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党的十八届三中全会提出，推进国家治理体系和治理能力现代化。伴随着新一轮信息技术革命浪潮的出现，大数据技术在政府治理能力方面蕴含着巨大的应用潜力和巨大空间。在挑战与机遇共存的大数据时代，中国国家治理能力建设的路径优化是一个迫在眉睫的时代命题。
人是数据的总和
伴随着新一轮信息技术革命浪潮的出现，大数据已经被赋予多重战略含义，世界主要大国快速做出战略响应，将大数据置于非常核心的位置，推出国家级创新战略计划。
美国2012年发布《大数据研究和发展计划》，并成立“大数据高级指导小组”，2013年又推出“数据—知识—行动”计划，2014年进一步发布《大数据：把握机遇，维护价值》政策报告，启动“公开数据行动”，陆续公开50个门类的政府数据，鼓励商业部门进行开发和创新。欧盟正在力推《数据价值链战略计划》，英国发布《英国数据能力发展战略规划》，日本发布《创建最尖端IT国家宣言》，韩国提出“大数据中心战略”。
据悉，大数据思维和技术应用已经开始逐渐渗透到国家治理的各个层面，对国家治理理念、治理制度、治理结构和治理工具等均产生了极其深远的影响。
顺应数据化时代的发展态势，目前，我国国家层面的《关于促进大数据发展的行动纲要》于2015年8月19日正式通过。而国内不少省市也纷纷在抢占时间窗口，谋求发展先行。
2015年9月，浙江率先在全国上线了“浙江政府数据开放平台”，开放了涉及68个省级部门的公共数据资源。
“大数据云计算确实能量巨大、潜力无限。”浙江省省长李强在2015年10月的云栖大会主论坛上提出，互联网是浙江经济新的基因，浙江有能力打造“云上浙江”、“数据强省”。
“以大数据洞察民生需求，能在公用事业、健康医疗、养老服务、交通旅游、质量安全等领域创造更加丰富的公共产品，让老百姓有更多的‘获得感’；以大数据助推政府转型，通过数据的采集、整合、应用，建立‘用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新’的管理机制，提升政府治理能力。”李强表示，下一步，浙江还将加强对“数据强省”建设的顶层设计和政策供给，设立省政府数据管理中心，进一步加快政府数据的开放共享。
“从资源的角度，数据被视为‘未来的石油’，作为战略性资产进行管理；从国家治理角度，大数据被用来提升治理效率、重构治理模式、破解治理难题，它将掀起一场国家治理革命。”国家行政学院常务副院长马建堂认为，大数据是促进国家治理变革的基础性力量。正如《大数据时代》作者舍恩伯格在定义中所强调的，“大数据是人们在大规模数据的基础上可以做到的事情，而这些事情在小规模数据的基础上是无法完成的”。
在数据构成的世界，一切社会关系都可以用数据表示，人是相关数据的总和。但无形的数据又究竟归谁所有？对此，中国工程院院士、中国计算机学会大数据专家委员会主任李国杰认为，作为公共财产的政府数据，本质上属于人民，应该在保障国家安全、个人隐私和企业商业秘密的前提下，让这些数据回到人民群众中去。
“开放大数据的作用就像当年实行的‘耕者有其田’，这将是生产关系的一次大变革，会促进生产力的大解放。”李国杰说。
大量政府数据处于“休眠”状态
中关村大数据产业联盟曾与北京市交管部门就北京公交一卡通的使用情况做过大数据分析，通过一卡通刷卡地点和时间，可以分析出人流集中区域和高峰活动时段，交管部门提前安排车次和人员进行引导，缓解交通压力。
中关村大数据产业联盟副秘书长颜阳博士说，这样一个简单的大数据应用就能方便民众出行，如果有更多维度的公共数据得以开放，势必对政府治理能力的提升有极大帮助。
