚至上千元。而这些农村的集体经济实力一般都比较薄弱甚至没有任何经济来源，而农民的收入也普遍不高，这无疑加重了农民的负担。
3 努力扩大公共物品供给的对策建议
（1）在乡公路供给过程中政府仍应充当关键主体、发挥核心作用，同时拓宽农村公路建设资金投入的有效渠道。
公共产品具有消费的非竞争性，效用的不可分割性。若通过市场方式提供，很容易出现“搭便车”和投资不足的问题，政府应该是公共产品的天然提供者。并且，政府作为公共产品最重要的供给主体，要尽力在农村公共产品的供给上，将农民承担的制度内公共产品成本和制度外公共产品成本都压缩在最小限度。
同时当地部门应积极拓宽村公路建设的资金渠道。如麻阳县财政筹资400万、单位捐资200万，并拟由财政贴息，交通局贷款1000万元用于农村公路建设；芷江县财政贴息，交通局贷款500万元用于农村公路建设项目提前实施经费；鹤城区财政筹资650万元用于通乡公路建设，通村公路每公里配套0.3-0.5万元。也可以制定支持和鼓励社会与民间资本进入乡村，从事农村基础建设，营造和管理的政策法规。保证其有序健康运行。
（2）完善对农村的财政转移支付制度。
分税制以来，国家主要通过转移支付支持地方财政。截至2005年，中央财政已累计安排农村税费改革和取消农业税转移支付资金1830亿元。自2006年来，财政每年将安排1030资金用于税费改革的巩固和完善，其中中央财政每年通过转移支付补助地方财政780亿元解决因免征农业税而产生的财政缺口，实际上乡镇财政的支出远远大于以农业税为主的财政收入财政缺口，中央转移支付不能根本解决。由于省，市财政对县，乡财政转移支付明显不足，因此难以满足农村公共产品供给的需求，致使相当一部分县、乡财政入不敷出，财政缺口增大，基层政府没有能力向农村社会提供基本的公共物品。因而，从中央层面上，应改进和规范财政转移支付制度，加大农村转移支付力度，尽快制定转移支付法，促进国家转移支付的法制化、规范化。
（3）改变自上而下的公共物品供给决策程序，建立双向度的农村公共物品供给机制。
长期以来，在农村公共品供给中形成了“自上而下”单向度的决策机制，即政府根据自身的偏好来制定农村公共产品供给的政策，这造成 很多公共产品的供给偏离了农民的需求，而农民急需的公共产品又得不到提供。建立在相互意愿的基础上的决策上的供给机制目的在于加强政府与公民之间积极而有效的合作。不仅可以保证农村公共物品的合理供给，也可以增加 农民的积极性。如中方、靖州等县对群众的前期发动工作做得好，群众的积极性高，踊跃筹资，使配套资金能够及时到位。中方县蒋家乡水仙村村民人平集资1200元用于该村村级公路硬化，群众还积极投工投劳，目前已完成了路基改造，将原来2-3米宽的路基扩宽到5米以上。
据此，我们应将建立在真实显示农民意愿基础上的“上下结合”的双向度决策机制，将公共品的决策权和选择权交给需求者，让农民参与到决策中来，保证农村公共产品供给的效率。
4 结语
农村公共物品的供给问题越来越突显，尤其是公路建设对农村市场化程度的提高起到了非常重要的作用。因此政府仍应充当关键主体、发挥核心作用保证农村公共物品的供给，改进和规范财政转移支付制度制定转移支付法；应将建立在农民意愿基础上的“上下结合”的双向度决策机制，将公共品的决策权和选择权交给需求者，让农民参与到决策中来，保证农村公共产品供给的效率从而拓宽农村公路建设资金投入的有效渠道。保证农村公共物品持续健康发展，从而保证新农村建设的顺利进行，保障整个国民经济的持续有效发展。
参考文献
［1］曲延春，郭秋玲.农村公共产品供给：农业税免征后的困境与治理［J］.中国农业经济，2007，（10）.
［2］李汉文，常明明.农村公共品形成后的管理困境及求解［J］.中国农业经济，2007，（10）.
