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不是所有公共服务都适合向社会购买的。综合起来，判断一项公共服务是否适合购买主要应考虑以下一些因素：第一，购买能否为政府部门节约开支。第二，政府能否对购买的服务进行有效的监管。第三，存在竞争的条件。
20世纪末西方国家兴起的新公共管理运动的倡导者认为，公共服务的决策属于“掌舵”，而公共服务的生产则属于“划桨”，这两个环节是可以分开的。政府的主要职责是“掌舵”而非“划桨”，即决策公共物品和公共服务的供给水平并承担相关的成本，而公共物品和服务的生产则可以借助社会组织或市场（企业）来完成，从而实现政府的政策职能与管理职能的分离。在此基础上引入竞争机制，实现公共服务供给的多元化。“掌舵”与“划桨”分开后，“政府基本上作为一个精明的买家来工作，以能够完成自己政策目标的方式利用各种生产厂商”。
虽然政府部门仍然可以作为服务的提供者，但仅仅是其中之一，必须与其他非政府组织或工商企业展开竞争。决策者处于一个买者的位置，可以“货比三家地自由挑选最有能力和效率的服务提供者，使他们花同样的钱能够得到更大的效益，并充分利用服务提供者之间的竞争保持最大限度的灵活性对变化中的情况作出反应，而且有助于他们坚持要求高质量工作表现的责任制。合同承包商知道一旦他们的质量下降就不再会要他们，而公务员则知道在他们身上不会发生那种事”①。一部分职能由第三方和市场承担，实现了政府机构精简和裁减人员的目的，有利于节约政府开支，而引入竞争机制，使公共物品和服务的提供更有效率。于是，一种新的公共服务供给模式便应运而生，即政府向社会购买公共服务，并成为发达国家公共服务供给的一个普遍趋势。
如欧盟于1992年颁布《公共服务采购指令》，将电子政务及相关服务、会计和审计、人员安置与供应、调查及安全服务、健康与社会服务、文化及体育等27类公共服务全部纳入购买范围，凡是超过20万欧元的公共服务，一律公开招标购买。在香港地区，政府与社会组织之间的合作非常成功，政府充分利用上千家社会机构提供社会服务，包括社区服务、安老服务、家庭及儿童服务、康复服务、青少年发展等。中国大陆最早尝试政府购买社会服务的是上海。早在2000年上海卢湾等6个区的12个街道开始依托养老机构开展居家养老，此后，全国其他一些城市也纷纷进行了这方面的探索和实践，逐渐扩大至医疗卫生、教育、计划生育、就业培训和社区服务等领域。但总的来看，我国的政府购买公共服务目前还不成熟，仍存在很多待解之题。
当前政府购买公共服务存在的问题
政府向社会购买服务的范围小、数量有限。长期以来，我国实行的是管控型的社会治理模式，政府对社会缺乏信任，导致社会组织发展缓慢和不成熟，“非营利失灵”的现象比较严重，使政府更愿意由自己直接提供公共服务。此外，我国目前正处于社会转型时期，面临信息化社会快速发展的挑战，民众的服务需求大增，且越来越个性化，出现了公共服务供给中的双重困境，即政府和社会组织都没有提供服务的经验，同时政府购买公共服务才刚刚起步，也缺乏与社会组织合作的经验。在西方，政府购买服务是在其具有长期提供社会服务经验、成熟的市场和社会组织的背景下展开的，可以较好地实现政府与市场、社会组织之间的伙伴合作关系，更有效地防止“非营利失灵”的现象。如果不顾国情贸然推进政府购买公共服务，可能会造成政府失灵、市场失灵和非营利失灵“三重失灵”的困境，②这是导致我国政府购买公共服务非常谨慎的重要原因。目前，我国政府购买公共服务的项目范围小，数量有限，且多集中在养老服务、教育服务和就业帮扶服务等方面，而公共卫生、基本医疗、法律援助等方面则较少。例如，广州市政府2011年向社会购买的公共服务资金仅8000万元。③而在香港，政府向社会组织购买的公共服务数量却非常庞大，以2003/2004年度为例，香港特区政府拨出的社会福利经费共327.64亿港元，其中69.22亿拨给志愿机构提供各类服务。④
