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改革开放以来，我国中小企业迅猛发展，为我国经济增长、增加就业等做出了巨大贡献。但由于自身局限和金融支持的相对滞后，“融资难”成为了制约中小企业发展的“瓶颈”。解决“融资难”的当务之急是加快建立和完善我国中小企业信用担保体系。
中小企业信用担保体系的立法现状
我国的中小企业信用担保实践起始于1992年。从法律环境看，1995年颁布的《担保法》以及最高人民法院的《关于适用<担保法>若干问题的解释》是我国担保行业遵循的基本规则。1999年6月，国家经贸委发布了《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》，这是我国政府首次明确表示建立中小企业信用担保体系；2000年8月，国务院印发了《关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》，这是我国政府最完整的鼓励和促进中小企业发展的文件。在这之后，中国人民银行、国家经贸委、财政部等部门又召开多次会议，发布了一系列文件，讨论研究中小企业信用担保问题。2002年，九届人大常委会第28次会议通过了《中小企业促进法》，不仅弥补了我国中小企业方面的立法空白，更在其第二章第19条中规定，县级以上政府和有关部门应当推进和组织建立中小企业信用担保体系，推动对中小企业的信用担保。同时，各地地方政府根据国家有关文件，还制定了一些地方性法规。
可以看出，我国关于中小企业发展的法律法规较少，现有的法律法规中关于中小企业的信用担保问题大都是原则性的规定，更没有专门的法律法规规范中小企业信用担保行业。对我国中小企业信用担保的规范，主要是靠国家有关部门的政策文件。因此，就目前现状而言，研究中小企业信用担保理论，构建中小企业信用担保法律制度势在必行。
中小企业信用担保存在的问题及原因
1、缺乏法律支持，法律建设滞后于行业发展。首先，中小企业信用担保方面存在立法空白。目前为止，专门调整中小企业发展的法律只有《中小企业促进法》，中小企业信用担保机构在组建和运作过程中缺少法律依据和保障。其次，现有法律政策效力有限。目前我国信用担保方面所援用的政策和地方性法规立法层次较低，效力有限，难以对担保业进行全面的规划。
2、信用担保机构资金实力差，担保作用有限。一是资金来源单一。我国中小企业信用担保机构的担保资金主要以政府财政投入为主，而且多是一次性注入，后续资金和风险补偿资金的投入机制尚未建立，远远满足不了中小企业需要。二是注册资本少。我国中小企业信用担保机构的注册资金普遍不高，大多在几百万至几千万之间。由此导致可担保额很低，也使担保公司无法分散风险。三是注册资本质量不高。就现有的信用担保机构来看，不少地方的信用担保机构注册资本都存在质量问题。如：有的担保机构的注册资本是实物资本，担保资金不易变现等。
3、信用担保机构的市场化运作不理想。目前我国大多数中小企业信用担保机构都是在各级政府的直接支持下建立的，如：截至2003年6月底，我国的担保机构有966家，多是政策性担保机构，民间资本型担保机构只占35?郾2%。如果政府行为缺乏制约，就有可能不适当地干预担保业务。
4、信用担保缺乏分解风险的机制。一方面许多地方没有建立有效的风险补偿和绩效评价机制。另一方面，国家级再担保体系尚未建立，省级再担保机构也比较少，风险无法合理分散。最后，缺少为中小企业服务的中介机构。由于担保机构难以全面掌握中小企业的财务信息，为了防止亏损，一些担保机构的担保对象仅限于那些效益好的的企业，这种做法不利于中小企业信用担保的可持续发展。
5、与银行的协作不协调。由于缺乏明确规定，担保风险没有在担保机构与银行间合理地分散。实践中，银行往往要求信用担保机构承担100％的风险，担保范围包括本金、利息等全部内容；在保证方式选择上，银行则要求信用担保机构承担连带责任保证，否则不予合作；而担保机构除了接受外别无选择。这种担保模式，使得银行无需承担任何责任，银行道德风险问题屡见不鲜，不利于信用担保行业的发展。