［3］黄建强，夏必胜.偏远山区农村公路建设存在的问题及对策［J］.农业经济与科技，2006，（9）.
关键词：公共物品；乡公路供给；供给机制
中图分类号：F25文献标识码：A文章编号：1672-3198（2009）01-0126-02
1 农村公路的供给状况
现阶段我国农村公路总体供给水平很低，除了少数经济发达的村公路供给水平稍高之外，绝大多数村公路供给层度很低。国家一般只承担公共产品供给的部分成本，另一部分则通过收费，集资等制度外筹资方式由农民承担。国家公共财政对农村的低投入造成了农村公共产品供给总量的严重不足。
据怀化市新农村建设的调查报告显示：至2006年底，通路方面：全市完成县到乡公路改造343公里，占年度任务260公里的131.9%；农村公路通达工程552公里，占年度任务426公里的129.6%；农村公路通畅工程1666公里，占年度任务700公里的238%；完成农村客运站（点）建设81个，占年度任务67个的120.9%；新增通水泥（沥青）路的乡镇38个、行政村503个，分别占年度任务的146%和186%。 但全市农村不通公路的行政村还有529个，占全市行政村总数的13.5%，没有进行公路改造的行政村有2691个，占总数的69.2%。
2 农村公共物品供给机制存在的问题
（1）地方本级财政困难，发展现代农业和农村公共事业资金投入不足。
湘西属于山区，经济发展实力不强，市县两级财政较为困难，导致本级财力对农业、农村科教、水利、交通、等公共事业的投入极为有限。且山区乡村难以列入国家和省里的重点开发和建设项目；招商地理不便；农户的土地、房屋不能作为信贷抵押，农户和中小企业信贷覆盖面窄；致使涉农资金投入乏力，融资渠道有限，农村产业、基础设施和公益事业的发展缓慢且后劲不足。全市农村不通公路的行政村还有529个，占全市行政村总数的13、5%，没有进行公路改造的行政村有2691个，占总数的69、2%。
（2）农村公共物品供给的决策主体是政府及其职能部门，而不是农民。
对于我国农村公共物品供给而言，大都是由各级政府和相关职能部门自上而下决策进行的，供给总量与结构多是由县乡政府以文件和机制规定的形式下达，带有很强的行政指令性、主观性和统一性。这种决策的主体不是农民，或者说几乎没有农民的参加，这就使农民的需求没有适当的途径得到有效的表达。这种格局导致了决策的目标体现的是决策主体——-基层政府及职能部门的目标，而不是真正农户的需求函数。因此，农村公共物品的供给与需求脱节。 除此以外，在进行方案的决策时，由于政府及职能部门都是处于一个系统内部，面对复杂的农村公共物品的供给问题，决策主体可能为了自己部门的利益、自己地位的升迁，来为政府的错误机制和行为服务，缺乏独立性，因而难以公正全面地进行决策。这样一来农村公共物品的供给就不可能正确反映农村经济发展的需求。
（3）农村公共物品供给机制模式是具有累退效应的分摊机制模式。
长期以来，在城乡分割的二元经济结构和城乡分隔的二元户籍制度下，我国形成了城乡分离的二元公共产品供给制度：城市实行的是由政府供给为主导的公共产品供给制度，公共产品完全由政府保障，并列入城市财政预算；而农村实行的是以农民“自我供给”为主导的公共产品供给制度，政府投入很少，主要是由农民集资集劳自给自足解决。
在现行农村公共物品供给机制下，制度外公共物品的供给基本上是在农民中间平均分摊的。在分摊农村制度外公共物品成本方面，农业明显处于不利地位。目前多数地方是按田亩、人口或田亩与人口的结合来平摊制度外公共物品成本。按田亩平摊，制度外公共物品成本完全由农业负担；由于目前农村人口多数从事农业，按人口平摊的结果同样是加重农业的负担；按田亩和人口两个因素平摊也是如此。如在怀化地区一些农村，为了修建公路，村干部违背自愿原则，向农民集资达到每人100元，有的甚至200元，这样一个几口之家的负担就是几百元甚至上千元。而这些农村的集体经济实力一般都比较薄弱甚至没有任何经济来源，而农民的收入也普遍不高，这无疑加重了农民的负担。
