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【摘 要】国土资源部门是国家的重要职能部门， 完善体制、加强宏观调控、提高土地资源的利用效率就显得非常重要，本文简要分析了我国目前国土资源管理体制上的问题，提出了几点完善思路。
【关键词】国土资源；体制；完善
国土资源部门作为国家经济社会发展的重要参与部门， 完善体制、加强宏观调控、提高土地资源的利用效率就显得非常重要。
一、目前我国国土资源宏观管理体制上的缺失
首先从土地的产权管理与宏观监管、中央与地方的集权与分权、GDP 关系着土地利用的效率、分税制对土地资源管理的影响4個方面简要分析目前我国在国土资源宏观管理体制上的缺失。
（一）土地资源的产权管理与宏观监管问题
土地资源不同于一般的资产， 除了其本身增值性以外， 还必须考虑土地使用、流转过程中的负外部性，以及土地资源本身的可持续发展。土地资源管理同时具有资源管理和资产管理的双重特点。但在实际中，我国的土地产权管理职能大部分为地方政府拥有， 而宏观规划、行业监管职能为中央政府拥有。因此， 地方政府为能够最大限度地追求土地资产的增值， 而将增值过程中的种种负面影响以及土地本身的合理、持续利用问题留给中央政府， 而且中央政府在行业监管、宏观规划方面的能力也相对不足。可以说， 职能上的分裂和体制上的不完善为地方政府博弈行为预留了空间。
（二）中央与地方的集权与分权
在中央政府与地方政府的博弈中， 两者都力图实现自身利益的最大化。我国的中央政府与地方政府一直有着集权的行政传统， 在集权与分权之间博弈。对于地方政府而言， 作为理性的“经济人”， 当中央的调控和地方的利益发生矛盾时， 地方政府倾向于最大限度地利用中央政府的鼓励性政策， 而最低限度地遵守中央政府的限制性政策， 并且经常利用中央政府政策上的疏漏， 努力谋求地方利益的最大化。
（三）GDP关系着土地利用的效率
经济增长与土地利用的矛盾是伴随着市场经济建设产生的， 地方政府为了保证经济的增长往往会降低土地的利用效率。在这次房地产业市场的调控中， 中央和地方政府的博弈是客观存在的。一些地方部门的真实心态是怕跌不怕涨。房地产业是拉动本轮经济增长的火车头。否则就会影响GDP的增速， 担心出现系统性的风险。在房地产业市场大涨时， 大中城市政府可以卖更多的地， 为财政提供更多的收入， 能够保证经济的稳步增长。
（四）分税制对土地资源管理的影响
我国自1994年开始实施分税制以后， 在确保中央政府财力的同时， 地方政府在税收上相应地有了自己的利益。分税制为地方财政收入提供了稳定增长的机制， 也保证了地方政府的财政自主权。分税制一方面赋予了地方政府发展经济的激励性动力， 另一方面也赋予了地方与中央政府在土地资源管理上博弈的力量。
二、完善国土资源管理体制的几点思路
（一）参与国家宏观调控问题
社会主义市场经济条件下的国土资源管理体制要充分发挥市场经济的优点。做好政府与市场的协调关系， 解决在土地管理过程中政府与市场的职能分配问题。处理好经济发展与土地利用效率的矛盾， 要保证宏观调控的权力与义务的实施问题。
“管紧土地， 看好信贷”是目前土地新政的核心。深层次的问题要从根本上消除土地滥用的产生机制，必须改变目前土地收益的分配机制， 改革官员的升迁机制， 扭转对地方官员仅仅以GDP等经济指标作为政绩考核要求的体制， 对官员政绩的考核必须由经济指标为主转变到以社会和谐程度为主， 全面制定出科学合理的考核体系， 降低地方政府通过卖地获得收入的比重， 才能从根本上防止国土资源产业杀鸡取卵、竭泽而渔的现象出现。
（二）协调好各级国土资源部门的关系
由于各区域经济发展的不平衡对国土资源的要求也不尽相同。而土地的供需矛盾状况还需要分别对待， 可以尝试建立“会诊”机制， 在统一的框架内个案处理。上级部门的运行机制要起到一个示范作用， 对下级部门产生辐射效应， 各级国土资源行政管理部门要少一点凯恩斯主义， 多一点有限政府的责任。
（三）切实做好农用地的规划， 确保粮食安全
