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摘 要：公房作为我国特殊体制时期留下的制度产物，在现阶段相关法律法规滞后的情况下，因变更登记所引发的行政诉讼日益突出。如何界定公房变更登记中行政主体的责任以维护相关行政相对人的利益、保证公房这一国有资产的良性运作与发展，就显得尤为重要。具体到行政诉讼的审理，应在区分公房变更登记类型的前提下，对不同情形中行政主体的审查职责加以明确，进而对该具体行政行为是否具有合法性准确把握。
关键词：公房；变更登记；责任认定
公有住房，简称公房，是指由政府、国有企事业单位等投资兴建，按照一定程序由符合规定条件的城市居民、本单位职工等进行租赁并交纳低廉的租金，由建设单位（出租人）享有所有权，居住者（承租人）享有租赁权的住房。公有住房起源于我国计划经济时代的福利分房制度，是特殊体制下的制度存在。这种制度具有福利性、非商品性以及产权模糊性等特征。
随着我国社会主义市场经济的发展以及城镇住房制度改革的不断深入，公房这一特殊的存在由于相关法律规定的滞后，在实务中面临着诸多问题，其中涉及到行政诉讼，最为突出的就是对变更登记中相关行政主体具体行政行为的责任认定问题。
一、公房变更登记的种类
依据当事人主体的不同可将变更登记分为一方单独申请的变更登记和双方共同申请的变更登记。一方单独申请的变更登记主要是基于对公房承租权的继承而单方申请变更承租人的登记。双方共同申请的变更登记则是在申请人之间已经达成一致意思表示的前提下共同申请进行变更的登记。
二、依据继承权申请的单方变更登记中，行政主体的审查职责
（一）关于公有住房继承权问题的讨论
在对依据继承权单方申请变更登记的行政审查中，首先应明确公房承租权是否可以继承这一根源性问题，而对公房继承权问题的讨论则应回归到公房承租权性质问题的讨论上来。现阶段，我国理论界对公房承租权的性质主要存在债权说、物权说以及物权化债权说三种观点。笔者认为，公房承租权首先具有一定的物权特性，又因其是由出租人与承租人签订租赁合同所形成的债权债务关系而产生，故其在本质上属于代表财产利益的特殊债权。根据我国《继承法》第3条对遗产范围的规定以及最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国继承法>若干问题的意见》第3条对“公民可继承的其他合法财产”的进一步细化规定，公房承租权在性质上属于以物权作为标的的特殊债权，应当认定属于“公民的其他合法财产”的范围，因而具有可继承性。
（二）依据继承权申请的单方变更登记中，行政主体的审查职责
在明确公房承租权可以继承的前提下，相关权利人在申请单方变更登记时，依据规定出示可证明其继承权以及继承人身份的相关证明即可办理，此时，相关行政主体的职责仅限于对申请人继承身份合法性的审查。
三、依据双方达成一致意思表示而申请的变更登记中，行政主体的审查职责
现阶段，我国法律和政策没有赋予公房承租人自由买卖权，仅以置换权对其模糊规定，而所谓的置换权既不同于传统意义上的出租权，又不同于一般的房屋买卖处分权。承租人对承租房屋的置换与普通房屋买卖规定及办理流程不同，必须由房屋管理部门或由国家授权的单位或集体组织作为产权人依法进行。其中，直管公有房屋的置换，必须到地方房置换有限公司进行挂牌、摘牌的必要程序才能进行置换，只能是以回购或挂牌转让这两种方式来进行。单位产权的公有住房则是由产权单位或委托的经营管理单位进行置换，但有的单位产权的公有住房，产权单位往往不同意将房屋置换给外单位的人承租，此类公有住房是禁止进行置换的。许多承租人为了规避挂牌交易，私自与他人进行公有住房置换的行为不符合现行公有住房置换的相关规定。也就是说，实践中大量存在的“公房钥匙买卖”行为是违反法律规定的。此种行为不能获得法律支持，更无法进行变更登记。