政府购买公共服务的相关法规和政策不完善。目前，国家尚未出台政府购买公共服务方面的法律。2003年实施的《政府采购法》规定政府采购范围包括货物、工程和服务，而其中的“服务”仅限于政府自身运作的后勤服务，没有将公共服务纳入采购范围。由于没有明确的法律规范，一些地方只能自行制定相应的规定规范购买公共服务行为，其严肃性和权威性受到影响，约束力也不强，存在很大的随意性。一些地方虽然规定一定资金数额以上的公共服务的购买需要采取公开招标和竞争的方式进行，但实际情况则是，相当多的政府购买服务都由政府部门直接委托给某个社会组织。为了规避数额方面的限制，将一个服务项目拆分成多个项目，或者虽然实行了公开招标，但由于透明度不够、竞争性不足（如竞争者数量少），“萝卜招标”等现象时有发生。此外，按照相关法律的规定，社会组织属于非营利机构，通过考核认证后可获得免税资格，但政府购买服务项目却不在免税之列。在这种税制下，对社会组织征收营业税实际上抑制了社会组织的发展。社会组织从事的社会服务项目如社区养老、矫正、戒毒、扶贫、心理咨询等多是专业性强却无利可图、企业不愿进入的行业，对其收税不符合公益性原则。
不同类型的社会组织发展不平衡，存在不公平竞争。我国目前存在两种类型的社会组织，即有官方背景的组织和没有官方背景的草根组织。前者要么由政府直接创立，尽管后来它们与创办者脱钩，但创办者仍是其主管单位；要么组织的领导职务由退下来的党政领导干部担任，他们从日常管理到行为方式都自觉或不自觉地与政府保持高度一致，甚至这些组织还有行政级别；要么组织的活动经费全由政府拨款，政府实际上掌握着其人事权和财政权；要么虽然不是由政府操纵成立，也不是由政府直接财政拨款维持运作，但为了获得政府的资助和承接政府的公共服务项目，主动使自身行政化。目前，第一类组织属于政府比较信赖的组织，在中国占有压倒性地位。它们凭借与政府之间千丝万缕的联系，在政府购买公共服务项目方面具有明显的信息、网络和社会资本优势，容易获得政府购买的社会服务项目。而第二类组织则在竞争中处于劣势，难以获得政府的资金支持，在社会募捐政策和环境没有改善的情况下，其生存举步维艰。 政府购买公共服务的监管不到位，服务质量难以保证，并存在寻租和腐败现象。由于目前我国的政府购买公共服务项目属于新鲜事物，政府没有做过，企业和社会组织也没有做过，彼此都没有经验，再加上缺乏法律的规范，从而导致服务标准的制定比较困难。另外，在缺乏竞争的情况下，也没有人有制定标准的动力。笔者曾多次参与过一些地方政府购买公共服务项目的评审工作，包括对申请材料的匿名书面评审和答辩面试评审，在大多数项目中，不管是作为购买方的政府还是作为提供方的社会组织，都没有对项目提出具体的标准，即使有也是很笼统的，不具有很强的操作性。一些看似操作性强的标准实际效果难以衡量，如提出项目使多少人受益，但实际上受益的效果却无法评定，这就给事后的监督和评估留下了困难。因此，在大多数情况下，投标人在投标书中和答辩时都是信誓旦旦、高标准承诺，一旦获得服务项目后，激情会慢慢消减，马虎应付了事，到结项前才匆忙拼凑成果，甚至数字造假应付结项，鲜有结项评审不通过的案例。在目前的行政体制下，一旦预算获得批准，就必须将钱花出去，没有人会为节省预算而努力，因为节省开支是没有激励的，反倒会因此而承担责任，⑤最终导致政府对购买的公共服务监管缺位的现象。更为严重的是，由于缺乏有效的监管，为寻租和腐败留下隐患。这些都可能导致公共服务的质量难以保证，降低了政府购买公共服务的公信力。
