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中部地区六省有五省是农业大省、“三农”问题比较突出,二元经济结构特征比较明显,城乡发展存在着许多不协调、不和谐的矛盾和问题,这些制约着中部地区城乡统筹发展、城镇化进程以及全面建设小康社会目标的实现。因此,破解中部地区城乡统筹发展之路,就成为实现中部崛起的关键所在。
一、加快推进城镇化进程,建设有效率、有特色的小城镇
一是科学合理制定小城镇发展规划,重点发展县城和部分基础条件好、发展潜力大的中心建制镇。按照市场经济的需求,因地制宜,立足优势,突出特色,规模适度,注重实效,科学确立小城镇的发展类型、产业布局、基础设施建设、环境保护、土地利用、资金投入等重大事项,每五年集中安排和落实几个重点小城镇建设项目,保证小城镇健康有序地发展。
二是因地制宜,发展不同类型的小城镇。根据英国经济学家巴顿的研究,2.5-5万人为城镇的适度人口规模。我国学者也经过测算得出,3-4万人口的城镇经济效益最高。我们建议中部地区每个县(市)确定2-3个人口规模在3万人以上的重点镇,加以重点建设,重点发展。同时针对中部地区小城镇之间经济发展不平衡、城镇水平存在很大差异的实际,在城镇发展上应当制定适合不同类型小城镇发展的、各具特色的发展方略。中部地区小城镇发展大致可以分为乡镇工业型、资源开发型、商贸流通型、交通枢纽型、中心城镇型等五种类型。
三是要引导乡镇企业向小城镇集聚发展,用农村工业化来促进城镇化。通过制定优惠政策,创造良好的投资环境,吸引外商到本地办厂、设店,并有意识地引导他们向小城镇聚集。要重点抓好小城镇工业园区和产业集群的发展,按照“产业兴镇”的发展思路,将产业发展规划纳入城镇总体规划,以工业园区为载体,推动企业聚集和产业聚集,形成规模和聚集效应,实现“一镇一品”、“一镇一业”。要努力发展为农村经济服务的第三产业,尤其是发展金融业、储运服务业、电信业、保险业等与乡镇企业生产、销售有较大关联的产业。
二、努力推进农业产业化经营,建设现代农业
中部地区除山西外均为农业大省。因此,努力推进农业产业化经营,培育壮大农产品加工企业,打造若干个实力强的龙头企业集团,对于实现中部农业现代化和城乡协调发展,显得尤为重要。
一是坚持以工业理念发展农业,着重发展农产品加工业,延伸农业产业链,提高农业的整体效益。中部地区“工业弱县、财政穷县、农业大县”的欠发达县甚多,必须转变思路,以工业化思维办农业,积极发展农副产品加工业。中部地区农业产业化应當把发展“农”型加工业作为重点。要以市场需求为导向,大力推广优良品种,优化种植结构,形成一批标准化优质特色的农产品产业基地。同时努力建设一批优质的农产品加工基地,对农、林、畜产品进行深加工、精加工和增值加工,形成比较发达的农产品加工体系。
二是大力扶持、壮大龙头企业,推进农业产业化进程。要建立多元投融资机制,吸引外资、吸纳内资、鼓励民资等途径,创办龙头企业;要积极培育具有高起点、大规模、经济实力强、科技含量高、辐射面广的龙头企业集团,实行跨行业、跨地区、跨所有制经营,发展规模效益和示范带头作用,引领大批中小企业快速发展;要鼓励和支持龙头企业通过风险基金与农户建立更紧密的利益关系,使农民以龙头企业结成利益共同体;要大力发展农民专业合作经济组织,充分发挥行业协会在发展龙头企业中的组织作用。通过合同、契约等方式与农户建立利益共享、风险共担的机制,为农民提供信息、技术、产销等全程服务,逐步形成“农户、农村合作经济组织和农业龙头企业三元并联”的农业产业化格局;要继续加大对龙头企业的政策、资金、人力、技术等要素的投入,进一步拓宽农业产业化的范围,走出单纯的种植业产业化,形成生产、加工、销售一体化的农业产业化走向。
