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摘 要 进人21世纪以来，与人民群众日益增长的公共服务需求相比，不少领域的公共服务存在质量效率不高等问题，迫切需要政府进一步强化公共服务职能，创新公共服务供给模式，有效动员社会力量，构建多层次、多方式的公共服务供给体系。政府购买服务不仅是政府职能转变的重要体现，更重要的是一项社会治理机制创新。因此认识和分析制约政府购买服务发展的因索，有利于政府购买服务的可持续发展。
关键词 政府购买服务 社会治理 机制创新
一、政府购买服务的内涵及简要历程
（一）政府购买服务的内涵
政府购买服务起源于西方国家，在美国被称为购买服务合同或合同外包，我国香港则称之为社会福利服务资助，我国内地一般称之为政府购买服务。所谓政府购买服务（Government Purchase of Services）是指“政府将原来由政府直接举办的、为社会发展和人民日常生活提供服务的事项交给有资质的社会组织来完成，并根据社会组织提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付费用，是一种‘政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现’的新型政府提供公共服务方式”。
（二）我国政府购买社会组织公共服务方式的历史演进
我国政府购买社会组织公共服务的发展是与我国的政府职能转变，以及我国社会组织的兴起紧密联系在一起的。在这段历史中，政府购买社会组织公共服务的方式随着我国对政府与社会组织关系的定位经历了一系列的转变。
1、隐性购买时期（20世纪80年代至20世纪90年代中期）。20世纪80年代初期，改革开放为社会组织的发展释放了大量的空间，各种学会、研究会以及协会在各级政府的支持、推动下，相继成立。社会组织在这一时期经历了一个从无到有、从点到面、遍地开花的原始生长期。所谓隐性购买，是指由政府推动成立的社会组织，承接政府的部分服务与管理职能，政府给予其一定的经费、实物和政策资助的一种政府购买社会组织公共服务的方式。
2、显性购买时期之非竞争性购买（1995年至2005年）。进入上世纪90年代中期，社区建设的推进，使得基层政府承担的公共服务责任越来越大。这项突破在1995年的上海得以成型。1995年，上海市浦东新区政府委托基督教青年会负责罗山市民中心（罗山会馆）的日常运营服务，成为上海在全国较早开展政府购买公共服务的标志性事件。这一事件的意义主要包含两个层面：政府开始向民间社会组织购买公共服务、政府开始采用契约的形式购买公共服务。
3、显性购买时期之竞争性购买（2005年至今）。2005年12月，国务院扶贫办、亚洲开发银行、江西省扶贫办和中国扶贫基金会在北京启动的“非政府组织与政府合作实施村级扶贫规划试点项目”中，就采用了公开招标、评标的方式选择NGO作为项目的合作伙伴。这是第一个通过规范程序招标进行的公共服务购买，标志着我国服务购买开始进行规范化的试点。竞争性购买的出现，也为我国政府以项目的形式购买社会组织的公共服务奠定了基础。社会组织的公共服务项目通过项目申请、专家评审等环节获得财政资金资助成为了现实。
二、政府购买服务是社会治理机制的创新
政府向社会力量购买服务，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。近年来，一些地方立足实际，积极开展向社会力量购买服务的探索，取得了良好效果，在政策指导、经费保障、工作机制等方面积累了不少好的做法和经验。
实践证明，推行政府向社会力量购买服务是创新公共服务提供方式、加快服务业发展、引导有效需求的重要途径，对于深化社会领域改革，推动政府职能转变，整合利用社会资源，增强公众参与意识，激发经济社会活力，增加公共服务供给，提高公共服务水平和效率，都具有重要意义。地方各级人民政府要结合当地经济社会发展状况和人民群众的实际需求，因地制宜、积极稳妥地推进政府向社会力量购买服务工作，不断创新和完善公共服务供给模式，加快建设服务型政府。
三、我国政府购买服务面临的主要困难
我国地方政府在购买社会组织公共服务的实践探索中遇到了许多现实问题，尤其是一些制度性障碍，这些问题和困难制约着政府向社会组织购买公共服务的进一步发展。
（一）法律法规体系不健全。到目前为止，我国还没有一部专门关于政府购买公共服务的成型法律，使各级地方政府在开展政府购买服务的实践过程中缺乏全国性的法律依据。有些地方政府自行制定了考核评估办法，但这些条例往往在可操作性和科学合理性方面有所欠缺，效力低而且随意性较大。