但“大数据+治理”的实际情况却并不如人意。记者调研发现，我国政府部门在运用大数据进行政务管理方面仍十分滞后，数据收集有一定困难，数据分散严重形成“信息孤岛”，对社会、公众开放不够。
在数据采集方面，科技部云计算专家组成员、阿里巴巴集团研究员薛贵荣博士认为，目前很多国家机构的信息还是手写的，将其数字化、实现云计划还需花费很长时间，而观念的转变也是最难的。
在数据共享方面，国家信息中心研究员宁家骏说，由于数据开放程度不足，大量政府数据处于“休眠”状态，而企业拥有的大数据技术和计算能力陷入“巧妇难为无米之炊”的境地。
调查发现，目前数据开放共享主要有三方面问题，一是数据条块分割严重，服务推行困难；二是数据平台缺乏统一标准，“一个部门一个样，放开了也拿不走”；三是一些数据资源丰富的部门不愿共享。
由于条块分割严重，干扰了数据汇聚。杭州市经济和信息化委员会副主任杨福颂介绍说，杭州有20多个归属不同部门的信息中心，这些信息中心人为地形成一个个互不连通的“信息孤岛”。天津开发区城市管理局数字城管科科长陈松也坦言，天津政府部门的社区公益服务已在技术上实现了突破，通过智能手机和客户端几乎可以实现零成本的公益活动，但综合管理体系需要工商、税务、社区服务部门的联合，难度较大。
各系统数据标准不统一，开放共享成本大。“地方区域有块上的标准，卫生系统等有条上的标准，条块标准遇到一起需要数据共享，再修改标准将耗费巨大成本。”宁波市智慧城市建设协调处处长聂聪迪表示，政府大数据目前没有统一标准，地方和各个系统都在制定自己的数据标准。
部门利益至上，制约大数据开放与应用。天津开发区华纳社区是中央政法委“全国综治信息系统”试点单位，目前全区的残疾人、重点关爱人群、独生子女等数据均实现共享，但诸如流动人口、房管信息等数据较难获得。
一方面是数据未能整合共享，另一方面则是公共数据外流严重。专家表示，目前，一些政府部门对数据安全和“数据控制力”重视不够，“数据话语权”堪忧。 业内人士认为，在基础软件平台、大数据应用分析技术等方面，我国仍处于跟随状态，在海量数据挖掘、非结构化数据处理、数据可视化应用等前沿技术上仍缺少创新，与国际先进水平存在明显差距。
据悉，目前，以百度、阿里巴巴、腾讯为代表的BAT互联网企业在大数据应用领域超前部署，处于世界一流水平，但与已经出台大数据国家战略的美英日等发达国家相比，我国大数据产业发展形态仍十分单一，主要为互联网企业的自发商业行为，缺乏国家层面的统筹规划和全面布局，长此以往将影响国家对数据的掌控权和控制力，不利于提升国家信息优势和国家竞争力。
“技术是一方面，关键是理念和意识的差距。大数据意识的缺乏是国家治理能力建设面临的首要挑战。”武汉大学政治与公共管理学院教授唐皇凤表示，中国缺乏的不是可供收集的数据，也不是收集数据的手段，而是收集数据的意识。我国的数据不系统、更不具有连续性，很多数据都没有长期的积累，难以从历史的对比中找寻规律。
“造假行为，虚报数据导致信息失真，难以反映出实际情况。长期以来，政府决策强烈依赖经验和直觉，用数据描述事实、追求数据决策的意识不强，大概重于精确、因果关系重于相关关系、预防重于预测成为治国理政的惯习。”唐皇凤坦言。
大数据治国还需“中国化”
如今，大多数国家都站在大数据时代的十字路口，谁能抓住这一“时间窗口”，便能获得大数据带来的巨大经济和社会发展红利。地方官员和业内专家建议，做好顶层设计，转变思维，推动政府部门间数据共享和开放，自主掌握大数据核心技术，走中国特色大数据治国之路。
对此，九三学社中央科技专委委员邬玉良建议将发展大数据上升为我国国家战略，制定国家层面的大数据发展计划，通过体制机制创新，盘活政府和社会资源，将数据资源转化为生产力。