三是改进政府管理方式,做好农业产业化经营中的引导、调控和服务等工作。中部地区省、市、县三级政府应当成立农业产业化工作机构,由政府主管领导负责,农委、发改委、财政、税务、银信等部门按职能明确分工,落实责任,为农业产业化经营快速发展提供强有力的组织保障。具体来讲,主要有:要加大财政资金的支持力度,包括提高财政支出中用于农业的比重,加大对生产领域和流通领域的农业投入;要完善融资渠道,为农业产业化经营构筑良好资金通道。要通过银监会在农村增设一些金融机构,增加对农业的信贷投放;加大对农村信用社的扶持力度,尽快落实把当地邮政储蓄资金作为再贷款返还当地农村信用社使用的政策,同时扩大信用社的业务范围,提高经营的灵活性;组建农村产业化经营和城镇经济发展的担保基金,解决农村产业化经营和城镇化建设中承贷单位选择难、担保难等问题;探索建立类似山西平遥小额贷款公司式的民间资金组织,引导和规范民间融资;要强化对农民专业合作组织的监管;要健全农业产业化发展的公共服务体系。
三、建立和完善劳动力市场,实现农村剩余劳动力有序转移和就业
一是建立城乡一体化的劳动力市场,为农业剩余劳动力转移创造公平环境。根据“劳动者自主择业,市场调节就业,政府促进就业”的就业方针,尽快规范和完善由省、市、县(区)三级构成的城乡一体化的劳动力市场。打破目前劳动力市场地区分割、部分及行业分割、所有制分割的局面,取消城里职工与乡里农民工的身份界限。进城农民工在求职、考试、招聘、录用、建立劳动关系、签订劳动合同、工资分配等方面,与城镇职工一视同仁。建立劳动力市场的信息引导,对愿意进城务工的农民实行“职业介绍网络化的全方位服务”。在省、市、县(区)三级劳动力市场信息网络之间,在省际之间,逐步建立起“资源共享、信息互通、城乡对开、供求对接、迅速有序”的信息平台。
二是加快户籍、土地、用工、社保等各项制度改革,为农村剩余劳动力转移提供制度保障。要改革户籍管理制度。逐步取消户籍城乡分置制度,建立按居住地和职业划分户口类别,以居住地划分城镇和农业户口,以职业划分农业和非农业户口的新的户籍登记制度。取消附着在户籍上的各种对农民的歧视性限制,在义务教育、市场准人、劳动就业、公共产品使用、民主参与、迁徙自由等诸多领域,给农民以平等的国民待遇、完整的财产权利和公平的发展机会;要改革土地制度。在稳定土地承包关系的基础上,依据自愿、有偿的原则,稳步有序地推进土地流转。加快建立土地流转组织体系,如土地转让市场,各种中介服务机构,有关法规条例及相关的监督管理组织,土地金融组织以及其它必要的配置服务组织和设施系统等。在适时保留进城农民土地承包权的前提下,鼓励和支持进城农民通过转让、转租、入股抵押土地等形式,让出承包土地使用权,促进土地向种田大户集中,发展农村适度规模经营;要改革旧的用工制度。打破劳动力流动的城乡界限、所有制界限,实现城乡居民身份平等,取消农民进城从事各种经济活动和生活的限制,真正实现城乡劳动力的自由流动;要改革社会保障制度。城市政府要不断扩大社会保障的覆盖面,把农民工社会保障纳入正常的财政预算。当前最迫切的是要建立农民工工伤保险制度、医疗保险制度、养老保障制度和最低生活保障及社会救助制度。要建立适应劳动力全国性流动就业特点的社会保险,省与省、省与市、县之间要搞好对接,使农民工的保险方便地由一市转到另一市,当其返回农村原籍时,其保险关系可随时由市转到乡。
