论文部分内容阅读
2015年8月，中共甘肃省委加强和改进人大工作的意见中，提出了“推行人大常委会讨论决定重大事项年度清单制度”，要求政府每年年底“研究提出下一年度拟提请本级人大常委会讨论决定重大事项的建议清单，报本级人大常委会征求意见，由政府修改完善并报本级党委研究同意后，列入人大常委会和政府年度工作要点”。这一旨在加强人大职能、促进人大重大事项决定权行使的规定，是对宪法法律有关“人大讨论决定辖区内重大事项”规定的具体化，是落实十八届三中全会决议中有关“政府重大决策出台前向人大报告”要求的一次探索，也是对人大行使重大事项决定权的新的尝试。
一、重大事项“年度清单”制度课题研究的目的
重大事项决定权是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权，但长期以来，人大重大事项决定权在实践中发挥作用有限，离宪法法律规定目标尚有一定距离。各级人大及其常委会在宪法、法律框架内，围绕重大事项决定权这一重要权力的行使，进行了不断的探索和实践，制定和出台了许多法规、决定及条例，但总的来看探索讨论多于有效实践。目前，困惑和焦点主要聚集在三方面：一是重大事项的范围有哪些？二是如何启动重大事项决定权？政府哪些事项应当提请人大审议？政府选择提请审议的重大事项的原则和标准是什么？如何向本级人大报告？三是重大事项决策失误应承担什么责任？如何追究责任？
政府提交重大事项“年度清单”制度，是甘肃省人大常委会通过反复调研论证和各种途径征求意见建议后，提出的一项重要制度。“年度清单”制度列入省委人大工作会议决定内容后，获得全省上下的好评。“年度清单”制度目的就是要明确政府提交重大事项清单的原则及具体事项、人大受理政府提交重大事项清单的原则及办理程序，从而使人大的重大事项决定权能够而且必须启动起来。由于这项工作刚刚启动，既存在一些认识问题，又有些具体工作困难，运行程序不明确，思想认识不统一。本文就政府对提交重大事项清单及其认识、分类、原则，以及人大怎么依程序决定好重大事项，进行研究，提出建议。
二、重大事项“年度清单”制度的含义及其意义
重大事项“年度清单”制度，从政府方面来说，就是对政府向人大及其常委会提交的重大事项和人大及其常委会受理讨论决定重大事项的范围边界、选择原则、具体事项、受理原则、标准技术、运行程序、方法步骤以及责任追究等作出清晰、详细、严格的规定，规范和明确重大事项决定权运行的各个环节、过程责任，依法做到重大事项可执行、可考核、可问责，并向社会公开的制度。从人大方面来说，就是对过去行使重大事项决定权中，人大认为事项重大、政府认可，就作决定，或者政府建议决定，人大依法决定的被动、无责任模式，转为人大事先明确政府必须提交的重大事项及范围，责成政府提交，清单提请人大后，人大常委会视情况有选择地决定。这样，人大行使重大事项决定权，就是一套完整、有序的运行机制体制。做好重大事项“年度清单”制度，应着重把握好以下几个问题。
首先，决定什么——科学界定重大事项范围。从实践来看，地方人大常委会对重大事项的界定一般采取具体列举、原则规定、兜底条款等相结合的办法。《意见》对重大事项决定权范围的界定采用具体列举的方法：“一是编制或变更国民经济和社会发展规划计划、财政预算决算；二是编制或修改城市总体规划、分区规划、控制性详细规划、城镇体系规划、产业布局规划、国土资源规划；三是本级政府重大投资、重大专项资金的安排和重大国有资产处置事项；四是环境保护、生态建设和自然资源的开发利用方面的重大事项；五是制定或修改关系本行政区域经济社会发展全局、国计民生、民主法治建设和群众切身利益的重大政策措施和决策措施等。”事实上，这些重大事项都是政府的重要工作和重点工作，政府对这些方面的事项更熟悉，人大决定这些方面重大事项，一般来说，需要政府提供相应的信息，由政府提出需人大决定的重大事项清单，是可行的和现实的。如此，人大的重大事项决定权的落实，很大程度上取决于政府对清单的把握和提交的主动性、自觉性。
其次，怎么决定——规范决定的程序。为了保证重大事项决定权的落实，必须有健全的制度、严格的程序和方法步骤作为保障。《意见》作出实施“年度清单”的规定，即“每年底政府根据经济社会发展实际情况，研究提出下一年度拟提请本级人大常委会讨论决定重大事项的建议清单，报本级人大常委会征求意见，由政府修改完善并报本级党委研究同意后，列入人大常委会和政府的年度工作要点”。
再次，决定之后——严格责任追究。《意见》明确了重大决策的责任追究制度，即“政府凡越权或非经法定程序作出的重大决策，本级人大及其常委会应依法撤销；造成失误的，依法依纪追究责任”。