公共服务人才缺乏，专业化程度不高。很多公共服务工作的技术含量和知识含量较高，没有受过严格专业训练的人往往难以胜任。按照《全国民政人才中长期发展规划》，到2020年，我国需要培养社会工作专业人才150万人，而据相关报道，目前我国的社工数量仅有20万人左右，缺口巨大。此外，目前我国的社工人才待遇较低、工作压力大，再加上社会上对这一职业存在误解和偏见，导致一些社工专业毕业的大学生不愿从事社会工作，从而进一步加大了人才缺口。于是，一些地方只好放低准入标准，让一些没有经过专业训练的人或不具备职业资格的人从事社会工作。人才的缺乏和专业化程度不高必然会影响公共服务的质量和信誉，进而降低政府购买公共服务的热情。
政府购买公共服务的解决之道
改变政府治理模式，大力推进政府购买公共服务，形成多元合作共治的伙伴关系格局。首先要改变重经济轻社会的政绩观，逐渐将政府的工作重心转移到公共服务上来，改革政府财政支出结构，增加政府在公共服务方面的资金投入。一个可行的办法是逐渐减少政府财政直接用于经济项目上的投入，压缩庞大的行政管理开支，将这两方面节约下来的资金用于公共服务。还可以规定，若干年内的财政增量均用社会建设和社会服务。此外，还应该通过多种渠道筹集资金并用于公共服务支出，一些地方将社会福利彩券收入用于购买公共服务的做法值得借鉴。其次，继续放松对社会组织的管制，培育社会组织的发展和壮大。当前，不少地方正在逐步取消社会组织的“双重管理体制”，一些社会组织无需主管部门的批准即可向民政部门注册登记，这一做法应继续下去，并不断加以完善，取消过多的登记限制，如注册资金数额、申请人数、住所地、业务范围等。在一些领域可以尝试用备案制代替注册制。尽快出台和落实组织和个人捐赠非营利组织后的税收优惠政策，激发企业和社会各界人士捐助社会组织的积极性，还应尽快落实社会组织从事社会服务项目的免税政策，为社会组织的发展和壮大提供肥沃的土壤和资源保证。最后，积极推广政府购买公共服务的模式。修改《政府采购法》，将公共服务纳入政府采购范围，在诸如社区卫生、教育培训、弱势人群关怀和救助、市场行为监督、政策咨询、农民工关怀、特定秩序的维护、族群融合、文化娱乐活动等方面，都可以采用政府购买服务的方式，实现政府业务的“卸载”，扩大社会组织的生存空间和发展机会。
确定适合政府购买公共服务的原则和项目。不是所有公共服务都适合向社会购买的。综合起来，判断一项公共服务是否适合购买主要应考虑以下一些因素：第一，购买能否为政府部门节约开支。如果购买不能为政府节约开支，纳税人自然会怀疑购买的必要性。因此，政府应对所有公共服务项目进行合理分类，并根据一定的标准对它们进行对比和评估，综合考虑直接成本和间接成本，当期成本和远期成本，显性成本和隐性成本，然后才能决定是否适合向外购买，最后列出一个清单，作为决策的参考依据。第二，政府能否对购买的服务进行有效的监管。政府作为公共服务责任的最终承担者，虽然其生产或服务过程可以转移给其他社会组织，但如果其中出了什么问题，公众会把抱怨发泄到政府身上，政府需要承担由此而引起的后果。因此，对一些购买的公共服务，政府需要无条件承担起监管责任，以保证公共服务的价格维持在一个合理水平、服务质量能满足公众的要求。如果做不到这点，就不能向外购买服务，应由政府亲自提供。第三，存在竞争的条件。如有几个潜在的竞争者或可以创造并维持一种竞争的氛围，以避免出现垄断局面，使公共服务供给的主动权落入某个社会组织或企业手中而政府则被“敲竹杠”。除此之外，对于一些临时性的公共服务，或需要获得较复杂的技术性服务（如信息处理技术和系统）或一次性的公共服务，也比较适合向外购买。有时为了比较一项服务是由政府直接提供还是向外购买比较划算也可以运用购买的形式。
给不同的社会组织创造公平的竞争环境。首先要实现有官方背景的社会组织与政府之间“脱钩”，解决政府官员兼任或变相兼任社会组织负责人的问题，并尽快取消社会组织的行政级别。然后确定对社会组织的资金资助原则和标准，政府资助对所有社会组织一视同仁。最后，规定哪些类型的公共服务和多少金额的项目一律公开招标，并实现所有购买项目的透明化运作，以便社会各界对购买过程进行监督，从而为社会组织创造平等的竞争环境。
