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摘 要：新型农村合作医疗试点工作已在全国近半数的县（市、区）展开，与以前的合作医疗相比新型农村合作医疗不论在制度设计还是在运行模式上都有了较大的变化，对保障农民的健康，有效的防范农民因病致贫、因病反贫具有着积极而实际的意义，但新型农村合作医疗试点工作中存在着一些阻碍合作医疗顺利展开的制约因素。通过对新型农村合作医疗试点中存在的一些问题进行了剖析和论述，并给出相应的对策。
关键词：新型农村合作医疗制度；制约因素；相关对策；商业保险；社会保障
中图分类号：F323.89文献标识码：A文章编号：1672-3198（2008）01-0091-02
新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。我国农村的合作医疗制度创建于20世纪40年代、50年代末在全国得到普及，至70年代达到高峰。20世纪80年代以后，随着家庭联产承包责任制在广大农村的推行，合作医疗失去了组织和经济依托，合作医疗制度也基本解体。由于农村合作医疗覆盖面的迅速下降，农村健康保障制度的缺失，致使我国有些地区出现了农民因病致贫和因病返贫的问题。20世纪90年代，中央决定建立新型农村合作医疗制度。2002年10月29日，中共中央、国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，要求建立以大病统筹为主的新型合作医疗救助制度。2006年3月第十届全国人民代表大会第四次会议的政府工作报告中，温家宝总理指出五年内国家将投入200多亿元，对乡镇卫生院和部分县医院房屋和设备进行改造。中央和地方财政对参加合作医疗农民的补助标准由20元提高到40元，到2008年，要在全国农村基本建立新型合作医疗制度和救助制度。
1 新型农村合作医疗的特点
与以前的合作医疗相比，当前推行的新型农村合作医疗主要特点如下：
（1）坚持农民自愿参加的原则，地方政府不能下指标、下进度、下比例强迫农民参加；
（2）加大政府的支持力度。不同于过去主要依靠乡村社区自行组织合作医疗的状况，新型农村合作医疗是政府主导下的农民医疗互助共济制度，政府不但对新型合作医疗进行组织、引导，而且从中央政府和地方政府都给予支持，一般标准为20元/人，东部地区相对较高，达几十元、上百元/人；
（3）新型农村合作医疗主要以大病统筹为主，主要致力于解决农村因病致贫、因病返贫的问题，使农民看得起病，因此，其在实施过程中突出以大病统筹为主，主要保“大”，适当保“小”。大病的概念，包括住院治疗或者大额的费用，也包括门诊治疗的大额费用。
2 新型农村合作医疗制度试点工作中存在的制约因素
（1）农民缺乏参加合作医疗的积极性，投保率不高。
农民是合作医疗的参加者和服务主体，但目前农民参与合作医疗的积极性不高，主要原因有：一是某些试点县（市）对新型农村合作医疗的政策把握不够，宣传不到位，不深入，导致农民对合作医疗的政策理解不够，对合作医疗的认识存在误区，直接影响广大农民参加的积极性。二是群众无法参与监督，造成对制度的不信任。在合作医疗制度设计中，应当有村民代表作为合作医疗管理委员会的成员。但在目前制度下，其管理和监督完全由政府部门和医疗部门负责。由于监督不力，存在着挪用、挤占甚至贪污合作医疗基金的现象。鉴于此，农民对基层政府和干部缺乏信任，担心参加合作医疗，乡村干部挪用合作医疗资金，自己的辛苦钱“打水漂”。
（2）报销比例过低，难以满足患大病农民的需要。
由于新型农村合作医疗的缴费是既定的，基金总量有限，因此医疗费用的支付力度就受到的限制，对于一些特别困难的群体和患大病的农民，医疗保障有时爱莫能助。尽管政府在农民增收问题上做了很多实际工作，农民年收入在逐年增长，但却仍赶不上全国性的医疗费用的飞涨，这使新型农村合作医疗只能起到杯水车薪的作用，并且报销门槛过高、手续复杂。
根据中共丽水市委政策研究室的报告，1995-2003年，市农民平均纯收入由1878元增加到3047元，增加了0.6倍；同期卫生部门统计的每人次平均门诊费用和住院费用，分别由26.88元和1075.6元增加到82.74元和5044.41元，增长了2倍和3.7倍。可见，8年间，农民的医疗费用增幅几倍于农民收入的增幅。两者增幅上差距的拉大，说明农民的医疗费用支出在迅速增加，医疗支出能力在下降。
（3）基金管理不规范。
部分试点县没有严格按规定执行“钱账分离”的要求，经办机构既管钱又管帐，有的试点县存在基金与其它资金混户储存的问题，有的甚至存在基金被挪用的情况。根据中共江门市2005年上半年农村合作医疗工作总结，恩平市圣堂镇、牛江镇发生了挪用基金的情况。部分镇没有按规定每月在村委会公开合作医疗基金使用情况，有的虽然按时公布，但没有具体名单，不利于群众监督。