但从现实来看，政府的工作量大面广，涉及的领域和范围都很大，哪些属于政府应当提交的具体重大事项，哪些应当报告人大决议决定，人大应当如何受理政府提交的重大事项清单等等，还缺少规范的标准和便于操作的程序。因此，重大事项“年度清单”制度研究的重点在于：（1）重大事项“年度清单”的原则和标准，即政府向人大提交重大事项“年度清单”选择的原则是什么、提交重大事项的标准有哪些；人大受理政府提交的重大事项清单应坚持什么原则、按照什么标准受理？对“年度清单”的原则和标准，应有严格和详细的规定，使之在实践中便于操作。（2）程序和方法步骤，即政府按什么程序确定重大事项清单、怎么向人大及其常委会提交清单、政府重大决策出台前如何向人大报告；政府提交的重大事项清单人大应按照什么程序受理、受理的方法步骤有哪些；重大事项决策失误应追究什么责任、按什么程序追究责任？必须通过严格规范重大事项“年度清单”的程序和方法步骤，从法定权限和法定程序上对重大事项“年度清单”的具体运作作出清晰的设计，从而推进重大决策的科学化、民主化、法治化，保证重大事项正确决策、有效执行、依法行使。
长期以来，人们往往习惯于采取党委决策、政府执行或党政联合决策的方式，该由人大讨论决定的重大事项也不依法提交。在一些地方，重大事项很多都由政府做了，人大事后才知道。另一方面，不少地方人大常委会担心“越权”“过界”，怕重大事项讨论决定多了，会被误解是向党委要权，和政府争权，把握不好分寸会越权，存在多一事不如少一事的想法，一些重大事项审议表决程序成了走过场。党的十八届三中全会强调，“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。”任何一项权力的实施，必须依靠有效的制度作为保障。“年度清单”制度明确了以下方面的事项：一是人大及其常委会行使重大事项决定权，必须坚持党的领导，不去越权行使属于党委决策的职权，而是善于将党委的决策主张通过法定程序变为本行政区域意志。二是政府应按照突出重点工作、自主决定、把握大事、严格法律法规规定、社会热点和群众关注度高、协商提出并报党委同意等原则选择重大事项清单向人大提交并报告，同时还对政府提交重大事项清单的具体事项作出了明确详细的规定。三是人大及其常委会要尊重政府依法行使行政权，明确规定了人大及其常委会受理政府提交重大事项清单的原则及具体办理程序、方法，不能越俎代庖，干预政府的工作，不能去管那些不该管、管不了、实际上也管不好的事情。“年度清单”制度通过建立有效的制度作为保障，明确了人大及其常委会行使重大事项决定权时该做什么，不该做什么，进一步明确了党委、人大、政府的根本目标是一致的，只是职责分工不同。“年度清单”制度通过制度机制的创新，解决了重大事项决定权行使在现实中存在的困难和问题，理顺了人大与党委、政府之间的关系，是对权力运行机制的优化，保证了国家机关做到各司其职，协调配合，高效运转。 建立“年度清单”制度，既是围绕中心、服务大局的职责所在，也是强化人大讨论、决定重大事项的生动实践，充分体现了甘肃省人大及其常委会的积极作为、主动作为，也为地方人大及其常委会依法行使重大事项决定权提供了新方法、新途径。比如，人大及其常委会在受理政府提交重大事项清单及办理程序过程中，可以通过执法检查、视察等监督方式，使人大常委会有针对性地听取审议政府重大事项清单的报告，并作出相关的决议决定，从而大大提高行使重大事项决定权的主动性。又比如，“年度清单”制度明确规定了责任追究制度，在实践中就要加强跟踪监督，保证重大事项决定权的落实。如若政府越权或非经法定程序作出重大决策甚至造成失误的，就要按照法律法规启动相关程序，通过询问、质询、特定问题调查、撤职、罢免等，依法依纪追究责任。“年度清单”制度通过完善的制度设计，使讨论、决定的重大事项都属于人大及其常委会的职权范围，不越权；重大事项决议、决定的内容符合宪法法律规定，不与上位法相抵触；重大事项决定权的行使按照法定程序进行，做到“行之有规，错之有责”。可见，“年度清单”制度为依法行使重大事项决定权探索了道路、作出了示范、打开了空间。
三、政府提交“重大事项清单”应当做好的工作
各级政府要把向本届人大提交重大事项清单当作一项全新的工作，从思想认识、工作责任、事项分类、选择原则、提交内容等，都要有明确、规范的工作和程序要求，。
（一）加强对提交重大事项清单的认识及分类
