新增市轄区是新增设市城市的8.5倍

　　《决策》：今年以来，区县一级的行政区划调整呈现燎原之势，这一现象在中心城市表现尤为明显，您对此有何观察？
　　李铁：最近看到两类消息：一类是一些省会城市频繁通过“县改区”等形式新增市辖区，另一类是为增设市辖区喝彩的文章，认为增设市辖区有助于增加中心城市资源配置的统筹协调能力。
　　对此，我一直颇有异议。人们往往没有搞清楚，增设市辖区到底是有利于按照市场规律配置要素和资源，还是强化了等级化城市管理体制下计划配置资源的方式？
　　从上世纪末强化耕地保护开始，中国严格限制了设市审批。从2000年到2015年整整15年间，设市的城市数量没有增加，反而减少了7个。
　　此后，虽然颁布了《国家新型城镇化规划》和《国民经济和社会发展十三五规划》，强调要支持中小城市的发展，但是从2015年到2019年，设市城市仅仅增加了21个。与8亿多的城镇人口相比，中国的城市数量显然严重不匹配。而且，无论是与发达国家还是与发展中国家比，中国城市数量都是偏低的。
　　按照中国设市城市管辖范围和人口规模，达到千万人口或者500万人以上的城市确实很多。但是如果按照国际通行的对城市人口的认定，可能很多城市的人口规模只是一种统计的结果，这与中国现行城市管理体制有直接关系，不符合国际上通行的城市标准。

　　为了扩大城市规模，许多城市都采取了增设市辖区的方式。从2000年到现在，中国新增市辖区178个，相当于新增设市城市的8.5倍，也正是因此，很多城市因为达到了一定人口规模，而自诩“特大城市”和“超大城市”。
　　很多人以为，增设市辖区等于发展了中心城市，这显然存在不小的误解。如果市辖区是沿着中心城市边界自动向外扩展，通过城市的吸纳作用，把人口、资源和要素聚集起来，这是符合城市发展规律的。
　　但如果一个中心城市，例如省会城市或者地级城市，把距离自己较远的县或者县级市，甚至是其他地级市纳入到自己的行政辖区内，并改为市辖区，这显然偏离了城市的发展规律，只不过是在盲目地扩大行政区。
　　我们调查过，一些市辖区与中心城市的距离达到400多公里，有的达到100多公里，还有的几十公里不等。就算市辖区和中心城市只相距十几公里远，未来要想使得两个不同区域形成连接，也需要付出巨大的经济成本和社会成本。更重要的是，这种简单粗暴的合并，并没有改变中心城市及其主城区的规模和形态，只在行政管理上扩大了空间面积和人口规模。

为何热衷增设市辖区？

　　《决策》：既然如此，那为什么还有这么多中心城市热衷于增设市辖区？
　　李铁：道理很简单，首先是能够利用现有的城市等级管理体制扩展行政管辖空间。中国的城市实质上是行政辖区的概念，特别是改革开放后，城市高速发展的同时，没有对城市管理体制进行及时调整。在这种情况下，城市同时管理着农村和下辖的城镇，更方便中心城市通过行政等级管理的优势，调整下辖城镇的行政区划，以满足自身的发展需求。
　　其次是通过改区扩张城市的人口规模和面积，可以更好地在新增市辖区内利用土地资源。原来的中心城市主城区发展到一定阶段，会面临着不同程度的用地紧张。增设市辖区后，相当于增加了中心城市的土地资源，也使得利用土地更加方便。
　　例如，开发新区和产业园区，通过招商引资增加企业投资，进而扩大中心城市政府的税收，同时通过开发房地产来弥补政府招商引资投入的成本，进而增加中心城市的土地出让金，可大大改善中心城市的财政状况，也实现了中心城市的GDP增长。
　　再次是通过县改区和市改区，可以减少与周边城市的竞争。如果按照原有的“城市不能管理城市”的法律框架体系，城市之间，各种不同等级的城镇之间其实是处于一种竞争格局。由于城市管理事实上是行政辖区管理，特别是对辖区干部的管理，因此高等级城市在一定程度上可以通过行政手段，限制下辖城市的规划权和发展权，并获取一定的财政和土地出让的收益权。
　　作为一个法定的设市城市和建制县，在管理体制上具有各自相对的独立性，上级政府虽然可以通过各种方式限制下辖县市的发展，并从中获取一定收益，但要想实现土地空间的扩展，还是会受到较大的制约，不能够随心所欲。现在，把下辖县市改为市辖区后，情况就不同了，中心城市可以统一管理和调配市辖区的资源，减少了原有管理体制中可能出现竞争的矛盾，显然对于中心城市主城区的发展是有利的。
　　第四，增设市辖区也是中心城市政府追求政绩和形象的重要体现。最近有关部门提出要在全国抓一批国家级中心城市，并相应提出了人口规模和产值规模等标准要求。按照中心城市主城区原有的人口规模和产值规模，显然达不到国家级中心城市的要求。但通过增设市辖区，不仅可以在空间上扩大规模，而且重点数据如人口、产值以及财政等各项指标都会得到大幅度提高。如此一来，就可以大大提升自己在全国城市中的排名，进而增加了自己争取国家级中心城市的机会。

　　当然也需要客观地看到，由于受到多年来耕地保护制度的制约，设市城市审批受到严格限制，地方政府不得不采取增设市辖区的办法，以寻求更大的城市发展空间。

中心城市是指主城区还是辖区？

　　《决策》：新一轮区划调整开启后，一批中心城市或明确、或暗示地透露过“县改区”的冲动，这是否是中心城市做大做强的必经阶段？