积极探索建立科学的对政府购买公共服务项目的监管和评估机制。首先，明确参加投标竞争的社会组织的资质要求，这是保证公共服务质量和公信力的基本前提。其次，应在事前对拟购买的公共服务的标准给予清晰的界定，并在合同中予以明确的规定，以便对承包人进行有效的绩效评估。为此，应认真借鉴和总结学术界和实践界对公共服务项目绩效指标生成方法的研究成果和成熟的经验，将公共服务标准类型化和模型化，以便加以推广和运用。再次，建立和健全考核和评估机制。如第三方评估和受益人满意度调查都可以提高评估结果的客观性和公正性。最后，将评估结果与奖惩挂钩，将绩效低劣者逐出竞争行列，使社会组织养成以绩效为本的习惯。与此同时，改革政府财政支出体制，鼓励节约行为，使政府有动力去监督购买的公共服务项目。
加快人才培养，提高公共服务工作的吸引力。除了一些大学应加大社会工作方面的专业人才培养力度外，应积极引进国（境）外培训机构帮助我们培养社工人才。更重要的是，应尽快改善社会工作人才的待遇和工作条件。从目前各地实践来看，我国存在两类社工，一类由政府财政直接支付工资，另一类则由公共服务项目中的人员经费支付工资。对于全额由政府财政直接支付工资的社工，应尽快实现他们的工资标准向公务员看齐。对于那些非由财政直接支付全额工资的社工，政府在购买公共服务时，增加总经费中人员费用的比例，使社会组织可以将合同款的相当一部分用于支付社工工资，以提高他们的工资福利待遇。只有这样，才能促进人才向公共服务领域流动，充实公共服务人才队伍，进而提高公共服务的质量和公信力。
【注释】
①⑤[美]戴维·奥斯本，特德·盖布勒：《改革政府—企业精神如何改革着公营部门》，上海政协编译组、东方编译所编译，上海译文出版社，1996年，第12页，第3页。
②陈天祥：“善治之道：政府怎样与第三方组织合作”，《人民论坛·学术前沿》，2013年9月（上）。
③田加刚：“公共服务的‘广州购买制”，《民主与法制》（旬刊），2011年6月。
④汪永成，胡光校：“香港特区政府与第三部门在公共服务提供领域的关系分析”，《云南行政学院学报》，2008年第2期。
责编/张晓
20世纪末西方国家兴起的新公共管理运动的倡导者认为，公共服务的决策属于“掌舵”，而公共服务的生产则属于“划桨”，这两个环节是可以分开的。政府的主要职责是“掌舵”而非“划桨”，即决策公共物品和公共服务的供给水平并承担相关的成本，而公共物品和服务的生产则可以借助社会组织或市场（企业）来完成，从而实现政府的政策职能与管理职能的分离。在此基础上引入竞争机制，实现公共服务供给的多元化。“掌舵”与“划桨”分开后，“政府基本上作为一个精明的买家来工作，以能够完成自己政策目标的方式利用各种生产厂商”。
虽然政府部门仍然可以作为服务的提供者，但仅仅是其中之一，必须与其他非政府组织或工商企业展开竞争。决策者处于一个买者的位置，可以“货比三家地自由挑选最有能力和效率的服务提供者，使他们花同样的钱能够得到更大的效益，并充分利用服务提供者之间的竞争保持最大限度的灵活性对变化中的情况作出反应，而且有助于他们坚持要求高质量工作表现的责任制。合同承包商知道一旦他们的质量下降就不再会要他们，而公务员则知道在他们身上不会发生那种事”①。一部分职能由第三方和市场承担，实现了政府机构精简和裁减人员的目的，有利于节约政府开支，而引入竞争机制，使公共物品和服务的提供更有效率。于是，一种新的公共服务供给模式便应运而生，即政府向社会购买公共服务，并成为发达国家公共服务供给的一个普遍趋势。