1.高度重视重大事项清单提交工作。一是作为国家权力执行机关的各级政府，要把提交重大事项清单工作提到贯彻宪法法律、落实中央和省委重要决议精神的高度去认识，讲政治、讲大局、讲法治。二是明确这是法定工作职责，体现的是向人民、向权力机关负责，是实施依法治省的重要内容，是政府必须做好的工作。三是要严格工作程序，精心安排部署，认真研究选择，杜绝一切形式主义和“走过场”。清单内容既是政府年度重大事项，又要利于办理，科学可行。
2.立足政府日常工作选择重大事项。提交重大事项应当从政府年度重点工作安排这一实际出发，立足日常和当年重大事项，确定选择范围，设定选择程序，规定选择原则及必要的标准。同时充分考虑地方国家机关体制机制和运行模式，也就是人大的工作力量和条件所能及和可以完成的，太多、太复杂的和具体项目工程、技术事项应尽可能避免，努力实现与本级人大工作的协调一致，促进重大事项清单提交与高效有序推进相衔接。
3.建立符合规定的重大事项清单分类。根据省政府对年度政府工作报告和五年发展规划任务分解、落实省委重大决策部署和其他重要工作任务分解的情况，结合人大对重大事项提交的工作要求，重大事项清单可分为三类。一是向人大通报、知情类。也就是对辖区内一般重大事项，报请人大知道，体现人民知情。二是依法提交人大审议听取意见建议类。也就是对提交清单的部分议题，通过常委会会议听取工作汇报，审议并提出意见建议，促进决策事项更加科学可行，充分体现人民民主。三是依法审议决议决定类。也就是对确属重大又必经人大会议决定的，由人大严格按照法定程序进行审议，提出意见并作出决议决定。类别不同，重大程度和提交目的不同，人大对其的研究处理方法不同。
（二）政府选择重大事项的原则
1.突出政府重点工作原则。是指政府工作报告明确突出抓好事关改革发展和全局的年度重点工作，如经济社会发展目标任务、城建国土环保规划、重要产业布局和结构调整、重点民生工程、扶贫攻坚、科教事业及社保医保、依法治理等重要措施，这些面广量大，项项都很重要，社会关注，选择时，要重点中选重点。
2.自主决定原则。是指政府能够主导、自己确定的事项。凡提交人大的重大事项，应当是同级党委决定、由政府落实或具体组织实施的项目任务，也就是主导权在地方。如果相关落实措施受国家有关政策规定或客观因素限制多，需上报批准和研究决定且一时难以获批，不确定性大，党委政府在重要工作环节上难以主导，虽然是重大事项，但可作为人大知情事项提交。
3.把握大事原则。是指涉及资金、项目的重大事项。由于它属于财经权力，报告人大审议讨论决定，会引入敏感话题，如“分权争权”“人大多管事”等，实践中对此认识和看法不一，但又不得不面对。作为重大事项，可从使用财政资金及项目规模上划分，即一部分为财政预算内安排的用于重点工作事务支出且额度较大需报告人大的，可设定占本级上年度总支出的3%。另一部分为实施重点工程项目支出需报告人大的，可设定占本级上年度总支出的10%。各级各地财政情况不同，应以实际确定。
4.严格法律法规规定原则。是指按照有关法律法规规定和人代会主席团明确要求，应当报告人大的事项，包括政府工作报告、计划和财政报告、五年发展规划、年度计划预算及其调整变更、债券发行、机构改革、行政区划调整等法定事项，以及本级人大在依法审议上述报告时提出的重要意见，并责成或要求报告的事项。
5.社会热点、群众关注度高原则。是指政府工作报告中与民生事项关系紧密、关注度高的事项，由政府每年年底单列提出，通过听取人大意见并协商一致，由人大专门作出决议。如政府工作报告每年都承诺为人民群众办几件乃至十件实事，所列重要工程项目立项建议、城市规划调整、最低工资及社保资金标准调整，以及其他民生改善的重要举措等，上述内容包含在政府工作报告中，人代会审议后，连同报告一并通过。虽经人大审议批准，但由于会期短，人大关注但研究不够，会议期间增加或变动客观上不允许。这些作为重要民生事项，政府应当从中选择重大事项作为重点列入清单。
6.协商提出并报请党委同意原则。这是必须坚持的程序。由于提交的是辖区内重大事项，有一些提交到人大讨论后，还要视情况作出决议决定，各方协商后报告党委同意是必经程序。政府应当于每年年底前提出提交人大重大事项清单目录征求意见稿，进行沟通协商，达成一致意见后，由政府报请党委同意，之后再依法提交人大。 7.把握提交数量原则。数量多少应当考虑人大职能和工作力量。甘肃省政府2016年的工作报告获批后，由副省长牵头负责的重点事项共计144项，内容复杂，涉及面广。每年省人大及其常委会作出涉及政府工作的法定程序性决议，只有政府工作和计划预算报告及相关决议6项，除去可能的调整计划预算、发行债券和有关法定资金决议决定之外，政府从中选择提交人大的重大事项清单总数（含通报知情、听取审议专项报告类）不超过20件为宜。