三是大力发展本地、本区域经济,为农村剩余劳动力就地转移创造条件。中科院2006年公布的数据显示,2004年以来作为大量劳动力输出地的江西、安徽、湖南、湖北、河南等中部大省,逐渐出现“民工荒”。多年来,中部地区大量劳动力向沿海地区输出,为沿海地区的发展作出了重要贡献。现在,中部地区应当出于自身发展崛起的需要,有意识地更多地通过发展经济、创造条件吸引农村劳动力就地转移。因此,在农村劳动力转移上,除了抓好以上三个方面外,还应抓好以下几点:要加大招商引资力度。要营造宽松的投资环境,在严把土地、环保、节能几个“闸门”的前提下,努力引进外资,发展外资经济、民营经济,借助外力发展自己,带动农村劳动力大幅度就地转移;要努力吸引创业人员回乡创业。各级政府应结合本地的实际情况,推出各项优惠服务和政策,对回乡创业人员给予扶持;要大力推进农业产业化发展。中部地区作为农业大省,要抓住自身特点,着力推进农业产业化,延长农业的产业链,扩展农业的经营领域,带动农产品加工业、运输业、商业服务业等农村非农产业的发展。这不仅能够促进农业的发展,提高农民的边际收益,而且能够拓宽农业内部的就业渠道,促进农村剩余劳动力的就地转化。
四、统筹城乡社会事业发展,促进城乡经济社会发展一体化
一是统筹城乡社会事业发展,着力推进社会事业一体化。要充分发挥城市先进文化和公共服务的优势,鼓励和引导城市社会事业单位和公共服务部门向农村延伸服务,加快农村教育、文化、卫生、体育等社会事业的发展。在鞏固农村基础教育改革成果的基础上,普及农村九年义务制教育,提高学龄儿童的入学率、巩固率、合格率。大力发展农村中等职业教育,开办多种形式的农校、培训基地,对准农民和农民分批次、分内容进行现代农业生产能力和技术教育。制定适合本地区的农村医疗卫生发展规划,健全县、乡镇、村三级医疗卫生服务体系和网络,重点抓好重大传染病防治和基本医疗服务。加强农村医疗卫生基础设施建设,特别是乡镇卫生院、部分县医院和妇幼保健院建设。加强农村公共文化服务体系建设,着力打造服务对象多样化、文化设施规范化、活动形式多样化的农村公共文化服务体系。
二是统筹城乡社会保障,着力推进社会保障制度的一体化。当前应当着重建立和完善三大基本社会保障制度:要建立和完善城乡最低生活保障制度。要解决好三个相关问题,其一,根据当地经济发展水平及物价等因素,相应确立可行的最低生活保障线标准。其二,正确界定保障对象,保证因灾、因病及因残致贫的家庭,无劳动能力、无生活来源及无法定抚养人的老年人、未成年人、残疾人等享受最低生活保障。其三,正确选择资金的筹集、管理方式。保障资金由省、市、县、乡各级财政和所在社区合理分担,分担比例根据各地实际确定,保障资金由市(区)、县一级统一管理,按时发放;要建立和完善城乡养老保险制度。根据有些专家对欧洲13个国家的调查和研究,它们把养老保险覆盖到农村时,农业的国民生产总值占15%以下,现在我国已经达到,而且已经进入工业反哺农业、城市带动农村的时候,应该在完善城市养老保险的同时,在农村推行养老保险。城乡的社会养老保险的筹集应以个人缴纳为主,单位和集体补助为辅,政府予以扶持。就农村养老保险来讲,我国有的经济发达地区政府补贴最高达农民缴费的50%,有的欠发达地区政府补贴仅占2%。根据中部地区的经济状况,各级政府对农民养老保险的补贴可在5-30%之间,比例越大,对农民参保就越有吸引力。个人缴纳和集体、政府的补助的保险金均计人个人账户。要以市(区)、县级为基本核算单位,发放养老金时根据个人账户积累的总金额确定领取标准。交的多,发的也多;要建立和完善城乡医疗保险制度。在城市,要继续推行医疗保险,特别是对城市没有享受任何医保者强制推行医疗保险,对其中的贫困家庭成员,除个人缴纳保费外,社区、单位和政府应当予以扶持。在农村,要不断完善农村新型合作医疗制度。合作医疗资金的筹集要按照“个人缴纳为主,集体补助为辅,国家政策予以支持”的办法进行。集体与政府的投入比例应随着经济社会的发展而相应提高。要通过制定有关法规,把农民强制纳入到农村医疗保障体系之中,确保农民享受基本的医疗服务。总之,在中部地区城镇化进程中,力争让农民和市民享受相近的医疗待遇,并最终实现城乡医疗一体化。