3 努力扩大公共物品供给的对策建议
（1）在乡公路供给过程中政府仍应充当关键主体、发挥核心作用，同时拓宽农村公路建设资金投入的有效渠道。
公共产品具有消费的非竞争性，效用的不可分割性。若通过市场方式提供，很容易出现“搭便车”和投资不足的问题，政府应该是公共产品的天然提供者。并且，政府作为公共产品最重要的供给主体，要尽力在农村公共产品的供给上，将农民承担的制度内公共产品成本和制度外公共产品成本都压缩在最小限度。
同时当地部门应积极拓宽村公路建设的资金渠道。如麻阳县财政筹资400万、单位捐资200万，并拟由财政贴息，交通局贷款1000万元用于农村公路建设；芷江县财政贴息，交通局贷款500万元用于农村公路建设项目提前实施经费；鹤城区财政筹资650万元用于通乡公路建设，通村公路每公里配套0.3-0.5万元。也可以制定支持和鼓励社会与民间资本进入乡村，从事农村基础建设，营造和管理的政策法规。保证其有序健康运行。
（2）完善对农村的财政转移支付制度。
分税制以来，国家主要通过转移支付支持地方财政。截至2005年，中央财政已累计安排农村税费改革和取消农业税转移支付资金1830亿元。自2006年来，财政每年将安排1030资金用于税费改革的巩固和完善，其中中央财政每年通过转移支付补助地方财政780亿元解决因免征农业税而产生的财政缺口，实际上乡镇财政的支出远远大于以农业税为主的财政收入财政缺口，中央转移支付不能根本解决。由于省，市财政对县，乡财政转移支付明显不足，因此难以满足农村公共产品供给的需求，致使相当一部分县、乡财政入不敷出，财政缺口增大，基层政府没有能力向农村社会提供基本的公共物品。因而，从中央层面上，应改进和规范财政转移支付制度，加大农村转移支付力度，尽快制定转移支付法，促进国家转移支付的法制化、规范化。
（3）改变自上而下的公共物品供给决策程序，建立双向度的农村公共物品供给机制。
长期以来，在农村公共品供给中形成了“自上而下”单向度的决策机制，即政府根据自身的偏好来制定农村公共产品供给的政策，这造成 很多公共产品的供给偏离了农民的需求，而农民急需的公共产品又得不到提供。建立在相互意愿的基础上的决策上的供给机制目的在于加强政府与公民之间积极而有效的合作。不仅可以保证农村公共物品的合理供给，也可以增加 农民的积极性。如中方、靖州等县对群众的前期发动工作做得好，群众的积极性高，踊跃筹资，使配套资金能够及时到位。中方县蒋家乡水仙村村民人平集资1200元用于该村村级公路硬化，群众还积极投工投劳，目前已完成了路基改造，将原来2-3米宽的路基扩宽到5米以上。
据此，我们应将建立在真实显示农民意愿基础上的“上下结合”的双向度决策机制，将公共品的决策权和选择权交给需求者，让农民参与到决策中来，保证农村公共产品供给的效率。
4 结语
农村公共物品的供给问题越来越突显，尤其是公路建设对农村市场化程度的提高起到了非常重要的作用。因此政府仍应充当关键主体、发挥核心作用保证农村公共物品的供给，改进和规范财政转移支付制度制定转移支付法；应将建立在农民意愿基础上的“上下结合”的双向度决策机制，将公共品的决策权和选择权交给需求者，让农民参与到决策中来，保证农村公共产品供给的效率从而拓宽农村公路建设资金投入的有效渠道。保证农村公共物品持续健康发展，从而保证新农村建设的顺利进行，保障整个国民经济的持续有效发展。
参考文献
［1］曲延春，郭秋玲.农村公共产品供给：农业税免征后的困境与治理［J］.中国农业经济，2007，（10）.
［2］李汉文，常明明.农村公共品形成后的管理困境及求解［J］.中国农业经济，2007，（10）.
［3］黄建强，夏必胜.偏远山区农村公路建设存在的问题及对策［J］.农业经济与科技，2006，（9）.