6、社会配套协作不完善。首先，我国的信用评价体系尚在建立之中，整个社会信用问题没有根本改善，信用担保体系的生存环境很不理想。其次，中小企业本身的信用观念淡薄，诚信意识差。再次，担保机构缺乏一定水准的专业队伍，尤其是既懂经济、又懂法律的人才。这些问题都不利于中小企业信用担保业的发展。
建立和完善中小企业
信用担保体系的法律思考
笔者认为，建立和完善中小企业信用担保体系，应该始终坚持走法律化的道路。虽然中小企业信用担保中存在的问题不全是法律问题，还要借助政策手段和经济手段。但是，能使中小企业信用担保发展的各项措施真正落到实处的，还应是法律制度的设计与运行。
1、完善立法，构建中小企业信用担保的法律体系。第一，信用担保作为行业，规范其与政府、金融机构、企业等各方的权利和义务，必须依靠专门的法律制度。第二，这是规范我国信用担保行业的要求。应尽快制定信用担保业的法律规范，明确信用担保行为的基本规则，使担保行业有法可依、有章可循，以避免出现不必要的损失和代价，促进信用担保业的发展。
2、规范中小企业信用担保机构的建立与运作。（1）多元化筹资。信用担保是高风险行业，在组建初期，其资金来源主要依靠政府的做法是非常必要的，并且应该作为制度确定下来，以保证信用担保机构能够有稳定的资金来源。同时，还应充分利用起社会和民间资金，吸收多元化投资，通过税收减免等优惠措施，使信用担保机构的资金逐步从单纯依靠政府投入向多元化资金投入转变，并走上良性循环轨道。（2）市场化运作。各级中小企业信用担保机构在组建和运作过程中，应该实行政企分开、市场化运作的方式。笔者认为，应该在法律中明确：政府不能直接操作具体业务，无论何种形式的信用担保机构都应该将“自主经营、自负盈亏”作为其经营方针，走市场化运作的道路。（3）规范化管理。为保证中小企业信用担保机构的健康发展，应该加快建立专门的监督管理机构，对担保机构的准入、担保程序、收费标准等进行规范。另外要加快建立信用担保行业协会，形成行业规范，加强行业自律。
3、构建中小企业信用担保的风险控制与补偿体系。（1）建立和完善风险控制机制。在控制风险方面一项有效的措施就是合理提取担保风险准备金。根据国外的经验，可采取股权性投入的方式扩资。企业、银行、中小企业协会等，都可以成为担保机构的股东，使资本迅速扩大。还可将一部分的资金按风险性低的方式来运作，如将其定期存款或用于购买国债等。（2）建立和完善风险转移、补偿机制。应该尽快组建起全国性再担保机构，向省市担保机构，尤其是向不发达的省市担保机构进行再担保，使风险被最大限度的转移出去。另外，进一步完善反担保措施。担保机构在抵押物的选择上应该灵活，并完善对抵押物的评估、变现等环节的法律规定以及反担保的规定。还应建立起制度化的风险补偿机制，每年从财政预算中安排定量的资金用于担保机构资金注入和风险补偿，或者设立专项基金，对政策性融资担保机构实行财政补偿等。（3）建立与银行的共担风险机制。银行作为贷款的提供者，其是否履行义务，将对担保机构产生重要的影响。因此建立二者的风险共担机制尤为重要。建议在法律中禁止信用担保机构为中小企业提供100%的足额担保，可以只为其中70～80%部分提供担保，剩余风险由银行承担。这样既可以规范银行的行为，又降低了二者的共同风险。
建立和完善中小企业
信用担保的配套服务体系
1、发展和完善相关中介机构。要大力发展与完善诸如中小企业创业辅导中心、企业信用征集机构等中介机构。首先，要制定相关法律制度，使企业征信有法可依。其次，针对目前主张由国家授权或新设立一个部门管理信用信息的观点，笔者认为无此必要，因其必然要花费财力、人力，又容易造成机构膨胀。因此，企业信用信息的征集最好是通过市场运作机制，交由民间机构来做，而政府只给予政策引导和法制保障即可。
2、其它措施。第一，引进和培训专门人才。一是注意对现有从业人员定期进行业务技能培训，不断提高其专业水平；二是要在法律上将培训制度、人员的从业资格等明确予以规定。第二，加强中小企业自身信用建设。首先，要建立和健全现代企业制度，提高企业管理人员和员工的素质。其次，要健全中小企业的财会制度，增强企业信用意识，不断提高企业的资信度，构筑融洽的银企关系。例如：对财务会计制度不健全的中小企业，担保机构可以拒绝为其提供信用担保等。