如欧盟于1992年颁布《公共服务采购指令》，将电子政务及相关服务、会计和审计、人员安置与供应、调查及安全服务、健康与社会服务、文化及体育等27类公共服务全部纳入购买范围，凡是超过20万欧元的公共服务，一律公开招标购买。在香港地区，政府与社会组织之间的合作非常成功，政府充分利用上千家社会机构提供社会服务，包括社区服务、安老服务、家庭及儿童服务、康复服务、青少年发展等。中国大陆最早尝试政府购买社会服务的是上海。早在2000年上海卢湾等6个区的12个街道开始依托养老机构开展居家养老，此后，全国其他一些城市也纷纷进行了这方面的探索和实践，逐渐扩大至医疗卫生、教育、计划生育、就业培训和社区服务等领域。但总的来看，我国的政府购买公共服务目前还不成熟，仍存在很多待解之题。
当前政府购买公共服务存在的问题
政府向社会购买服务的范围小、数量有限。长期以来，我国实行的是管控型的社会治理模式，政府对社会缺乏信任，导致社会组织发展缓慢和不成熟，“非营利失灵”的现象比较严重，使政府更愿意由自己直接提供公共服务。此外，我国目前正处于社会转型时期，面临信息化社会快速发展的挑战，民众的服务需求大增，且越来越个性化，出现了公共服务供给中的双重困境，即政府和社会组织都没有提供服务的经验，同时政府购买公共服务才刚刚起步，也缺乏与社会组织合作的经验。在西方，政府购买服务是在其具有长期提供社会服务经验、成熟的市场和社会组织的背景下展开的，可以较好地实现政府与市场、社会组织之间的伙伴合作关系，更有效地防止“非营利失灵”的现象。如果不顾国情贸然推进政府购买公共服务，可能会造成政府失灵、市场失灵和非营利失灵“三重失灵”的困境，②这是导致我国政府购买公共服务非常谨慎的重要原因。目前，我国政府购买公共服务的项目范围小，数量有限，且多集中在养老服务、教育服务和就业帮扶服务等方面，而公共卫生、基本医疗、法律援助等方面则较少。例如，广州市政府2011年向社会购买的公共服务资金仅8000万元。③而在香港，政府向社会组织购买的公共服务数量却非常庞大，以2003/2004年度为例，香港特区政府拨出的社会福利经费共327.64亿港元，其中69.22亿拨给志愿机构提供各类服务。④
政府购买公共服务的相关法规和政策不完善。目前，国家尚未出台政府购买公共服务方面的法律。2003年实施的《政府采购法》规定政府采购范围包括货物、工程和服务，而其中的“服务”仅限于政府自身运作的后勤服务，没有将公共服务纳入采购范围。由于没有明确的法律规范，一些地方只能自行制定相应的规定规范购买公共服务行为，其严肃性和权威性受到影响，约束力也不强，存在很大的随意性。一些地方虽然规定一定资金数额以上的公共服务的购买需要采取公开招标和竞争的方式进行，但实际情况则是，相当多的政府购买服务都由政府部门直接委托给某个社会组织。为了规避数额方面的限制，将一个服务项目拆分成多个项目，或者虽然实行了公开招标，但由于透明度不够、竞争性不足（如竞争者数量少），“萝卜招标”等现象时有发生。此外，按照相关法律的规定，社会组织属于非营利机构，通过考核认证后可获得免税资格，但政府购买服务项目却不在免税之列。在这种税制下，对社会组织征收营业税实际上抑制了社会组织的发展。社会组织从事的社会服务项目如社区养老、矫正、戒毒、扶贫、心理咨询等多是专业性强却无利可图、企业不愿进入的行业，对其收税不符合公益性原则。
不同类型的社会组织发展不平衡，存在不公平竞争。我国目前存在两种类型的社会组织，即有官方背景的组织和没有官方背景的草根组织。前者要么由政府直接创立，尽管后来它们与创办者脱钩，但创办者仍是其主管单位；要么组织的领导职务由退下来的党政领导干部担任，他们从日常管理到行为方式都自觉或不自觉地与政府保持高度一致，甚至这些组织还有行政级别；要么组织的活动经费全由政府拨款，政府实际上掌握着其人事权和财政权；要么虽然不是由政府操纵成立，也不是由政府直接财政拨款维持运作，但为了获得政府的资助和承接政府的公共服务项目，主动使自身行政化。目前，第一类组织属于政府比较信赖的组织，在中国占有压倒性地位。它们凭借与政府之间千丝万缕的联系，在政府购买公共服务项目方面具有明显的信息、网络和社会资本优势，容易获得政府购买的社会服务项目。