一、加快推进城镇化进程,建设有效率、有特色的小城镇
一是科学合理制定小城镇发展规划,重点发展县城和部分基础条件好、发展潜力大的中心建制镇。按照市场经济的需求,因地制宜,立足优势,突出特色,规模适度,注重实效,科学确立小城镇的发展类型、产业布局、基础设施建设、环境保护、土地利用、资金投入等重大事项,每五年集中安排和落实几个重点小城镇建设项目,保证小城镇健康有序地发展。
二是因地制宜,发展不同类型的小城镇。根据英国经济学家巴顿的研究,2.5-5万人为城镇的适度人口规模。我国学者也经过测算得出,3-4万人口的城镇经济效益最高。我们建议中部地区每个县(市)确定2-3个人口规模在3万人以上的重点镇,加以重点建设,重点发展。同时针对中部地区小城镇之间经济发展不平衡、城镇水平存在很大差异的实际,在城镇发展上应当制定适合不同类型小城镇发展的、各具特色的发展方略。中部地区小城镇发展大致可以分为乡镇工业型、资源开发型、商贸流通型、交通枢纽型、中心城镇型等五种类型。
三是要引导乡镇企业向小城镇集聚发展,用农村工业化来促进城镇化。通过制定优惠政策,创造良好的投资环境,吸引外商到本地办厂、设店,并有意识地引导他们向小城镇聚集。要重点抓好小城镇工业园区和产业集群的发展,按照“产业兴镇”的发展思路,将产业发展规划纳入城镇总体规划,以工业园区为载体,推动企业聚集和产业聚集,形成规模和聚集效应,实现“一镇一品”、“一镇一业”。要努力发展为农村经济服务的第三产业,尤其是发展金融业、储运服务业、电信业、保险业等与乡镇企业生产、销售有较大关联的产业。
二、努力推进农业产业化经营,建设现代农业
中部地区除山西外均为农业大省。因此,努力推进农业产业化经营,培育壮大农产品加工企业,打造若干个实力强的龙头企业集团,对于实现中部农业现代化和城乡协调发展,显得尤为重要。
一是坚持以工业理念发展农业,着重发展农产品加工业,延伸农业产业链,提高农业的整体效益。中部地区“工业弱县、财政穷县、农业大县”的欠发达县甚多,必须转变思路,以工业化思维办农业,积极发展农副产品加工业。中部地区农业产业化应當把发展“农”型加工业作为重点。要以市场需求为导向,大力推广优良品种,优化种植结构,形成一批标准化优质特色的农产品产业基地。同时努力建设一批优质的农产品加工基地,对农、林、畜产品进行深加工、精加工和增值加工,形成比较发达的农产品加工体系。
二是大力扶持、壮大龙头企业,推进农业产业化进程。要建立多元投融资机制,吸引外资、吸纳内资、鼓励民资等途径,创办龙头企业;要积极培育具有高起点、大规模、经济实力强、科技含量高、辐射面广的龙头企业集团,实行跨行业、跨地区、跨所有制经营,发展规模效益和示范带头作用,引领大批中小企业快速发展;要鼓励和支持龙头企业通过风险基金与农户建立更紧密的利益关系,使农民以龙头企业结成利益共同体;要大力发展农民专业合作经济组织,充分发挥行业协会在发展龙头企业中的组织作用。通过合同、契约等方式与农户建立利益共享、风险共担的机制,为农民提供信息、技术、产销等全程服务,逐步形成“农户、农村合作经济组织和农业龙头企业三元并联”的农业产业化格局;要继续加大对龙头企业的政策、资金、人力、技术等要素的投入,进一步拓宽农业产业化的范围,走出单纯的种植业产业化,形成生产、加工、销售一体化的农业产业化走向。