（作者单位：西北政法大学经济法学院）
中小企业信用担保体系的立法现状
我国的中小企业信用担保实践起始于1992年。从法律环境看，1995年颁布的《担保法》以及最高人民法院的《关于适用<担保法>若干问题的解释》是我国担保行业遵循的基本规则。1999年6月，国家经贸委发布了《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》，这是我国政府首次明确表示建立中小企业信用担保体系；2000年8月，国务院印发了《关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》，这是我国政府最完整的鼓励和促进中小企业发展的文件。在这之后，中国人民银行、国家经贸委、财政部等部门又召开多次会议，发布了一系列文件，讨论研究中小企业信用担保问题。2002年，九届人大常委会第28次会议通过了《中小企业促进法》，不仅弥补了我国中小企业方面的立法空白，更在其第二章第19条中规定，县级以上政府和有关部门应当推进和组织建立中小企业信用担保体系，推动对中小企业的信用担保。同时，各地地方政府根据国家有关文件，还制定了一些地方性法规。
可以看出，我国关于中小企业发展的法律法规较少，现有的法律法规中关于中小企业的信用担保问题大都是原则性的规定，更没有专门的法律法规规范中小企业信用担保行业。对我国中小企业信用担保的规范，主要是靠国家有关部门的政策文件。因此，就目前现状而言，研究中小企业信用担保理论，构建中小企业信用担保法律制度势在必行。
中小企业信用担保存在的问题及原因
1、缺乏法律支持，法律建设滞后于行业发展。首先，中小企业信用担保方面存在立法空白。目前为止，专门调整中小企业发展的法律只有《中小企业促进法》，中小企业信用担保机构在组建和运作过程中缺少法律依据和保障。其次，现有法律政策效力有限。目前我国信用担保方面所援用的政策和地方性法规立法层次较低，效力有限，难以对担保业进行全面的规划。
2、信用担保机构资金实力差，担保作用有限。一是资金来源单一。我国中小企业信用担保机构的担保资金主要以政府财政投入为主，而且多是一次性注入，后续资金和风险补偿资金的投入机制尚未建立，远远满足不了中小企业需要。二是注册资本少。我国中小企业信用担保机构的注册资金普遍不高，大多在几百万至几千万之间。由此导致可担保额很低，也使担保公司无法分散风险。三是注册资本质量不高。就现有的信用担保机构来看，不少地方的信用担保机构注册资本都存在质量问题。如：有的担保机构的注册资本是实物资本，担保资金不易变现等。
3、信用担保机构的市场化运作不理想。目前我国大多数中小企业信用担保机构都是在各级政府的直接支持下建立的，如：截至2003年6月底，我国的担保机构有966家，多是政策性担保机构，民间资本型担保机构只占35?郾2%。如果政府行为缺乏制约，就有可能不适当地干预担保业务。
4、信用担保缺乏分解风险的机制。一方面许多地方没有建立有效的风险补偿和绩效评价机制。另一方面，国家级再担保体系尚未建立，省级再担保机构也比较少，风险无法合理分散。最后，缺少为中小企业服务的中介机构。由于担保机构难以全面掌握中小企业的财务信息，为了防止亏损，一些担保机构的担保对象仅限于那些效益好的的企业，这种做法不利于中小企业信用担保的可持续发展。
5、与银行的协作不协调。由于缺乏明确规定，担保风险没有在担保机构与银行间合理地分散。实践中，银行往往要求信用担保机构承担100％的风险，担保范围包括本金、利息等全部内容；在保证方式选择上，银行则要求信用担保机构承担连带责任保证，否则不予合作；而担保机构除了接受外别无选择。这种担保模式，使得银行无需承担任何责任，银行道德风险问题屡见不鲜，不利于信用担保行业的发展。
6、社会配套协作不完善。首先，我国的信用评价体系尚在建立之中，整个社会信用问题没有根本改善，信用担保体系的生存环境很不理想。其次，中小企业本身的信用观念淡薄，诚信意识差。再次，担保机构缺乏一定水准的专业队伍，尤其是既懂经济、又懂法律的人才。这些问题都不利于中小企业信用担保业的发展。