而第二类组织则在竞争中处于劣势，难以获得政府的资金支持，在社会募捐政策和环境没有改善的情况下，其生存举步维艰。 政府购买公共服务的监管不到位，服务质量难以保证，并存在寻租和腐败现象。由于目前我国的政府购买公共服务项目属于新鲜事物，政府没有做过，企业和社会组织也没有做过，彼此都没有经验，再加上缺乏法律的规范，从而导致服务标准的制定比较困难。另外，在缺乏竞争的情况下，也没有人有制定标准的动力。笔者曾多次参与过一些地方政府购买公共服务项目的评审工作，包括对申请材料的匿名书面评审和答辩面试评审，在大多数项目中，不管是作为购买方的政府还是作为提供方的社会组织，都没有对项目提出具体的标准，即使有也是很笼统的，不具有很强的操作性。一些看似操作性强的标准实际效果难以衡量，如提出项目使多少人受益，但实际上受益的效果却无法评定，这就给事后的监督和评估留下了困难。因此，在大多数情况下，投标人在投标书中和答辩时都是信誓旦旦、高标准承诺，一旦获得服务项目后，激情会慢慢消减，马虎应付了事，到结项前才匆忙拼凑成果，甚至数字造假应付结项，鲜有结项评审不通过的案例。在目前的行政体制下，一旦预算获得批准，就必须将钱花出去，没有人会为节省预算而努力，因为节省开支是没有激励的，反倒会因此而承担责任，⑤最终导致政府对购买的公共服务监管缺位的现象。更为严重的是，由于缺乏有效的监管，为寻租和腐败留下隐患。这些都可能导致公共服务的质量难以保证，降低了政府购买公共服务的公信力。
公共服务人才缺乏，专业化程度不高。很多公共服务工作的技术含量和知识含量较高，没有受过严格专业训练的人往往难以胜任。按照《全国民政人才中长期发展规划》，到2020年，我国需要培养社会工作专业人才150万人，而据相关报道，目前我国的社工数量仅有20万人左右，缺口巨大。此外，目前我国的社工人才待遇较低、工作压力大，再加上社会上对这一职业存在误解和偏见，导致一些社工专业毕业的大学生不愿从事社会工作，从而进一步加大了人才缺口。于是，一些地方只好放低准入标准，让一些没有经过专业训练的人或不具备职业资格的人从事社会工作。人才的缺乏和专业化程度不高必然会影响公共服务的质量和信誉，进而降低政府购买公共服务的热情。
政府购买公共服务的解决之道
改变政府治理模式，大力推进政府购买公共服务，形成多元合作共治的伙伴关系格局。首先要改变重经济轻社会的政绩观，逐渐将政府的工作重心转移到公共服务上来，改革政府财政支出结构，增加政府在公共服务方面的资金投入。一个可行的办法是逐渐减少政府财政直接用于经济项目上的投入，压缩庞大的行政管理开支，将这两方面节约下来的资金用于公共服务。还可以规定，若干年内的财政增量均用社会建设和社会服务。此外，还应该通过多种渠道筹集资金并用于公共服务支出，一些地方将社会福利彩券收入用于购买公共服务的做法值得借鉴。其次，继续放松对社会组织的管制，培育社会组织的发展和壮大。当前，不少地方正在逐步取消社会组织的“双重管理体制”，一些社会组织无需主管部门的批准即可向民政部门注册登记，这一做法应继续下去，并不断加以完善，取消过多的登记限制，如注册资金数额、申请人数、住所地、业务范围等。在一些领域可以尝试用备案制代替注册制。尽快出台和落实组织和个人捐赠非营利组织后的税收优惠政策，激发企业和社会各界人士捐助社会组织的积极性，还应尽快落实社会组织从事社会服务项目的免税政策，为社会组织的发展和壮大提供肥沃的土壤和资源保证。最后，积极推广政府购买公共服务的模式。修改《政府采购法》，将公共服务纳入政府采购范围，在诸如社区卫生、教育培训、弱势人群关怀和救助、市场行为监督、政策咨询、农民工关怀、特定秩序的维护、族群融合、文化娱乐活动等方面，都可以采用政府购买服务的方式，实现政府业务的“卸载”，扩大社会组织的生存空间和发展机会。