8.书面行文简单原则。重大事项清单，正式报告清单包括征求意见稿，应当是题目和分别所附书面简单情况介绍或说明。如果重大事项列入了人大会议议题，则要根据会议需要或人大综合部门的要求，及时提供专项工作报告或相关决议草稿。如果是通报代表，则应利于阅读知情，以相关文稿的形式印发，如果是一般知情，则不必另外提供材料。
（三）政府选择具体事项建议
政府工作千头万绪，到底提交哪些具体事项，要在坚持上述原则的基础上，突出从以下工作任务中选择。
1.落实本级党委每届工作目标任务事项。地方党委作为当地领导机关、决策机关，每届党代会提出任内有关经济、政治、文化、社会、生态文明建设等发展目标，对五年规划纲要提出有关国民经济和社会事业发展目标任务的建议，党委常委会年度工作要点，以及落实中央全会、经济工作会的措施等，都进行目标任务分解，其中由政府负责落实的，就是重大事项清单内容选择范围。应当根据党委的具体要求，筛选重点，进行选择。
2.政府工作报告中重点工作事项。一年一度的政府工作报告，是政府向人大的工作汇报和年度工作安排，也是接受人民监督并向代表和人民群众的表态承诺。报告中明确的本年度重点工作，以及为实现目标任务所采取的举措就是清单内容范围，应当选择省长、分管副省长牵头负责的且是年度综合性、涉及多个部门的重点工作。
3.推进依法治理及规范权力运行事项。政府依法治省中的实施方案、普法教育、重要的执法举措和规章出台，政府统一、规范具体权力行使中与公民、企业、社会组织关系密切的事项等，这些是建设法治甘肃、树立法治政府形象的重要内容，其中部分还要由人大讨论和作出决定，应是选择重点。
4.财政重点安排的项目资金事项。这是探讨重大事项决定权备受困惑的问题。以甘肃省2015年财政收支情况为例，全省一般公共财政收入743.1亿元，支出2964.6亿元，其中省级一般公共财政收入221.3亿元，支出695.4亿元。参照近年来支出安排和项目规模情况，列入清单内容的应限制在省本级的支出，可分为两部分，一是用于重点工作事务支出且额度较大的，如科技专项、扶贫工作专项，这类资金的支出安排需报告人大的，拟控制在占本级上年度总支出的3%，也就是20亿元以上。二是用于实施重点工程项目的支出，如用于水利工程、交通基础设施等工程项目的支出报告人大的，拟控制在占本级上年度总收入的10%，也就是70亿元以上。达到上述标准的，即应当列入清单报告人大。
5.每年承办的为民惠民事项。这是体现党和政府服务人民、为民谋福祉的重要事项，也是社会关注度很高的工作，政府动用财力及工作力量很大，项项都是惠及百姓的实事和好事。提出、确定前要广泛征求意见建议，尤其要征求人大代表的意见。对这些事项，可以从政府工作报告中单独列出，作为重大惠民事项，按照程序提交人大，经人大常委会讨论审议后再依法专门作出决定，以强化人民权力为人民，产生更好的社会效应。
6.政府工作难点、重点工程需要人大支持事项。政府一些重要工作推进中遇到法治障碍，如需要地方立法对多个群体利益调整事项，对工作职能划分及规范事项，进行辖区内跨市县统筹事项等；工程项目实施工作中遇到的重大问题和困难，如涉及地方、部门利益保护难以推进或受阻的项目，需要借助人大力量或权威；还有需要通过代表视察、执法检查等活动支持促进的事项等，应当专项报告。
7.法定程序事项。主要包括人大依法对政府工作报告、计划和财政报告、计划预算调整变更、债券发行、机构改革、行政区划调整的决议事项，预算法和监督法等法律规定由政府报告及其他特别重大的事项。如建议依法削减农业、教育、社保等法定比例资金的决议事项。
8.人代会主席团决定事项。政府对人大要求重点办理的代表意见建议和重要事项，应当列为年度清单报告。
近年来各级国家机关办理人大代表意见建议，已经走入常态化、经常化，很重要。甘肃省每年人代会的代表议案、意见建议在500～600项之间，常委会主任会议成员、人大各专委会和部门都承担了督办任务。同时，许多地方人代会主席团每年都确定2～3件作为重点意见建议，责成办理并报告，这应当成为制度。
四、人大受理重大事项清单原则及程序
人大对政府提交的重大事项清单，不是件件都要列入人大常委会议议程，进行审议讨论，或列专题进行调查研究，提出意见建议及依法作出相关决议决定。要求政府提交重大事项清单的目的，一是落实宪法法律规定和十八届三中全会决定，实施好重大事项决定权。二是保证人民的知情权参与权，努力实行决策的民主化、科学化和法制化。三是为人大及其常委会讨论、决定重大事项决定提供方便，做好基础工作。基于这一认识，人大对政府提交的重大事项要有办理原则和工作规范，即必须坚持的程序。
（一）受理重大事项清单的原则