（二）运作机制不完善。 政府购买公共服务的资金预算不公开，透明度有待提高。购买过程缺乏公开性和竞争性，选择标准不明确。由于受到主观和客观因素的影响和制约，一些地方政府并没有严格按照有关规定和程序，通过公开招标的方式来选择公共服务的承接者。
（三）评价和监督机制不到位。目前我国很多地方政府向社会组织购买服务的评价和监督机制都不完善，甚至还处于缺失状态。特别是当在服务提供过程中遇到某些技术问题时，由于专业人才的缺失，政府更无法对其进行有效的监管。
（四）社会组织承接能力弱。现已成立的社会组织，普遍力量偏弱，承接政府转移的公共服务职能的能力不足，比如，组织机构不健全，运作不够规范，服务意识和服务水平还有待提高；从业人员素质偏低，专业人才缺乏；经费紧张，资源不足，机构规模小等。
四、完善政府向社会组织购买公共服务制度的政策建议
（一）健全我国政府购买社会组织公共服务的法制保障。目前，在全国层面，我国尚未对政府购买社会组织公共服务实行立法。从各地的实践来看，政府购买社会组织公共服务方式的选择主要是参照我国2002年颁布的《政府采购法》。因此，为了进一步规范政府购买社会组织公共服务的行为，应当对《政府采购法》进行修订，依法规范政府向社会组织购买公共服务。
（二）健全公共服务需求调查机制。以公众选择作为服务购买活动的起点，将需求调查纳入到政府购买的流程之中，作为购买的先决环节。在购买之前，要进行大规模的需求调查，收集需求信息，做出需求评估。在需求调查的基础上分析数据，针对公众不满意的服务或者公众急需的服务项目提出购买目录建议。
（三）完善资金保障。各级财政应将政府购买社会组织公共服务经费列入财政预算，实行预算式管理，并逐步加大财政投入力度，为政府购买服务提供科学、稳定的财力保障。鼓励和引导社会力量增加对社会发展领域的投入，使之成为政府购买服务资金的另一个重要来源。
（四）提升社会组织执行力和公信力。社会组织寻求发展空间，就必须提供更好的公共服务项目和自身建设水平及公信力。积极探索社会组织孵化培育新模式，以场地、资金、环境等优惠政策方式吸引社会组织入驻，提供后勤保障服务以及信息咨询、网络服务、教育培训等支持。加强社会组织人才的培育扶持，推动重大人才政策和重点人才工程惠及社会组织人才。
参考文献：
[1]陈锦梅.吴文兴关于政府购买服务问题的思考[J].经济研究参考，2010.
[2]赵晨.公共服务社会化初探[D].吉林大学，2004.
[3]张莉.我国政府公共服务的市场化改革研究[D].对外经济贸易大学，2009.
[4]周春燕.我国政府采购的现状及对策分析[D].西南财经大学，2010.
[5]王庆宏.我国政府采购制度运行障碍及对策研究[D].广西师范大学，2010.
关键词 政府购买服务 社会治理 机制创新
一、政府购买服务的内涵及简要历程
（一）政府购买服务的内涵
政府购买服务起源于西方国家，在美国被称为购买服务合同或合同外包，我国香港则称之为社会福利服务资助，我国内地一般称之为政府购买服务。所谓政府购买服务（Government Purchase of Services）是指“政府将原来由政府直接举办的、为社会发展和人民日常生活提供服务的事项交给有资质的社会组织来完成，并根据社会组织提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付费用，是一种‘政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现’的新型政府提供公共服务方式”。
（二）我国政府购买社会组织公共服务方式的历史演进
我国政府购买社会组织公共服务的发展是与我国的政府职能转变，以及我国社会组织的兴起紧密联系在一起的。在这段历史中，政府购买社会组织公共服务的方式随着我国对政府与社会组织关系的定位经历了一系列的转变。
1、隐性购买时期（20世纪80年代至20世纪90年代中期）。20世纪80年代初期，改革开放为社会组织的发展释放了大量的空间，各种学会、研究会以及协会在各级政府的支持、推动下，相继成立。社会组织在这一时期经历了一个从无到有、从点到面、遍地开花的原始生长期。所谓隐性购买，是指由政府推动成立的社会组织，承接政府的部分服务与管理职能，政府给予其一定的经费、实物和政策资助的一种政府购买社会组织公共服务的方式。
2、显性购买时期之非竞争性购买（1995年至2005年）。进入上世纪90年代中期，社区建设的推进，使得基层政府承担的公共服务责任越来越大。这项突破在1995年的上海得以成型。1995年，上海市浦东新区政府委托基督教青年会负责罗山市民中心（罗山会馆）的日常运营服务，成为上海在全国较早开展政府购买公共服务的标志性事件。这一事件的意义主要包含两个层面：政府开始向民间社会组织购买公共服务、政府开始采用契约的形式购买公共服务。