目前， 我国土地存在产权主体虚拟化问题， 而产权主体虚拟化会导致公共地悲剧的产生。当产权不明确时， 土地的市场化机制就不可能健全， 同时农用地被滥用时也不可能有人对其进行积极有效的监督， 因为大家都有一种“搭便车”的心理。所以只有当产权明晰
时才会对土地进行积极保护和有效利用。
另外， 由于我国存在土地所有权的二元化问题， 国家在宏观调控上应对国有和集体所有土地区别对待，特别在今天“三农”问题特别突出的情况下， 对于土地的利用要考虑到保护和增加农民利益， 要站在提高农民收入、确保我国粮食安全的高度对土地利用进行宏观调控。
（四）科学决策要考虑国土资源集约利用的效率
我们执行的是世界上最严格的土地管理制度。目前的问题是要既能严把土地闸门又要能保证经济发展， 因此， 出台的政策要从更广的角度来审视政策的合理性， 对政策进行科学的评估。可以从效益、效率、充分性、公正性、回应性和适当性方面进行分析， 从而在目的、目标、标准和尺度等方面把握政策的可操作性。
另外要完善决策机制， 进一步完善和发展“民主集中”制的决策制度， 避免领导者一个人“拍脑袋”凭经验进行决策。
（五）创造公众参与条件， 制定政务信息的反馈机制行政组织效能的低下容易产生腐败。“阳光是最好的杀毒剂！”公开和开放的行政系统有利于行政效率的提高， 促进行政系统自身的发展。让社会了解更多的政务信息， 外部参与渠道的畅通有助于和谐行政环境的建立。
（六）加强行政监察， 构筑惩防体系 在加强外部行政权力监督的同时更要完善内部行政组织的监察制度。由《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》构筑的惩防体系使行政职能、行政组织和行政者有了具体的监察目标。
另外， 要开展“职能岗位效率评估”。我国现在行政权力拥有者在届满时行政组织只是对其进行离任审计， 而没有进行“行政权力运行后职能岗位效率评估”， 开展评估工作是行政权力监督机制迈向科学化的一条必由之路， 它不仅检验出权力的效率、而且为更合理地配置行政权力的资源奠定基础。
征地費用与出让金之间的巨额差价， 一方面为政府提供了巨额的财政收入， 另一方面也为权力寻租和腐败提供了温床。健全和完善国土资源的招、拍、挂机制， 使土地出让公开、公平、公正， 把这种“租金”减少到最低限度。因此， 提高干部队伍的素质， 建立干部的财产申报制度、健全审计制度等措施是非常必要的。
（七）建立量化标准， 加强人事行政
把对行政人员绩效考核中的德、能、勤、绩、廉五个方面进一步量化和延伸， 使每一项的标准， 依照岗位职责对应具体的若干项， 同时植入完善体制提高素质活动的各项成份， 分别加以不同的权重。
加强人事行政工作是开展活动的重要保障。运用考评机制进一步调动机关干部参与这项活动的意识，提高主动行政的积极性。考核的措施要多方位拓展，如职能岗位的要求与本人素质是否相匹配， 行政行为的效能高低问题， 执行决策和解决问题的能力等。
三、提高素质的基本要求
完善体制， 需要高素质的人才， 加强行政人才队伍建设应是目前的重要工作之一。素质的提高主要表现在以下几个方面：
（一）政治素质： 首先， 各级领导及工作人员应认真中国特色社会主义理论体系， 加强为人民服务的意识， 打造“服务型”政府。其次， 要学习和领悟科学发展观的内涵， 把经济发展同合理利用土地、保护环境、实现可持续发展、建立和谐社会有效结合起来。
（二）知识素质： 除了必备的本专业的知识外还需要有相关领域的知识， 做到“一专多能”。具体来说，应具备比较系统的社会科学知识， 如行政学、法学、管理学和经济学方面的知识； 相当水平的专业知识如土地资源和矿产资源所涉及到的基本专业知识； 比较丰富的科学文化生活知识， 如东西方传统文化， 历史与现代思潮， 当代科技前沿等。这样才能科学性地、艺术性地、创造性地工作， 得心应手地协调各种关系， 处理各种问题， 应对错综复杂的工作局面和突发事件。
（三）能力素质： 能力是知识的发挥和运用， 能否胜任领导工作， 主要的是看其能否把知识转化为实际工作的能力， 即提高依法行政、参与宏观调控的能力； 沟通协调、推进工作的能力； 清正廉洁、自我约束的能力。作为行政人员既要知识水平高又要工作能力强。