1.参与重大事项提出原则。政府综合提出提交重大事项清单题目后，一方面人大主任会议、专门委员会会议，应当于每年年底在广泛征求代表、常委会组成人员意见的基础上，及时研究提出相关重大事项的倾向性意见，并及时将信息传达政府相关机构或人员，做到既有准备的参与项目议题审定，又对政府部门了解人大意见提供情况。另一方面对政府提交的与人大汇报沟通的意见，要积极响应，认真研究并回复。以此共同努力使这一制度落实、靠住，避免一边积极另一边冷，或者开始认真后期凉，甚至出现亵渎法律规定、糟蹋民主政治的现象。 2.“议而不决”和“议而必决”原则。对政府提出的重大事项清单，经相关会议研究后，属于一般报备知情的，部分可以书面汇报形式印发代表阅读知晓，另一部分则可以把简要情况在刊物上登载，必要时进行意见搜集并转交；对一般且需要提交会议审议的，要根据常委会会议安排情况，列入会议议题，审议后转交意见建议，也就是“议而不决”，不作决定；对于属于重要事项且拟作决议决定的，政府应当在人大常委会全体会议上汇报，经审议讨论，由常委会视情况作出决议决定，也就是“议而必决”。审议后作决议决定的项目清单，除法律法规定、程序性决议决定外，人大常委会每年应当根据工作力量，从中选择在2～3件进行讨论决定。
3.与人大行使立法、监督权相结合原则。政府提出的重大事项清单，涉及内容一般都比较广泛，许多事项还很复杂，甚至难办，人大对其的处理方式也应当是综合各种措施方法，而不拘泥于作出决议决定。也就是将人大讨论决定重大事项与地方立法、人大监督工作相结合，以促进清单事项的落实和相关问题的解决。如一部分通过制定修改地方性法规来解决落实，一部分通过执法检查和工作调研提出解决落实建议，使决定权与其他职权共同发力，既促进人大讨论决定重大事项工作的落实，也促进相关事项的更好落实。
4.高度重视和认真办理原则。这是宪法法律规定的一项重要职权，是省委有关人大行使决定权的重要规定。提交重大事项清单虽然在政府，但具体办理、监督落实的主体责任在人大。各级人大必须像行使其他职权一样，高度重视，按照省委决议要求，及时制定落实措施，进行具体安排部署，确保清单依法提出、依法认真研究和妥善处理。
5.本级人大常委会知情和通报全体代表原则。政府提交重大事项清单的目的之一是人大及其常委会了解本行政区域内政府重大事项、重要工作开展情况，依法讨论决定区域内重大事项，人大通过从提交的清单中选择适当议题，或进行审议决定，或开展监督，或将其中的相关内容，用地方立法来促进落实，能够更好发挥人大职能作用、管理好国家事务。对此，重大事项清单，应当及时向本级人大代表通报，积极为代表知情履职提供情况。
（二）受理程序及方法
1.主任会议及早研究安排。人大要把重大事项清单作为依法履职的重要内容，专题研究部署。每年年底主任会议和各专委会应当分别进行研究，对下年度政府提交重大事项清单内容意向性意见，实现心中有数。人大综合部门应当及时与政府部门沟通对接，传达信息，一旦政府正式提出，可以做到有准备地协商、有准备地确定。
2.建立人大内部受理工作分工和责任机制。如同人大其他重要工作一样，对政府提交的清单，要建立起登记批阅、初审提出意见、主任会议研究、相关部门抓好落实的工作机制，明确办公厅、各相关专委会和部门的工作职责，确保运行顺畅、工作协调和项项工作都得到落实。
3.发挥专委会的职能作用。由于辖区内的重大事项涉及范围广，内容复杂，要把人大各专委会研究力量强、熟悉情况的优势及其职能都发挥出来，并实现全程参与，协同政府有关部门做好工作，使提出的重大事项清单内容正确、可行，确保人大法定权力运行科学高效。
4.认真负责地做好决议决定事项。除法定程序决定的事项之外，凡列入拟作出决议决定或者需要通过地方立法、监督工作落实的重大事项，主任会议要专题研究，按照列项提交人大常委会会议、制定实施方案、组织调研组、开展专项调研、提出具体的意见建议的工作程序，规范工作，实现高效有序。
5.列入年度工作要点和抓好落实。按照省委人大工作会议决议要求，对政府提交人大的重大事项清单，应当列入人大常委会年度工作要点，并作为重点，在人大内部进行工作任务分工，明确工作要求和责任，以此确保工作落实。
（三）建立重大事项清单督促落实机制和责任追究制度
建立政府向人大提交重大事项清单制度，是地方党委重视、人大积极探索实施好重大事项决定权的重要形式，也是一项全新举措。落实这一制度，除了人大和政府思想上重视，行动上及时、认真、依法做好外，人大综合部门要建立督促落实工作制度，实行监督问责。或者提到“法”的高度，写入人大议事规则，依法和具体明确人大、政府各自职责和程序，以此作为实施人大决定权的规定，长期坚持，避免一阵风、一时热。必须建立并严格落实重大行政决策责任追究制度，明确赋予人大及其常委会撤销政府不当决策和监督问责的权力，政府凡越权或非经法定程序作出的重大决策，本级人大及其常委会应依法撤销。对于因政府越权或非经法定程序作出重大决策，造成失误或损失的，要依法追究其责任。关于重大事项决策的监督问责，有待我们今后进一步研究探讨，在此不再详细讨论。