三是改进政府管理方式,做好农业产业化经营中的引导、调控和服务等工作。中部地区省、市、县三级政府应当成立农业产业化工作机构,由政府主管领导负责,农委、发改委、财政、税务、银信等部门按职能明确分工,落实责任,为农业产业化经营快速发展提供强有力的组织保障。具体来讲,主要有:要加大财政资金的支持力度,包括提高财政支出中用于农业的比重,加大对生产领域和流通领域的农业投入;要完善融资渠道,为农业产业化经营构筑良好资金通道。要通过银监会在农村增设一些金融机构,增加对农业的信贷投放;加大对农村信用社的扶持力度,尽快落实把当地邮政储蓄资金作为再贷款返还当地农村信用社使用的政策,同时扩大信用社的业务范围,提高经营的灵活性;组建农村产业化经营和城镇经济发展的担保基金,解决农村产业化经营和城镇化建设中承贷单位选择难、担保难等问题;探索建立类似山西平遥小额贷款公司式的民间资金组织,引导和规范民间融资;要强化对农民专业合作组织的监管;要健全农业产业化发展的公共服务体系。
三、建立和完善劳动力市场,实现农村剩余劳动力有序转移和就业
一是建立城乡一体化的劳动力市场,为农业剩余劳动力转移创造公平环境。根据“劳动者自主择业,市场调节就业,政府促进就业”的就业方针,尽快规范和完善由省、市、县(区)三级构成的城乡一体化的劳动力市场。打破目前劳动力市场地区分割、部分及行业分割、所有制分割的局面,取消城里职工与乡里农民工的身份界限。进城农民工在求职、考试、招聘、录用、建立劳动关系、签订劳动合同、工资分配等方面,与城镇职工一视同仁。建立劳动力市场的信息引导,对愿意进城务工的农民实行“职业介绍网络化的全方位服务”。在省、市、县(区)三级劳动力市场信息网络之间,在省际之间,逐步建立起“资源共享、信息互通、城乡对开、供求对接、迅速有序”的信息平台。
二是加快户籍、土地、用工、社保等各项制度改革,为农村剩余劳动力转移提供制度保障。要改革户籍管理制度。逐步取消户籍城乡分置制度,建立按居住地和职业划分户口类别,以居住地划分城镇和农业户口,以职业划分农业和非农业户口的新的户籍登记制度。取消附着在户籍上的各种对农民的歧视性限制,在义务教育、市场准人、劳动就业、公共产品使用、民主参与、迁徙自由等诸多领域,给农民以平等的国民待遇、完整的财产权利和公平的发展机会;要改革土地制度。在稳定土地承包关系的基础上,依据自愿、有偿的原则,稳步有序地推进土地流转。加快建立土地流转组织体系,如土地转让市场,各种中介服务机构,有关法规条例及相关的监督管理组织,土地金融组织以及其它必要的配置服务组织和设施系统等。在适时保留进城农民土地承包权的前提下,鼓励和支持进城农民通过转让、转租、入股抵押土地等形式,让出承包土地使用权,促进土地向种田大户集中,发展农村适度规模经营;要改革旧的用工制度。打破劳动力流动的城乡界限、所有制界限,实现城乡居民身份平等,取消农民进城从事各种经济活动和生活的限制,真正实现城乡劳动力的自由流动;要改革社会保障制度。城市政府要不断扩大社会保障的覆盖面,把农民工社会保障纳入正常的财政预算。当前最迫切的是要建立农民工工伤保险制度、医疗保险制度、养老保障制度和最低生活保障及社会救助制度。要建立适应劳动力全国性流动就业特点的社会保险,省与省、省与市、县之间要搞好对接,使农民工的保险方便地由一市转到另一市,当其返回农村原籍时,其保险关系可随时由市转到乡。