因此，双方达成一致意思表示情形下的公房变更登记存在以下两种情况，即直管公房在进行必要的回购或者挂牌程序后，与新的承租人签订租房合同，进而进行变更登记。该种情形下，行政部门的审查职责不仅包括对租房合同的审查，更重要的是对直管公房相关回购和挂牌手续的审查。而针对自管公房，相关行政主体的主要职责则限定在对租房合同的审查范围内。
而实践中，多数地方还对承租人身份进行了进一步的限制，如必须经所有共同居住人的一致同意方可变更承租人、非本市户籍人口不得享有承租人以及本市农业户人员不能成为公房承租人等规定。涉及到以上规定，相关行政部门的审查职责则更为细化与明确。
四、相关行政主体责任在诉讼中的认定
涉及到行政诉讼，相关权利人通常以行政主体未履行审查职责为由将其诉至法院，主张该变更或者不予变更登记的具体行政行为对其合法权益造成了侵犯。对此类行政诉讼的审理，应首先从所诉变更登记的类别着手，明确该变更申请是依据继承权的单方申请还是双方一致意思表示下的共同申请，在此基础上，依照前文所述的行政主体审查职责对被诉行政主体进行行为审查，进而确定其是存在违法现象。
在房价飞涨、拆迁愈演愈烈等一系列社会问题的纷繁交织下，公房变更登记作为行政主体的一项具体行政行为，在实践中的涉诉现象日益常态化。涉及到国有资产转移以及福利分配等特殊问题，行政部门在公房变更登记中承担的职责不容小觑。同样，法院在审理该类问题时，也不能仅对相关法条进行机械适用，在区分不同性质的公房下，对行政主體对职责具体界定，综合判断相关行政行为相对人的身份及其主观态度、通过对行政主体的举证来判断其是否履行了相应的审查义务，进而对其职责进行法律评价。
参考文献
[1]参见陈耀东、丁渤海：《公有住房租赁权继承法律问题探讨》，载《天津法学》2013年第1期，第39页。
[2]欧帅：《我国保障性住房法律制度的研究》.中央民族大学硕士学位论文，2011年。
作者简介
潘双（1990—），女，徐州市泉山区人民法院，法官助理。
（作者单位：徐州市泉山区人民法院）
关键词：公房；变更登记；责任认定
公有住房，简称公房，是指由政府、国有企事业单位等投资兴建，按照一定程序由符合规定条件的城市居民、本单位职工等进行租赁并交纳低廉的租金，由建设单位（出租人）享有所有权，居住者（承租人）享有租赁权的住房。公有住房起源于我国计划经济时代的福利分房制度，是特殊体制下的制度存在。这种制度具有福利性、非商品性以及产权模糊性等特征。
随着我国社会主义市场经济的发展以及城镇住房制度改革的不断深入，公房这一特殊的存在由于相关法律规定的滞后，在实务中面临着诸多问题，其中涉及到行政诉讼，最为突出的就是对变更登记中相关行政主体具体行政行为的责任认定问题。
一、公房变更登记的种类
依据当事人主体的不同可将变更登记分为一方单独申请的变更登记和双方共同申请的变更登记。一方单独申请的变更登记主要是基于对公房承租权的继承而单方申请变更承租人的登记。双方共同申请的变更登记则是在申请人之间已经达成一致意思表示的前提下共同申请进行变更的登记。
二、依据继承权申请的单方变更登记中，行政主体的审查职责
（一）关于公有住房继承权问题的讨论
在对依据继承权单方申请变更登记的行政审查中，首先应明确公房承租权是否可以继承这一根源性问题，而对公房继承权问题的讨论则应回归到公房承租权性质问题的讨论上来。现阶段，我国理论界对公房承租权的性质主要存在债权说、物权说以及物权化债权说三种观点。笔者认为，公房承租权首先具有一定的物权特性，又因其是由出租人与承租人签订租赁合同所形成的债权债务关系而产生，故其在本质上属于代表财产利益的特殊债权。根据我国《继承法》第3条对遗产范围的规定以及最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国继承法>若干问题的意见》第3条对“公民可继承的其他合法财产”的进一步细化规定，公房承租权在性质上属于以物权作为标的的特殊债权，应当认定属于“公民的其他合法财产”的范围，因而具有可继承性。