（本文为中国人大制度理论研究会立项课题“关于政府向人大提供决定重大事项清单制度的研究报告”的主要内容，项目编号：〔A20160015〕。本课题负责人：明连成，甘肃省人大常委会研究室主任。明连成牵头负责并设计课题大纲细目。参与成员：高勇，研究室综合处处长；梁卫东，研究室综合处调研员；曾庆辉，《人大研究》杂志社编辑）
一、重大事项“年度清单”制度课题研究的目的
重大事项决定权是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权，但长期以来，人大重大事项决定权在实践中发挥作用有限，离宪法法律规定目标尚有一定距离。各级人大及其常委会在宪法、法律框架内，围绕重大事项决定权这一重要权力的行使，进行了不断的探索和实践，制定和出台了许多法规、决定及条例，但总的来看探索讨论多于有效实践。目前，困惑和焦点主要聚集在三方面：一是重大事项的范围有哪些？二是如何启动重大事项决定权？政府哪些事项应当提请人大审议？政府选择提请审议的重大事项的原则和标准是什么？如何向本级人大报告？三是重大事项决策失误应承担什么责任？如何追究责任？
政府提交重大事项“年度清单”制度，是甘肃省人大常委会通过反复调研论证和各种途径征求意见建议后，提出的一项重要制度。“年度清单”制度列入省委人大工作会议决定内容后，获得全省上下的好评。“年度清单”制度目的就是要明确政府提交重大事项清单的原则及具体事项、人大受理政府提交重大事项清单的原则及办理程序，从而使人大的重大事项决定权能够而且必须启动起来。由于这项工作刚刚启动，既存在一些认识问题，又有些具体工作困难，运行程序不明确，思想认识不统一。本文就政府对提交重大事项清单及其认识、分类、原则，以及人大怎么依程序决定好重大事项，进行研究，提出建议。
二、重大事项“年度清单”制度的含义及其意义
重大事项“年度清单”制度，从政府方面来说，就是对政府向人大及其常委会提交的重大事项和人大及其常委会受理讨论决定重大事项的范围边界、选择原则、具体事项、受理原则、标准技术、运行程序、方法步骤以及责任追究等作出清晰、详细、严格的规定，规范和明确重大事项决定权运行的各个环节、过程责任，依法做到重大事项可执行、可考核、可问责，并向社会公开的制度。从人大方面来说，就是对过去行使重大事项决定权中，人大认为事项重大、政府认可，就作决定，或者政府建议决定，人大依法决定的被动、无责任模式，转为人大事先明确政府必须提交的重大事项及范围，责成政府提交，清单提请人大后，人大常委会视情况有选择地决定。这样，人大行使重大事项决定权，就是一套完整、有序的运行机制体制。做好重大事项“年度清单”制度，应着重把握好以下几个问题。
首先，决定什么——科学界定重大事项范围。从实践来看，地方人大常委会对重大事项的界定一般采取具体列举、原则规定、兜底条款等相结合的办法。《意见》对重大事项决定权范围的界定采用具体列举的方法：“一是编制或变更国民经济和社会发展规划计划、财政预算决算；二是编制或修改城市总体规划、分区规划、控制性详细规划、城镇体系规划、产业布局规划、国土资源规划；三是本级政府重大投资、重大专项资金的安排和重大国有资产处置事项；四是环境保护、生态建设和自然资源的开发利用方面的重大事项；五是制定或修改关系本行政区域经济社会发展全局、国计民生、民主法治建设和群众切身利益的重大政策措施和决策措施等。”事实上，这些重大事项都是政府的重要工作和重点工作，政府对这些方面的事项更熟悉，人大决定这些方面重大事项，一般来说，需要政府提供相应的信息，由政府提出需人大决定的重大事项清单，是可行的和现实的。如此，人大的重大事项决定权的落实，很大程度上取决于政府对清单的把握和提交的主动性、自觉性。
其次，怎么决定——规范决定的程序。为了保证重大事项决定权的落实，必须有健全的制度、严格的程序和方法步骤作为保障。《意见》作出实施“年度清单”的规定，即“每年底政府根据经济社会发展实际情况，研究提出下一年度拟提请本级人大常委会讨论决定重大事项的建议清单，报本级人大常委会征求意见，由政府修改完善并报本级党委研究同意后，列入人大常委会和政府的年度工作要点”。
再次，决定之后——严格责任追究。《意见》明确了重大决策的责任追究制度，即“政府凡越权或非经法定程序作出的重大决策，本级人大及其常委会应依法撤销；造成失误的，依法依纪追究责任”。