（四）道德素质： 不仅要讲社会道德还要讲行政道德， 而行政道德是最高类型的职业道德。具有良好道德修养的行政者自然有组织的凝聚力和领导效能。我国的行政监督机制除了体制上的制约之外， 道德是最主要的自律机制。作为“经济人”每个人都有自私的一面， 许多行政官员的腐败行为并没有触犯法律问题，事情往往出现在道德素质方面。行政道德要求我们不仅要依法行政， 同时要合理行政、积极行政， 善用行政裁量权。
（五）心理素质： 面对各种压力要以开放的心态去适应外部环境。
（六）身体素质： 不仅需要有强健的能连续坚持工作的体力， 而且还要表现出充沛的精力和生命的活力。能给人以健康活泼的依赖感， 奋发向上的乐观情绪， 朝气蓬勃的感染力。
上述表明， 提高素质对于行政组织来讲显得更加重要， 这是与完善体制相一致的， 今后的一年是完善国土资源管理体制非常关键的时期， 与其说是我们要积极参与这次活动不如更恰如其分地说是我们每个国土人以什么样的素质实现什么样的个人价值观。
四、加强培训是实现完善体制提高素质活动的主要途径之一
大规模的开展培训工作， 提高各级组织和领导干部对这次活动重要性的认识， 通过各种培训方式将国土资源部的重要决策直接贯彻下去， 把各级行政人员的思想和认识统一到部的决策上来。培训工作要以完善体制为目标， 以提高依法行政、参与宏观调控的能力， 沟通协调、推进工作的能力， 清正廉洁、自我约束的能力为重点， 全面提高国土资源系统行政人员的基本素质。
充分发挥国土资源部党校和人力资源开发中心的培训优势， 积极拓展培训领域， 通过横向和纵向结构的立体培训， 可以采取请进来或走出去， 结合实地短期挂职考察体验， 使这次活动深入人心， 使行政人员在培训过程中解放思想。构建体制需要完善的思路和解决技术难题， 提高适应岗位能力需要的素质。
综上所述， 完善体制和提高素质是一个相辅相成的关系， 完善体制需要高素质的人才去进行实践和创新， 同时， 体制的完善也是提高素质的保障。正如邓小平同志所说，“好的体制能使坏人变好， 坏的体制能使好人变坏”。
完善体制和提高素质还是行政组织、行政行为与行政者构建和谐的行政环境的必然环节。落实好这项活动对做好国土资源管理具有现实的意义。
【关键词】国土资源；体制；完善
国土资源部门作为国家经济社会发展的重要参与部门， 完善体制、加强宏观调控、提高土地资源的利用效率就显得非常重要。
一、目前我国国土资源宏观管理体制上的缺失
首先从土地的产权管理与宏观监管、中央与地方的集权与分权、GDP 关系着土地利用的效率、分税制对土地资源管理的影响4個方面简要分析目前我国在国土资源宏观管理体制上的缺失。
（一）土地资源的产权管理与宏观监管问题
土地资源不同于一般的资产， 除了其本身增值性以外， 还必须考虑土地使用、流转过程中的负外部性，以及土地资源本身的可持续发展。土地资源管理同时具有资源管理和资产管理的双重特点。但在实际中，我国的土地产权管理职能大部分为地方政府拥有， 而宏观规划、行业监管职能为中央政府拥有。因此， 地方政府为能够最大限度地追求土地资产的增值， 而将增值过程中的种种负面影响以及土地本身的合理、持续利用问题留给中央政府， 而且中央政府在行业监管、宏观规划方面的能力也相对不足。可以说， 职能上的分裂和体制上的不完善为地方政府博弈行为预留了空间。
（二）中央与地方的集权与分权
在中央政府与地方政府的博弈中， 两者都力图实现自身利益的最大化。我国的中央政府与地方政府一直有着集权的行政传统， 在集权与分权之间博弈。对于地方政府而言， 作为理性的“经济人”， 当中央的调控和地方的利益发生矛盾时， 地方政府倾向于最大限度地利用中央政府的鼓励性政策， 而最低限度地遵守中央政府的限制性政策， 并且经常利用中央政府政策上的疏漏， 努力谋求地方利益的最大化。
（三）GDP关系着土地利用的效率
经济增长与土地利用的矛盾是伴随着市场经济建设产生的， 地方政府为了保证经济的增长往往会降低土地的利用效率。在这次房地产业市场的调控中， 中央和地方政府的博弈是客观存在的。一些地方部门的真实心态是怕跌不怕涨。房地产业是拉动本轮经济增长的火车头。否则就会影响GDP的增速， 担心出现系统性的风险。在房地产业市场大涨时， 大中城市政府可以卖更多的地， 为财政提供更多的收入， 能够保证经济的稳步增长。