（二）依据继承权申请的单方变更登记中，行政主体的审查职责
在明确公房承租权可以继承的前提下，相关权利人在申请单方变更登记时，依据规定出示可证明其继承权以及继承人身份的相关证明即可办理，此时，相关行政主体的职责仅限于对申请人继承身份合法性的审查。
三、依据双方达成一致意思表示而申请的变更登记中，行政主体的审查职责
现阶段，我国法律和政策没有赋予公房承租人自由买卖权，仅以置换权对其模糊规定，而所谓的置换权既不同于传统意义上的出租权，又不同于一般的房屋买卖处分权。承租人对承租房屋的置换与普通房屋买卖规定及办理流程不同，必须由房屋管理部门或由国家授权的单位或集体组织作为产权人依法进行。其中，直管公有房屋的置换，必须到地方房置换有限公司进行挂牌、摘牌的必要程序才能进行置换，只能是以回购或挂牌转让这两种方式来进行。单位产权的公有住房则是由产权单位或委托的经营管理单位进行置换，但有的单位产权的公有住房，产权单位往往不同意将房屋置换给外单位的人承租，此类公有住房是禁止进行置换的。许多承租人为了规避挂牌交易，私自与他人进行公有住房置换的行为不符合现行公有住房置换的相关规定。也就是说，实践中大量存在的“公房钥匙买卖”行为是违反法律规定的。此种行为不能获得法律支持，更无法进行变更登记。
因此，双方达成一致意思表示情形下的公房变更登记存在以下两种情况，即直管公房在进行必要的回购或者挂牌程序后，与新的承租人签订租房合同，进而进行变更登记。该种情形下，行政部门的审查职责不仅包括对租房合同的审查，更重要的是对直管公房相关回购和挂牌手续的审查。而针对自管公房，相关行政主体的主要职责则限定在对租房合同的审查范围内。
而实践中，多数地方还对承租人身份进行了进一步的限制，如必须经所有共同居住人的一致同意方可变更承租人、非本市户籍人口不得享有承租人以及本市农业户人员不能成为公房承租人等规定。涉及到以上规定，相关行政部门的审查职责则更为细化与明确。
四、相关行政主体责任在诉讼中的认定
涉及到行政诉讼，相关权利人通常以行政主体未履行审查职责为由将其诉至法院，主张该变更或者不予变更登记的具体行政行为对其合法权益造成了侵犯。对此类行政诉讼的审理，应首先从所诉变更登记的类别着手，明确该变更申请是依据继承权的单方申请还是双方一致意思表示下的共同申请，在此基础上，依照前文所述的行政主体审查职责对被诉行政主体进行行为审查，进而确定其是存在违法现象。
在房价飞涨、拆迁愈演愈烈等一系列社会问题的纷繁交织下，公房变更登记作为行政主体的一项具体行政行为，在实践中的涉诉现象日益常态化。涉及到国有资产转移以及福利分配等特殊问题，行政部门在公房变更登记中承担的职责不容小觑。同样，法院在审理该类问题时，也不能仅对相关法条进行机械适用，在区分不同性质的公房下，对行政主體对职责具体界定，综合判断相关行政行为相对人的身份及其主观态度、通过对行政主体的举证来判断其是否履行了相应的审查义务，进而对其职责进行法律评价。
参考文献
[1]参见陈耀东、丁渤海：《公有住房租赁权继承法律问题探讨》，载《天津法学》2013年第1期，第39页。
[2]欧帅：《我国保障性住房法律制度的研究》.中央民族大学硕士学位论文，2011年。
作者简介
潘双（1990—），女，徐州市泉山区人民法院，法官助理。
（作者单位：徐州市泉山区人民法院）