建立和完善中小企业
信用担保体系的法律思考
笔者认为，建立和完善中小企业信用担保体系，应该始终坚持走法律化的道路。虽然中小企业信用担保中存在的问题不全是法律问题，还要借助政策手段和经济手段。但是，能使中小企业信用担保发展的各项措施真正落到实处的，还应是法律制度的设计与运行。
1、完善立法，构建中小企业信用担保的法律体系。第一，信用担保作为行业，规范其与政府、金融机构、企业等各方的权利和义务，必须依靠专门的法律制度。第二，这是规范我国信用担保行业的要求。应尽快制定信用担保业的法律规范，明确信用担保行为的基本规则，使担保行业有法可依、有章可循，以避免出现不必要的损失和代价，促进信用担保业的发展。
2、规范中小企业信用担保机构的建立与运作。（1）多元化筹资。信用担保是高风险行业，在组建初期，其资金来源主要依靠政府的做法是非常必要的，并且应该作为制度确定下来，以保证信用担保机构能够有稳定的资金来源。同时，还应充分利用起社会和民间资金，吸收多元化投资，通过税收减免等优惠措施，使信用担保机构的资金逐步从单纯依靠政府投入向多元化资金投入转变，并走上良性循环轨道。（2）市场化运作。各级中小企业信用担保机构在组建和运作过程中，应该实行政企分开、市场化运作的方式。笔者认为，应该在法律中明确：政府不能直接操作具体业务，无论何种形式的信用担保机构都应该将“自主经营、自负盈亏”作为其经营方针，走市场化运作的道路。（3）规范化管理。为保证中小企业信用担保机构的健康发展，应该加快建立专门的监督管理机构，对担保机构的准入、担保程序、收费标准等进行规范。另外要加快建立信用担保行业协会，形成行业规范，加强行业自律。
3、构建中小企业信用担保的风险控制与补偿体系。（1）建立和完善风险控制机制。在控制风险方面一项有效的措施就是合理提取担保风险准备金。根据国外的经验，可采取股权性投入的方式扩资。企业、银行、中小企业协会等，都可以成为担保机构的股东，使资本迅速扩大。还可将一部分的资金按风险性低的方式来运作，如将其定期存款或用于购买国债等。（2）建立和完善风险转移、补偿机制。应该尽快组建起全国性再担保机构，向省市担保机构，尤其是向不发达的省市担保机构进行再担保，使风险被最大限度的转移出去。另外，进一步完善反担保措施。担保机构在抵押物的选择上应该灵活，并完善对抵押物的评估、变现等环节的法律规定以及反担保的规定。还应建立起制度化的风险补偿机制，每年从财政预算中安排定量的资金用于担保机构资金注入和风险补偿，或者设立专项基金，对政策性融资担保机构实行财政补偿等。（3）建立与银行的共担风险机制。银行作为贷款的提供者，其是否履行义务，将对担保机构产生重要的影响。因此建立二者的风险共担机制尤为重要。建议在法律中禁止信用担保机构为中小企业提供100%的足额担保，可以只为其中70～80%部分提供担保，剩余风险由银行承担。这样既可以规范银行的行为，又降低了二者的共同风险。
建立和完善中小企业
信用担保的配套服务体系
1、发展和完善相关中介机构。要大力发展与完善诸如中小企业创业辅导中心、企业信用征集机构等中介机构。首先，要制定相关法律制度，使企业征信有法可依。其次，针对目前主张由国家授权或新设立一个部门管理信用信息的观点，笔者认为无此必要，因其必然要花费财力、人力，又容易造成机构膨胀。因此，企业信用信息的征集最好是通过市场运作机制，交由民间机构来做，而政府只给予政策引导和法制保障即可。
2、其它措施。第一，引进和培训专门人才。一是注意对现有从业人员定期进行业务技能培训，不断提高其专业水平；二是要在法律上将培训制度、人员的从业资格等明确予以规定。第二，加强中小企业自身信用建设。首先，要建立和健全现代企业制度，提高企业管理人员和员工的素质。其次，要健全中小企业的财会制度，增强企业信用意识，不断提高企业的资信度，构筑融洽的银企关系。例如：对财务会计制度不健全的中小企业，担保机构可以拒绝为其提供信用担保等。
（作者单位：西北政法大学经济法学院）