但从现实来看，政府的工作量大面广，涉及的领域和范围都很大，哪些属于政府应当提交的具体重大事项，哪些应当报告人大决议决定，人大应当如何受理政府提交的重大事项清单等等，还缺少规范的标准和便于操作的程序。因此，重大事项“年度清单”制度研究的重点在于：（1）重大事项“年度清单”的原则和标准，即政府向人大提交重大事项“年度清单”选择的原则是什么、提交重大事项的标准有哪些；人大受理政府提交的重大事项清单应坚持什么原则、按照什么标准受理？对“年度清单”的原则和标准，应有严格和详细的规定，使之在实践中便于操作。（2）程序和方法步骤，即政府按什么程序确定重大事项清单、怎么向人大及其常委会提交清单、政府重大决策出台前如何向人大报告；政府提交的重大事项清单人大应按照什么程序受理、受理的方法步骤有哪些；重大事项决策失误应追究什么责任、按什么程序追究责任？必须通过严格规范重大事项“年度清单”的程序和方法步骤，从法定权限和法定程序上对重大事项“年度清单”的具体运作作出清晰的设计，从而推进重大决策的科学化、民主化、法治化，保证重大事项正确决策、有效执行、依法行使。
长期以来，人们往往习惯于采取党委决策、政府执行或党政联合决策的方式，该由人大讨论决定的重大事项也不依法提交。在一些地方，重大事项很多都由政府做了，人大事后才知道。另一方面，不少地方人大常委会担心“越权”“过界”，怕重大事项讨论决定多了，会被误解是向党委要权，和政府争权，把握不好分寸会越权，存在多一事不如少一事的想法，一些重大事项审议表决程序成了走过场。党的十八届三中全会强调，“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。”任何一项权力的实施，必须依靠有效的制度作为保障。“年度清单”制度明确了以下方面的事项：一是人大及其常委会行使重大事项决定权，必须坚持党的领导，不去越权行使属于党委决策的职权，而是善于将党委的决策主张通过法定程序变为本行政区域意志。二是政府应按照突出重点工作、自主决定、把握大事、严格法律法规规定、社会热点和群众关注度高、协商提出并报党委同意等原则选择重大事项清单向人大提交并报告，同时还对政府提交重大事项清单的具体事项作出了明确详细的规定。三是人大及其常委会要尊重政府依法行使行政权，明确规定了人大及其常委会受理政府提交重大事项清单的原则及具体办理程序、方法，不能越俎代庖，干预政府的工作，不能去管那些不该管、管不了、实际上也管不好的事情。“年度清单”制度通过建立有效的制度作为保障，明确了人大及其常委会行使重大事项决定权时该做什么，不该做什么，进一步明确了党委、人大、政府的根本目标是一致的，只是职责分工不同。“年度清单”制度通过制度机制的创新，解决了重大事项决定权行使在现实中存在的困难和问题，理顺了人大与党委、政府之间的关系，是对权力运行机制的优化，保证了国家机关做到各司其职，协调配合，高效运转。 建立“年度清单”制度，既是围绕中心、服务大局的职责所在，也是强化人大讨论、决定重大事项的生动实践，充分体现了甘肃省人大及其常委会的积极作为、主动作为，也为地方人大及其常委会依法行使重大事项决定权提供了新方法、新途径。比如，人大及其常委会在受理政府提交重大事项清单及办理程序过程中，可以通过执法检查、视察等监督方式，使人大常委会有针对性地听取审议政府重大事项清单的报告，并作出相关的决议决定，从而大大提高行使重大事项决定权的主动性。又比如，“年度清单”制度明确规定了责任追究制度，在实践中就要加强跟踪监督，保证重大事项决定权的落实。如若政府越权或非经法定程序作出重大决策甚至造成失误的，就要按照法律法规启动相关程序，通过询问、质询、特定问题调查、撤职、罢免等，依法依纪追究责任。“年度清单”制度通过完善的制度设计，使讨论、决定的重大事项都属于人大及其常委会的职权范围，不越权；重大事项决议、决定的内容符合宪法法律规定，不与上位法相抵触；重大事项决定权的行使按照法定程序进行，做到“行之有规，错之有责”。可见，“年度清单”制度为依法行使重大事项决定权探索了道路、作出了示范、打开了空间。
三、政府提交“重大事项清单”应当做好的工作
各级政府要把向本届人大提交重大事项清单当作一项全新的工作，从思想认识、工作责任、事项分类、选择原则、提交内容等，都要有明确、规范的工作和程序要求，。
（一）加强对提交重大事项清单的认识及分类