市场运作是大数据时代国家治理能力现代化的必然要求。据悉，目前，上海市率先建设了上海市政府数据服务网，北京市紧接着也建设了北京市政务数据资源网。许多政府机构也与百度、阿里巴巴等企业签订了大数据合作协议。只要不涉及国家安全、商业秘密和个人隐私的“数据清单”都可以开放，数据开放和数据合作能够促进数据资源在政府、市场与社会之间自由流动，从而实现数据资源的合理配置。
国家治理能力现代化最具有智慧的不只是大数据技术，人也是大数据时代智慧的象征。唐皇凤建议，缺乏大数据分析师的政府需要在数据挖掘方面与体制外“程序员”和组织个体合作。通过“数据众包模式”将数据采集工具分发给个人，个人借助数据采集工具轻松完成采集任务，采集的数据涵盖面广且具有较强的连续性。
“数据开放是公民监督和制衡政府的手段。”唐皇凤指出，社会和公民参与数据挖掘、数据采集、问题防范和社会监督，有效拓展国家治理能力现代化的社会空间，是大数据时代提升国家治理能力的基本保证。
当然，借助大数据治国必须加强核心技术和产品研发，但专家提醒，要避免走国产操作系统研发的老路。事实证明，PC时代依靠政府资金研发的国产操作系统至今无法撼动微软的垄断地位，如今的移动互联时代，要挑战安卓的地位也非常困难。宁家骏认为，政府不应再定向支持某些企业，应变“相马为赛马”、变资金扶持为市场引导，鼓励有创新能力的企业都参与进来，积极利用开源模式和开放社区资源，形成我国大数据产业发展的开源生态系统，尽快实现我国大数据技术的自主自控。
不少地方政府工作人员还建议，可以通过具体示范项目推进大数据治国进程。比如在节能降耗、环境治理、交通运输、食品安全、金融服务、健康医疗等关系国计民生的重点领域，通过政府购买企业服务等方式推动大数据应用的政企合作，大力推动大数据改进政府管理和公共治理方式。
大数据时代的国家治理能力建设对国家治理模式的现代转型具有强烈的内生性需求，数据收集、数据整合、数据分析、数据应用以及个人隐私保护等方面均需要政府—市场—社会的通力合作，实现国家治理结构的战略重构。
“现代政府应该是有效且有限的政府，通过激发市场和社会在大数据治国中的活力，中国的国家治理能力与效力将显著增强。”唐皇凤说。
人是数据的总和
伴随着新一轮信息技术革命浪潮的出现，大数据已经被赋予多重战略含义，世界主要大国快速做出战略响应，将大数据置于非常核心的位置，推出国家级创新战略计划。
美国2012年发布《大数据研究和发展计划》，并成立“大数据高级指导小组”，2013年又推出“数据—知识—行动”计划，2014年进一步发布《大数据：把握机遇，维护价值》政策报告，启动“公开数据行动”，陆续公开50个门类的政府数据，鼓励商业部门进行开发和创新。欧盟正在力推《数据价值链战略计划》，英国发布《英国数据能力发展战略规划》，日本发布《创建最尖端IT国家宣言》，韩国提出“大数据中心战略”。
据悉，大数据思维和技术应用已经开始逐渐渗透到国家治理的各个层面，对国家治理理念、治理制度、治理结构和治理工具等均产生了极其深远的影响。
顺应数据化时代的发展态势，目前，我国国家层面的《关于促进大数据发展的行动纲要》于2015年8月19日正式通过。而国内不少省市也纷纷在抢占时间窗口，谋求发展先行。
2015年9月，浙江率先在全国上线了“浙江政府数据开放平台”，开放了涉及68个省级部门的公共数据资源。
“大数据云计算确实能量巨大、潜力无限。”浙江省省长李强在2015年10月的云栖大会主论坛上提出，互联网是浙江经济新的基因，浙江有能力打造“云上浙江”、“数据强省”。
“以大数据洞察民生需求，能在公用事业、健康医疗、养老服务、交通旅游、质量安全等领域创造更加丰富的公共产品，让老百姓有更多的‘获得感’；以大数据助推政府转型，通过数据的采集、整合、应用，建立‘用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新’的管理机制，提升政府治理能力。”李强表示，下一步，浙江还将加强对“数据强省”建设的顶层设计和政策供给，设立省政府数据管理中心，进一步加快政府数据的开放共享。