3、显性购买时期之竞争性购买（2005年至今）。2005年12月，国务院扶贫办、亚洲开发银行、江西省扶贫办和中国扶贫基金会在北京启动的“非政府组织与政府合作实施村级扶贫规划试点项目”中，就采用了公开招标、评标的方式选择NGO作为项目的合作伙伴。这是第一个通过规范程序招标进行的公共服务购买，标志着我国服务购买开始进行规范化的试点。竞争性购买的出现，也为我国政府以项目的形式购买社会组织的公共服务奠定了基础。社会组织的公共服务项目通过项目申请、专家评审等环节获得财政资金资助成为了现实。
二、政府购买服务是社会治理机制的创新
政府向社会力量购买服务，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。近年来，一些地方立足实际，积极开展向社会力量购买服务的探索，取得了良好效果，在政策指导、经费保障、工作机制等方面积累了不少好的做法和经验。
实践证明，推行政府向社会力量购买服务是创新公共服务提供方式、加快服务业发展、引导有效需求的重要途径，对于深化社会领域改革，推动政府职能转变，整合利用社会资源，增强公众参与意识，激发经济社会活力，增加公共服务供给，提高公共服务水平和效率，都具有重要意义。地方各级人民政府要结合当地经济社会发展状况和人民群众的实际需求，因地制宜、积极稳妥地推进政府向社会力量购买服务工作，不断创新和完善公共服务供给模式，加快建设服务型政府。
三、我国政府购买服务面临的主要困难
我国地方政府在购买社会组织公共服务的实践探索中遇到了许多现实问题，尤其是一些制度性障碍，这些问题和困难制约着政府向社会组织购买公共服务的进一步发展。
（一）法律法规体系不健全。到目前为止，我国还没有一部专门关于政府购买公共服务的成型法律，使各级地方政府在开展政府购买服务的实践过程中缺乏全国性的法律依据。有些地方政府自行制定了考核评估办法，但这些条例往往在可操作性和科学合理性方面有所欠缺，效力低而且随意性较大。
（二）运作机制不完善。 政府购买公共服务的资金预算不公开，透明度有待提高。购买过程缺乏公开性和竞争性，选择标准不明确。由于受到主观和客观因素的影响和制约，一些地方政府并没有严格按照有关规定和程序，通过公开招标的方式来选择公共服务的承接者。
（三）评价和监督机制不到位。目前我国很多地方政府向社会组织购买服务的评价和监督机制都不完善，甚至还处于缺失状态。特别是当在服务提供过程中遇到某些技术问题时，由于专业人才的缺失，政府更无法对其进行有效的监管。
（四）社会组织承接能力弱。现已成立的社会组织，普遍力量偏弱，承接政府转移的公共服务职能的能力不足，比如，组织机构不健全，运作不够规范，服务意识和服务水平还有待提高；从业人员素质偏低，专业人才缺乏；经费紧张，资源不足，机构规模小等。
四、完善政府向社会组织购买公共服务制度的政策建议
（一）健全我国政府购买社会组织公共服务的法制保障。目前，在全国层面，我国尚未对政府购买社会组织公共服务实行立法。从各地的实践来看，政府购买社会组织公共服务方式的选择主要是参照我国2002年颁布的《政府采购法》。因此，为了进一步规范政府购买社会组织公共服务的行为，应当对《政府采购法》进行修订，依法规范政府向社会组织购买公共服务。
（二）健全公共服务需求调查机制。以公众选择作为服务购买活动的起点，将需求调查纳入到政府购买的流程之中，作为购买的先决环节。在购买之前，要进行大规模的需求调查，收集需求信息，做出需求评估。在需求调查的基础上分析数据，针对公众不满意的服务或者公众急需的服务项目提出购买目录建议。
（三）完善资金保障。各级财政应将政府购买社会组织公共服务经费列入财政预算，实行预算式管理，并逐步加大财政投入力度，为政府购买服务提供科学、稳定的财力保障。鼓励和引导社会力量增加对社会发展领域的投入，使之成为政府购买服务资金的另一个重要来源。
（四）提升社会组织执行力和公信力。社会组织寻求发展空间，就必须提供更好的公共服务项目和自身建设水平及公信力。积极探索社会组织孵化培育新模式，以场地、资金、环境等优惠政策方式吸引社会组织入驻，提供后勤保障服务以及信息咨询、网络服务、教育培训等支持。加强社会组织人才的培育扶持，推动重大人才政策和重点人才工程惠及社会组织人才。
参考文献：
[1]陈锦梅.吴文兴关于政府购买服务问题的思考[J].经济研究参考，2010.
[2]赵晨.公共服务社会化初探[D].吉林大学，2004.
[3]张莉.我国政府公共服务的市场化改革研究[D].对外经济贸易大学，2009.
[4]周春燕.我国政府采购的现状及对策分析[D].西南财经大学，2010.
[5]王庆宏.我国政府采购制度运行障碍及对策研究[D].广西师范大学，2010.