3 完善新型农村合作医疗制度的对策
（1）构建农民对新型农村合作医疗制度的信心，调动广大农民参与积极性。首先，政府部门要加大宣传力度。政府要采取多种形式向农民宣传实行新型农村合作医疗制度的重要意义和具体做法，以及参加合作医疗的农民的权利、义务和具体报销方法，消除农民存在的疑虑，提高农民抗风险意识。其次，加快农村合作医疗立法进程。要解决合作医疗的根本问题，保障农民的健康权益，必须加强合作医疗的法规建设，明确政府相关部门的职责、筹资水平和渠道、费用支付方式、相关利益各方的权利与义务等，规范政府行为，督促其履行政府职责。再者，必须建立有效的监督机制把基金管好用好。制订新型农村合作医疗药品目录、诊疗目录、收费标准、转诊转院等一系列制度，督促定点医院严格按制度加强管理，提高医疗服务质量；定期向社会公布基金的具体收支、使用报销情况，切实维护农民的知情权、参与权和监督权。加强人大和审计监督，做到定期检查审计，公布审计检查结果，确保基金安全有效运行。
（2）鼓励商业保险积极介入，切实加强对合作医疗基金的管理，保障基金安全。新型农村合作医疗基金是农民的救命钱，将新型农村合作基金纳入财政专户管理，是确保基金安全的基本条件，更是新型农村合作医疗制度得以稳步实施的关键。商业保险作为国家金融体系的一个重要构成部分，市场经济条件下风险管理的基本手段，对新型农村合作医疗的建设具有积极的推动作用。一是发挥商业保险公司在风险管理和专业服务方面的优势，能够较好地解决医疗费用补偿不及时、补偿范围不清楚等难点问题，让参保农民真正享受到公平、公正、快捷、高效的管理服务。二是有利于政府精减事业人员编制，降低农村合作医疗运行成本。三是促进政府职能的转变，创新政府管理社会事务的方式，使政府和卫生部门从日常繁杂的具体事务中解脱出来，实现管办有效分离的运作机制。四是有利于建立起有效的医疗费用制约和监督机制，拉动合理的医疗消费需求。
目前，保险公司已经开始参与到新型农村合作医疗试点工作中。采取“基金委托管理”模式，保险公司按照政府确定的补偿方案，为参保农民提供医疗费用补偿服务，实现新型农村合作医疗“管与办”的有效分离。
参考文献
［1］谭湘渝.新型农村合作医疗保险的制度设计与模式选择［J］.安徽大学学报，2007，(4).
［2］祝慧. 2006GDP超20万亿增10.5％［N］.中国经济时报，2007-01-15.
［3］社保财务丛书编委会. 社保财务理论与实践2006年第2辑［M］.北京：中国财政经济出版社，2006.
［4］张雪峰. 保险在服务社会主义新农村建设中大有可为［J］.河北金融，2006，(10)：19-21.
关键词：新型农村合作医疗制度；制约因素；相关对策；商业保险；社会保障
中图分类号：F323.89文献标识码：A文章编号：1672-3198（2008）01-0091-02
新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。我国农村的合作医疗制度创建于20世纪40年代、50年代末在全国得到普及，至70年代达到高峰。20世纪80年代以后，随着家庭联产承包责任制在广大农村的推行，合作医疗失去了组织和经济依托，合作医疗制度也基本解体。由于农村合作医疗覆盖面的迅速下降，农村健康保障制度的缺失，致使我国有些地区出现了农民因病致贫和因病返贫的问题。20世纪90年代，中央决定建立新型农村合作医疗制度。2002年10月29日，中共中央、国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，要求建立以大病统筹为主的新型合作医疗救助制度。2006年3月第十届全国人民代表大会第四次会议的政府工作报告中，温家宝总理指出五年内国家将投入200多亿元，对乡镇卫生院和部分县医院房屋和设备进行改造。中央和地方财政对参加合作医疗农民的补助标准由20元提高到40元，到2008年，要在全国农村基本建立新型合作医疗制度和救助制度。
1 新型农村合作医疗的特点
与以前的合作医疗相比，当前推行的新型农村合作医疗主要特点如下：
（1）坚持农民自愿参加的原则，地方政府不能下指标、下进度、下比例强迫农民参加；
（2）加大政府的支持力度。不同于过去主要依靠乡村社区自行组织合作医疗的状况，新型农村合作医疗是政府主导下的农民医疗互助共济制度，政府不但对新型合作医疗进行组织、引导，而且从中央政府和地方政府都给予支持，一般标准为20元/人，东部地区相对较高，达几十元、上百元/人；
（3）新型农村合作医疗主要以大病统筹为主，主要致力于解决农村因病致贫、因病返贫的问题，使农民看得起病，因此，其在实施过程中突出以大病统筹为主，主要保“大”，适当保“小”。大病的概念，包括住院治疗或者大额的费用，也包括门诊治疗的大额费用。