“从资源的角度，数据被视为‘未来的石油’，作为战略性资产进行管理；从国家治理角度，大数据被用来提升治理效率、重构治理模式、破解治理难题，它将掀起一场国家治理革命。”国家行政学院常务副院长马建堂认为，大数据是促进国家治理变革的基础性力量。正如《大数据时代》作者舍恩伯格在定义中所强调的，“大数据是人们在大规模数据的基础上可以做到的事情，而这些事情在小规模数据的基础上是无法完成的”。
在数据构成的世界，一切社会关系都可以用数据表示，人是相关数据的总和。但无形的数据又究竟归谁所有？对此，中国工程院院士、中国计算机学会大数据专家委员会主任李国杰认为，作为公共财产的政府数据，本质上属于人民，应该在保障国家安全、个人隐私和企业商业秘密的前提下，让这些数据回到人民群众中去。
“开放大数据的作用就像当年实行的‘耕者有其田’，这将是生产关系的一次大变革，会促进生产力的大解放。”李国杰说。
大量政府数据处于“休眠”状态
中关村大数据产业联盟曾与北京市交管部门就北京公交一卡通的使用情况做过大数据分析，通过一卡通刷卡地点和时间，可以分析出人流集中区域和高峰活动时段，交管部门提前安排车次和人员进行引导，缓解交通压力。
中关村大数据产业联盟副秘书长颜阳博士说，这样一个简单的大数据应用就能方便民众出行，如果有更多维度的公共数据得以开放，势必对政府治理能力的提升有极大帮助。
但“大数据+治理”的实际情况却并不如人意。记者调研发现，我国政府部门在运用大数据进行政务管理方面仍十分滞后，数据收集有一定困难，数据分散严重形成“信息孤岛”，对社会、公众开放不够。
在数据采集方面，科技部云计算专家组成员、阿里巴巴集团研究员薛贵荣博士认为，目前很多国家机构的信息还是手写的，将其数字化、实现云计划还需花费很长时间，而观念的转变也是最难的。
在数据共享方面，国家信息中心研究员宁家骏说，由于数据开放程度不足，大量政府数据处于“休眠”状态，而企业拥有的大数据技术和计算能力陷入“巧妇难为无米之炊”的境地。
调查发现，目前数据开放共享主要有三方面问题，一是数据条块分割严重，服务推行困难；二是数据平台缺乏统一标准，“一个部门一个样，放开了也拿不走”；三是一些数据资源丰富的部门不愿共享。
由于条块分割严重，干扰了数据汇聚。杭州市经济和信息化委员会副主任杨福颂介绍说，杭州有20多个归属不同部门的信息中心，这些信息中心人为地形成一个个互不连通的“信息孤岛”。天津开发区城市管理局数字城管科科长陈松也坦言，天津政府部门的社区公益服务已在技术上实现了突破，通过智能手机和客户端几乎可以实现零成本的公益活动，但综合管理体系需要工商、税务、社区服务部门的联合，难度较大。
各系统数据标准不统一，开放共享成本大。“地方区域有块上的标准，卫生系统等有条上的标准，条块标准遇到一起需要数据共享，再修改标准将耗费巨大成本。”宁波市智慧城市建设协调处处长聂聪迪表示，政府大数据目前没有统一标准，地方和各个系统都在制定自己的数据标准。
部门利益至上，制约大数据开放与应用。天津开发区华纳社区是中央政法委“全国综治信息系统”试点单位，目前全区的残疾人、重点关爱人群、独生子女等数据均实现共享，但诸如流动人口、房管信息等数据较难获得。
一方面是数据未能整合共享，另一方面则是公共数据外流严重。专家表示，目前，一些政府部门对数据安全和“数据控制力”重视不够，“数据话语权”堪忧。 业内人士认为，在基础软件平台、大数据应用分析技术等方面，我国仍处于跟随状态，在海量数据挖掘、非结构化数据处理、数据可视化应用等前沿技术上仍缺少创新，与国际先进水平存在明显差距。