确定适合政府购买公共服务的原则和项目。不是所有公共服务都适合向社会购买的。综合起来，判断一项公共服务是否适合购买主要应考虑以下一些因素：第一，购买能否为政府部门节约开支。如果购买不能为政府节约开支，纳税人自然会怀疑购买的必要性。因此，政府应对所有公共服务项目进行合理分类，并根据一定的标准对它们进行对比和评估，综合考虑直接成本和间接成本，当期成本和远期成本，显性成本和隐性成本，然后才能决定是否适合向外购买，最后列出一个清单，作为决策的参考依据。第二，政府能否对购买的服务进行有效的监管。政府作为公共服务责任的最终承担者，虽然其生产或服务过程可以转移给其他社会组织，但如果其中出了什么问题，公众会把抱怨发泄到政府身上，政府需要承担由此而引起的后果。因此，对一些购买的公共服务，政府需要无条件承担起监管责任，以保证公共服务的价格维持在一个合理水平、服务质量能满足公众的要求。如果做不到这点，就不能向外购买服务，应由政府亲自提供。第三，存在竞争的条件。如有几个潜在的竞争者或可以创造并维持一种竞争的氛围，以避免出现垄断局面，使公共服务供给的主动权落入某个社会组织或企业手中而政府则被“敲竹杠”。除此之外，对于一些临时性的公共服务，或需要获得较复杂的技术性服务（如信息处理技术和系统）或一次性的公共服务，也比较适合向外购买。有时为了比较一项服务是由政府直接提供还是向外购买比较划算也可以运用购买的形式。
给不同的社会组织创造公平的竞争环境。首先要实现有官方背景的社会组织与政府之间“脱钩”，解决政府官员兼任或变相兼任社会组织负责人的问题，并尽快取消社会组织的行政级别。然后确定对社会组织的资金资助原则和标准，政府资助对所有社会组织一视同仁。最后，规定哪些类型的公共服务和多少金额的项目一律公开招标，并实现所有购买项目的透明化运作，以便社会各界对购买过程进行监督，从而为社会组织创造平等的竞争环境。
积极探索建立科学的对政府购买公共服务项目的监管和评估机制。首先，明确参加投标竞争的社会组织的资质要求，这是保证公共服务质量和公信力的基本前提。其次，应在事前对拟购买的公共服务的标准给予清晰的界定，并在合同中予以明确的规定，以便对承包人进行有效的绩效评估。为此，应认真借鉴和总结学术界和实践界对公共服务项目绩效指标生成方法的研究成果和成熟的经验，将公共服务标准类型化和模型化，以便加以推广和运用。再次，建立和健全考核和评估机制。如第三方评估和受益人满意度调查都可以提高评估结果的客观性和公正性。最后，将评估结果与奖惩挂钩，将绩效低劣者逐出竞争行列，使社会组织养成以绩效为本的习惯。与此同时，改革政府财政支出体制，鼓励节约行为，使政府有动力去监督购买的公共服务项目。
加快人才培养，提高公共服务工作的吸引力。除了一些大学应加大社会工作方面的专业人才培养力度外，应积极引进国（境）外培训机构帮助我们培养社工人才。更重要的是，应尽快改善社会工作人才的待遇和工作条件。从目前各地实践来看，我国存在两类社工，一类由政府财政直接支付工资，另一类则由公共服务项目中的人员经费支付工资。对于全额由政府财政直接支付工资的社工，应尽快实现他们的工资标准向公务员看齐。对于那些非由财政直接支付全额工资的社工，政府在购买公共服务时，增加总经费中人员费用的比例，使社会组织可以将合同款的相当一部分用于支付社工工资，以提高他们的工资福利待遇。只有这样，才能促进人才向公共服务领域流动，充实公共服务人才队伍，进而提高公共服务的质量和公信力。
【注释】
①⑤[美]戴维·奥斯本，特德·盖布勒：《改革政府—企业精神如何改革着公营部门》，上海政协编译组、东方编译所编译，上海译文出版社，1996年，第12页，第3页。
②陈天祥：“善治之道：政府怎样与第三方组织合作”，《人民论坛·学术前沿》，2013年9月（上）。
③田加刚：“公共服务的‘广州购买制”，《民主与法制》（旬刊），2011年6月。
④汪永成，胡光校：“香港特区政府与第三部门在公共服务提供领域的关系分析”，《云南行政学院学报》，2008年第2期。
责编/张晓