2 新型农村合作医疗制度试点工作中存在的制约因素
（1）农民缺乏参加合作医疗的积极性，投保率不高。
农民是合作医疗的参加者和服务主体，但目前农民参与合作医疗的积极性不高，主要原因有：一是某些试点县（市）对新型农村合作医疗的政策把握不够，宣传不到位，不深入，导致农民对合作医疗的政策理解不够，对合作医疗的认识存在误区，直接影响广大农民参加的积极性。二是群众无法参与监督，造成对制度的不信任。在合作医疗制度设计中，应当有村民代表作为合作医疗管理委员会的成员。但在目前制度下，其管理和监督完全由政府部门和医疗部门负责。由于监督不力，存在着挪用、挤占甚至贪污合作医疗基金的现象。鉴于此，农民对基层政府和干部缺乏信任，担心参加合作医疗，乡村干部挪用合作医疗资金，自己的辛苦钱“打水漂”。
（2）报销比例过低，难以满足患大病农民的需要。
由于新型农村合作医疗的缴费是既定的，基金总量有限，因此医疗费用的支付力度就受到的限制，对于一些特别困难的群体和患大病的农民，医疗保障有时爱莫能助。尽管政府在农民增收问题上做了很多实际工作，农民年收入在逐年增长，但却仍赶不上全国性的医疗费用的飞涨，这使新型农村合作医疗只能起到杯水车薪的作用，并且报销门槛过高、手续复杂。
根据中共丽水市委政策研究室的报告，1995-2003年，市农民平均纯收入由1878元增加到3047元，增加了0.6倍；同期卫生部门统计的每人次平均门诊费用和住院费用，分别由26.88元和1075.6元增加到82.74元和5044.41元，增长了2倍和3.7倍。可见，8年间，农民的医疗费用增幅几倍于农民收入的增幅。两者增幅上差距的拉大，说明农民的医疗费用支出在迅速增加，医疗支出能力在下降。
（3）基金管理不规范。
部分试点县没有严格按规定执行“钱账分离”的要求，经办机构既管钱又管帐，有的试点县存在基金与其它资金混户储存的问题，有的甚至存在基金被挪用的情况。根据中共江门市2005年上半年农村合作医疗工作总结，恩平市圣堂镇、牛江镇发生了挪用基金的情况。部分镇没有按规定每月在村委会公开合作医疗基金使用情况，有的虽然按时公布，但没有具体名单，不利于群众监督。
3 完善新型农村合作医疗制度的对策
（1）构建农民对新型农村合作医疗制度的信心，调动广大农民参与积极性。首先，政府部门要加大宣传力度。政府要采取多种形式向农民宣传实行新型农村合作医疗制度的重要意义和具体做法，以及参加合作医疗的农民的权利、义务和具体报销方法，消除农民存在的疑虑，提高农民抗风险意识。其次，加快农村合作医疗立法进程。要解决合作医疗的根本问题，保障农民的健康权益，必须加强合作医疗的法规建设，明确政府相关部门的职责、筹资水平和渠道、费用支付方式、相关利益各方的权利与义务等，规范政府行为，督促其履行政府职责。再者，必须建立有效的监督机制把基金管好用好。制订新型农村合作医疗药品目录、诊疗目录、收费标准、转诊转院等一系列制度，督促定点医院严格按制度加强管理，提高医疗服务质量；定期向社会公布基金的具体收支、使用报销情况，切实维护农民的知情权、参与权和监督权。加强人大和审计监督，做到定期检查审计，公布审计检查结果，确保基金安全有效运行。
（2）鼓励商业保险积极介入，切实加强对合作医疗基金的管理，保障基金安全。新型农村合作医疗基金是农民的救命钱，将新型农村合作基金纳入财政专户管理，是确保基金安全的基本条件，更是新型农村合作医疗制度得以稳步实施的关键。商业保险作为国家金融体系的一个重要构成部分，市场经济条件下风险管理的基本手段，对新型农村合作医疗的建设具有积极的推动作用。一是发挥商业保险公司在风险管理和专业服务方面的优势，能够较好地解决医疗费用补偿不及时、补偿范围不清楚等难点问题，让参保农民真正享受到公平、公正、快捷、高效的管理服务。二是有利于政府精减事业人员编制，降低农村合作医疗运行成本。三是促进政府职能的转变，创新政府管理社会事务的方式，使政府和卫生部门从日常繁杂的具体事务中解脱出来，实现管办有效分离的运作机制。四是有利于建立起有效的医疗费用制约和监督机制，拉动合理的医疗消费需求。
目前，保险公司已经开始参与到新型农村合作医疗试点工作中。采取“基金委托管理”模式，保险公司按照政府确定的补偿方案，为参保农民提供医疗费用补偿服务，实现新型农村合作医疗“管与办”的有效分离。
参考文献
［1］谭湘渝.新型农村合作医疗保险的制度设计与模式选择［J］.安徽大学学报，2007，(4).
［2］祝慧. 2006GDP超20万亿增10.5％［N］.中国经济时报，2007-01-15.
［3］社保财务丛书编委会. 社保财务理论与实践2006年第2辑［M］.北京：中国财政经济出版社，2006.
［4］张雪峰. 保险在服务社会主义新农村建设中大有可为［J］.河北金融，2006，(10)：19-21.