据悉，目前，以百度、阿里巴巴、腾讯为代表的BAT互联网企业在大数据应用领域超前部署，处于世界一流水平，但与已经出台大数据国家战略的美英日等发达国家相比，我国大数据产业发展形态仍十分单一，主要为互联网企业的自发商业行为，缺乏国家层面的统筹规划和全面布局，长此以往将影响国家对数据的掌控权和控制力，不利于提升国家信息优势和国家竞争力。
“技术是一方面，关键是理念和意识的差距。大数据意识的缺乏是国家治理能力建设面临的首要挑战。”武汉大学政治与公共管理学院教授唐皇凤表示，中国缺乏的不是可供收集的数据，也不是收集数据的手段，而是收集数据的意识。我国的数据不系统、更不具有连续性，很多数据都没有长期的积累，难以从历史的对比中找寻规律。
“造假行为，虚报数据导致信息失真，难以反映出实际情况。长期以来，政府决策强烈依赖经验和直觉，用数据描述事实、追求数据决策的意识不强，大概重于精确、因果关系重于相关关系、预防重于预测成为治国理政的惯习。”唐皇凤坦言。
大数据治国还需“中国化”
如今，大多数国家都站在大数据时代的十字路口，谁能抓住这一“时间窗口”，便能获得大数据带来的巨大经济和社会发展红利。地方官员和业内专家建议，做好顶层设计，转变思维，推动政府部门间数据共享和开放，自主掌握大数据核心技术，走中国特色大数据治国之路。
对此，九三学社中央科技专委委员邬玉良建议将发展大数据上升为我国国家战略，制定国家层面的大数据发展计划，通过体制机制创新，盘活政府和社会资源，将数据资源转化为生产力。
市场运作是大数据时代国家治理能力现代化的必然要求。据悉，目前，上海市率先建设了上海市政府数据服务网，北京市紧接着也建设了北京市政务数据资源网。许多政府机构也与百度、阿里巴巴等企业签订了大数据合作协议。只要不涉及国家安全、商业秘密和个人隐私的“数据清单”都可以开放，数据开放和数据合作能够促进数据资源在政府、市场与社会之间自由流动，从而实现数据资源的合理配置。
国家治理能力现代化最具有智慧的不只是大数据技术，人也是大数据时代智慧的象征。唐皇凤建议，缺乏大数据分析师的政府需要在数据挖掘方面与体制外“程序员”和组织个体合作。通过“数据众包模式”将数据采集工具分发给个人，个人借助数据采集工具轻松完成采集任务，采集的数据涵盖面广且具有较强的连续性。
“数据开放是公民监督和制衡政府的手段。”唐皇凤指出，社会和公民参与数据挖掘、数据采集、问题防范和社会监督，有效拓展国家治理能力现代化的社会空间，是大数据时代提升国家治理能力的基本保证。
当然，借助大数据治国必须加强核心技术和产品研发，但专家提醒，要避免走国产操作系统研发的老路。事实证明，PC时代依靠政府资金研发的国产操作系统至今无法撼动微软的垄断地位，如今的移动互联时代，要挑战安卓的地位也非常困难。宁家骏认为，政府不应再定向支持某些企业，应变“相马为赛马”、变资金扶持为市场引导，鼓励有创新能力的企业都参与进来，积极利用开源模式和开放社区资源，形成我国大数据产业发展的开源生态系统，尽快实现我国大数据技术的自主自控。
不少地方政府工作人员还建议，可以通过具体示范项目推进大数据治国进程。比如在节能降耗、环境治理、交通运输、食品安全、金融服务、健康医疗等关系国计民生的重点领域，通过政府购买企业服务等方式推动大数据应用的政企合作，大力推动大数据改进政府管理和公共治理方式。
大数据时代的国家治理能力建设对国家治理模式的现代转型具有强烈的内生性需求，数据收集、数据整合、数据分析、数据应用以及个人隐私保护等方面均需要政府—市场—社会的通力合作，实现国家治理结构的战略重构。
“现代政府应该是有效且有限的政府，通过激发市场和社会在大数据治国中的活力，中国的国家治理能力与效力将显著增强。”唐皇凤说。