（四）分税制对土地资源管理的影响
我国自1994年开始实施分税制以后， 在确保中央政府财力的同时， 地方政府在税收上相应地有了自己的利益。分税制为地方财政收入提供了稳定增长的机制， 也保证了地方政府的财政自主权。分税制一方面赋予了地方政府发展经济的激励性动力， 另一方面也赋予了地方与中央政府在土地资源管理上博弈的力量。
二、完善国土资源管理体制的几点思路
（一）参与国家宏观调控问题
社会主义市场经济条件下的国土资源管理体制要充分发挥市场经济的优点。做好政府与市场的协调关系， 解决在土地管理过程中政府与市场的职能分配问题。处理好经济发展与土地利用效率的矛盾， 要保证宏观调控的权力与义务的实施问题。
“管紧土地， 看好信贷”是目前土地新政的核心。深层次的问题要从根本上消除土地滥用的产生机制，必须改变目前土地收益的分配机制， 改革官员的升迁机制， 扭转对地方官员仅仅以GDP等经济指标作为政绩考核要求的体制， 对官员政绩的考核必须由经济指标为主转变到以社会和谐程度为主， 全面制定出科学合理的考核体系， 降低地方政府通过卖地获得收入的比重， 才能从根本上防止国土资源产业杀鸡取卵、竭泽而渔的现象出现。
（二）协调好各级国土资源部门的关系
由于各区域经济发展的不平衡对国土资源的要求也不尽相同。而土地的供需矛盾状况还需要分别对待， 可以尝试建立“会诊”机制， 在统一的框架内个案处理。上级部门的运行机制要起到一个示范作用， 对下级部门产生辐射效应， 各级国土资源行政管理部门要少一点凯恩斯主义， 多一点有限政府的责任。
（三）切实做好农用地的规划， 确保粮食安全
目前， 我国土地存在产权主体虚拟化问题， 而产权主体虚拟化会导致公共地悲剧的产生。当产权不明确时， 土地的市场化机制就不可能健全， 同时农用地被滥用时也不可能有人对其进行积极有效的监督， 因为大家都有一种“搭便车”的心理。所以只有当产权明晰
时才会对土地进行积极保护和有效利用。
另外， 由于我国存在土地所有权的二元化问题， 国家在宏观调控上应对国有和集体所有土地区别对待，特别在今天“三农”问题特别突出的情况下， 对于土地的利用要考虑到保护和增加农民利益， 要站在提高农民收入、确保我国粮食安全的高度对土地利用进行宏观调控。
（四）科学决策要考虑国土资源集约利用的效率
我们执行的是世界上最严格的土地管理制度。目前的问题是要既能严把土地闸门又要能保证经济发展， 因此， 出台的政策要从更广的角度来审视政策的合理性， 对政策进行科学的评估。可以从效益、效率、充分性、公正性、回应性和适当性方面进行分析， 从而在目的、目标、标准和尺度等方面把握政策的可操作性。
另外要完善决策机制， 进一步完善和发展“民主集中”制的决策制度， 避免领导者一个人“拍脑袋”凭经验进行决策。
（五）创造公众参与条件， 制定政务信息的反馈机制行政组织效能的低下容易产生腐败。“阳光是最好的杀毒剂！”公开和开放的行政系统有利于行政效率的提高， 促进行政系统自身的发展。让社会了解更多的政务信息， 外部参与渠道的畅通有助于和谐行政环境的建立。
（六）加强行政监察， 构筑惩防体系 在加强外部行政权力监督的同时更要完善内部行政组织的监察制度。由《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》构筑的惩防体系使行政职能、行政组织和行政者有了具体的监察目标。
另外， 要开展“职能岗位效率评估”。我国现在行政权力拥有者在届满时行政组织只是对其进行离任审计， 而没有进行“行政权力运行后职能岗位效率评估”， 开展评估工作是行政权力监督机制迈向科学化的一条必由之路， 它不仅检验出权力的效率、而且为更合理地配置行政权力的资源奠定基础。
征地費用与出让金之间的巨额差价， 一方面为政府提供了巨额的财政收入， 另一方面也为权力寻租和腐败提供了温床。健全和完善国土资源的招、拍、挂机制， 使土地出让公开、公平、公正， 把这种“租金”减少到最低限度。因此， 提高干部队伍的素质， 建立干部的财产申报制度、健全审计制度等措施是非常必要的。