三是大力发展本地、本区域经济,为农村剩余劳动力就地转移创造条件。中科院2006年公布的数据显示,2004年以来作为大量劳动力输出地的江西、安徽、湖南、湖北、河南等中部大省,逐渐出现“民工荒”。多年来,中部地区大量劳动力向沿海地区输出,为沿海地区的发展作出了重要贡献。现在,中部地区应当出于自身发展崛起的需要,有意识地更多地通过发展经济、创造条件吸引农村劳动力就地转移。因此,在农村劳动力转移上,除了抓好以上三个方面外,还应抓好以下几点:要加大招商引资力度。要营造宽松的投资环境,在严把土地、环保、节能几个“闸门”的前提下,努力引进外资,发展外资经济、民营经济,借助外力发展自己,带动农村劳动力大幅度就地转移;要努力吸引创业人员回乡创业。各级政府应结合本地的实际情况,推出各项优惠服务和政策,对回乡创业人员给予扶持;要大力推进农业产业化发展。中部地区作为农业大省,要抓住自身特点,着力推进农业产业化,延长农业的产业链,扩展农业的经营领域,带动农产品加工业、运输业、商业服务业等农村非农产业的发展。这不仅能够促进农业的发展,提高农民的边际收益,而且能够拓宽农业内部的就业渠道,促进农村剩余劳动力的就地转化。
四、统筹城乡社会事业发展,促进城乡经济社会发展一体化
一是统筹城乡社会事业发展,着力推进社会事业一体化。要充分发挥城市先进文化和公共服务的优势,鼓励和引导城市社会事业单位和公共服务部门向农村延伸服务,加快农村教育、文化、卫生、体育等社会事业的发展。在鞏固农村基础教育改革成果的基础上,普及农村九年义务制教育,提高学龄儿童的入学率、巩固率、合格率。大力发展农村中等职业教育,开办多种形式的农校、培训基地,对准农民和农民分批次、分内容进行现代农业生产能力和技术教育。制定适合本地区的农村医疗卫生发展规划,健全县、乡镇、村三级医疗卫生服务体系和网络,重点抓好重大传染病防治和基本医疗服务。加强农村医疗卫生基础设施建设,特别是乡镇卫生院、部分县医院和妇幼保健院建设。加强农村公共文化服务体系建设,着力打造服务对象多样化、文化设施规范化、活动形式多样化的农村公共文化服务体系。
二是统筹城乡社会保障,着力推进社会保障制度的一体化。当前应当着重建立和完善三大基本社会保障制度:要建立和完善城乡最低生活保障制度。要解决好三个相关问题,其一,根据当地经济发展水平及物价等因素,相应确立可行的最低生活保障线标准。其二,正确界定保障对象,保证因灾、因病及因残致贫的家庭,无劳动能力、无生活来源及无法定抚养人的老年人、未成年人、残疾人等享受最低生活保障。其三,正确选择资金的筹集、管理方式。保障资金由省、市、县、乡各级财政和所在社区合理分担,分担比例根据各地实际确定,保障资金由市(区)、县一级统一管理,按时发放;要建立和完善城乡养老保险制度。根据有些专家对欧洲13个国家的调查和研究,它们把养老保险覆盖到农村时,农业的国民生产总值占15%以下,现在我国已经达到,而且已经进入工业反哺农业、城市带动农村的时候,应该在完善城市养老保险的同时,在农村推行养老保险。城乡的社会养老保险的筹集应以个人缴纳为主,单位和集体补助为辅,政府予以扶持。就农村养老保险来讲,我国有的经济发达地区政府补贴最高达农民缴费的50%,有的欠发达地区政府补贴仅占2%。根据中部地区的经济状况,各级政府对农民养老保险的补贴可在5-30%之间,比例越大,对农民参保就越有吸引力。个人缴纳和集体、政府的补助的保险金均计人个人账户。要以市(区)、县级为基本核算单位,发放养老金时根据个人账户积累的总金额确定领取标准。交的多,发的也多;要建立和完善城乡医疗保险制度。在城市,要继续推行医疗保险,特别是对城市没有享受任何医保者强制推行医疗保险,对其中的贫困家庭成员,除个人缴纳保费外,社区、单位和政府应当予以扶持。在农村,要不断完善农村新型合作医疗制度。合作医疗资金的筹集要按照“个人缴纳为主,集体补助为辅,国家政策予以支持”的办法进行。集体与政府的投入比例应随着经济社会的发展而相应提高。要通过制定有关法规,把农民强制纳入到农村医疗保障体系之中,确保农民享受基本的医疗服务。总之,在中部地区城镇化进程中,力争让农民和市民享受相近的医疗待遇,并最终实现城乡医疗一体化。