（七）建立量化标准， 加强人事行政
把对行政人员绩效考核中的德、能、勤、绩、廉五个方面进一步量化和延伸， 使每一项的标准， 依照岗位职责对应具体的若干项， 同时植入完善体制提高素质活动的各项成份， 分别加以不同的权重。
加强人事行政工作是开展活动的重要保障。运用考评机制进一步调动机关干部参与这项活动的意识，提高主动行政的积极性。考核的措施要多方位拓展，如职能岗位的要求与本人素质是否相匹配， 行政行为的效能高低问题， 执行决策和解决问题的能力等。
三、提高素质的基本要求
完善体制， 需要高素质的人才， 加强行政人才队伍建设应是目前的重要工作之一。素质的提高主要表现在以下几个方面：
（一）政治素质： 首先， 各级领导及工作人员应认真中国特色社会主义理论体系， 加强为人民服务的意识， 打造“服务型”政府。其次， 要学习和领悟科学发展观的内涵， 把经济发展同合理利用土地、保护环境、实现可持续发展、建立和谐社会有效结合起来。
（二）知识素质： 除了必备的本专业的知识外还需要有相关领域的知识， 做到“一专多能”。具体来说，应具备比较系统的社会科学知识， 如行政学、法学、管理学和经济学方面的知识； 相当水平的专业知识如土地资源和矿产资源所涉及到的基本专业知识； 比较丰富的科学文化生活知识， 如东西方传统文化， 历史与现代思潮， 当代科技前沿等。这样才能科学性地、艺术性地、创造性地工作， 得心应手地协调各种关系， 处理各种问题， 应对错综复杂的工作局面和突发事件。
（三）能力素质： 能力是知识的发挥和运用， 能否胜任领导工作， 主要的是看其能否把知识转化为实际工作的能力， 即提高依法行政、参与宏观调控的能力； 沟通协调、推进工作的能力； 清正廉洁、自我约束的能力。作为行政人员既要知识水平高又要工作能力强。
（四）道德素质： 不仅要讲社会道德还要讲行政道德， 而行政道德是最高类型的职业道德。具有良好道德修养的行政者自然有组织的凝聚力和领导效能。我国的行政监督机制除了体制上的制约之外， 道德是最主要的自律机制。作为“经济人”每个人都有自私的一面， 许多行政官员的腐败行为并没有触犯法律问题，事情往往出现在道德素质方面。行政道德要求我们不仅要依法行政， 同时要合理行政、积极行政， 善用行政裁量权。
（五）心理素质： 面对各种压力要以开放的心态去适应外部环境。
（六）身体素质： 不仅需要有强健的能连续坚持工作的体力， 而且还要表现出充沛的精力和生命的活力。能给人以健康活泼的依赖感， 奋发向上的乐观情绪， 朝气蓬勃的感染力。
上述表明， 提高素质对于行政组织来讲显得更加重要， 这是与完善体制相一致的， 今后的一年是完善国土资源管理体制非常关键的时期， 与其说是我们要积极参与这次活动不如更恰如其分地说是我们每个国土人以什么样的素质实现什么样的个人价值观。
四、加强培训是实现完善体制提高素质活动的主要途径之一
大规模的开展培训工作， 提高各级组织和领导干部对这次活动重要性的认识， 通过各种培训方式将国土资源部的重要决策直接贯彻下去， 把各级行政人员的思想和认识统一到部的决策上来。培训工作要以完善体制为目标， 以提高依法行政、参与宏观调控的能力， 沟通协调、推进工作的能力， 清正廉洁、自我约束的能力为重点， 全面提高国土资源系统行政人员的基本素质。
充分发挥国土资源部党校和人力资源开发中心的培训优势， 积极拓展培训领域， 通过横向和纵向结构的立体培训， 可以采取请进来或走出去， 结合实地短期挂职考察体验， 使这次活动深入人心， 使行政人员在培训过程中解放思想。构建体制需要完善的思路和解决技术难题， 提高适应岗位能力需要的素质。
综上所述， 完善体制和提高素质是一个相辅相成的关系， 完善体制需要高素质的人才去进行实践和创新， 同时， 体制的完善也是提高素质的保障。正如邓小平同志所说，“好的体制能使坏人变好， 坏的体制能使好人变坏”。
完善体制和提高素质还是行政组织、行政行为与行政者构建和谐的行政环境的必然环节。落实好这项活动对做好国土资源管理具有现实的意义。