1.高度重视重大事项清单提交工作。一是作为国家权力执行机关的各级政府，要把提交重大事项清单工作提到贯彻宪法法律、落实中央和省委重要决议精神的高度去认识，讲政治、讲大局、讲法治。二是明确这是法定工作职责，体现的是向人民、向权力机关负责，是实施依法治省的重要内容，是政府必须做好的工作。三是要严格工作程序，精心安排部署，认真研究选择，杜绝一切形式主义和“走过场”。清单内容既是政府年度重大事项，又要利于办理，科学可行。
2.立足政府日常工作选择重大事项。提交重大事项应当从政府年度重点工作安排这一实际出发，立足日常和当年重大事项，确定选择范围，设定选择程序，规定选择原则及必要的标准。同时充分考虑地方国家机关体制机制和运行模式，也就是人大的工作力量和条件所能及和可以完成的，太多、太复杂的和具体项目工程、技术事项应尽可能避免，努力实现与本级人大工作的协调一致，促进重大事项清单提交与高效有序推进相衔接。
3.建立符合规定的重大事项清单分类。根据省政府对年度政府工作报告和五年发展规划任务分解、落实省委重大决策部署和其他重要工作任务分解的情况，结合人大对重大事项提交的工作要求，重大事项清单可分为三类。一是向人大通报、知情类。也就是对辖区内一般重大事项，报请人大知道，体现人民知情。二是依法提交人大审议听取意见建议类。也就是对提交清单的部分议题，通过常委会会议听取工作汇报，审议并提出意见建议，促进决策事项更加科学可行，充分体现人民民主。三是依法审议决议决定类。也就是对确属重大又必经人大会议决定的，由人大严格按照法定程序进行审议，提出意见并作出决议决定。类别不同，重大程度和提交目的不同，人大对其的研究处理方法不同。
（二）政府选择重大事项的原则
1.突出政府重点工作原则。是指政府工作报告明确突出抓好事关改革发展和全局的年度重点工作，如经济社会发展目标任务、城建国土环保规划、重要产业布局和结构调整、重点民生工程、扶贫攻坚、科教事业及社保医保、依法治理等重要措施，这些面广量大，项项都很重要，社会关注，选择时，要重点中选重点。
2.自主决定原则。是指政府能够主导、自己确定的事项。凡提交人大的重大事项，应当是同级党委决定、由政府落实或具体组织实施的项目任务，也就是主导权在地方。如果相关落实措施受国家有关政策规定或客观因素限制多，需上报批准和研究决定且一时难以获批，不确定性大，党委政府在重要工作环节上难以主导，虽然是重大事项，但可作为人大知情事项提交。
3.把握大事原则。是指涉及资金、项目的重大事项。由于它属于财经权力，报告人大审议讨论决定，会引入敏感话题，如“分权争权”“人大多管事”等，实践中对此认识和看法不一，但又不得不面对。作为重大事项，可从使用财政资金及项目规模上划分，即一部分为财政预算内安排的用于重点工作事务支出且额度较大需报告人大的，可设定占本级上年度总支出的3%。另一部分为实施重点工程项目支出需报告人大的，可设定占本级上年度总支出的10%。各级各地财政情况不同，应以实际确定。
4.严格法律法规规定原则。是指按照有关法律法规规定和人代会主席团明确要求，应当报告人大的事项，包括政府工作报告、计划和财政报告、五年发展规划、年度计划预算及其调整变更、债券发行、机构改革、行政区划调整等法定事项，以及本级人大在依法审议上述报告时提出的重要意见，并责成或要求报告的事项。
5.社会热点、群众关注度高原则。是指政府工作报告中与民生事项关系紧密、关注度高的事项，由政府每年年底单列提出，通过听取人大意见并协商一致，由人大专门作出决议。如政府工作报告每年都承诺为人民群众办几件乃至十件实事，所列重要工程项目立项建议、城市规划调整、最低工资及社保资金标准调整，以及其他民生改善的重要举措等，上述内容包含在政府工作报告中，人代会审议后，连同报告一并通过。虽经人大审议批准，但由于会期短，人大关注但研究不够，会议期间增加或变动客观上不允许。这些作为重要民生事项，政府应当从中选择重大事项作为重点列入清单。
6.协商提出并报请党委同意原则。这是必须坚持的程序。由于提交的是辖区内重大事项，有一些提交到人大讨论后，还要视情况作出决议决定，各方协商后报告党委同意是必经程序。政府应当于每年年底前提出提交人大重大事项清单目录征求意见稿，进行沟通协商，达成一致意见后，由政府报请党委同意，之后再依法提交人大。 7.把握提交数量原则。数量多少应当考虑人大职能和工作力量。甘肃省政府2016年的工作报告获批后，由副省长牵头负责的重点事项共计144项，内容复杂，涉及面广。每年省人大及其常委会作出涉及政府工作的法定程序性决议，只有政府工作和计划预算报告及相关决议6项，除去可能的调整计划预算、发行债券和有关法定资金决议决定之外，政府从中选择提交人大的重大事项清单总数（含通报知情、听取审议专项报告类）不超过20件为宜。
8.书面行文简单原则。重大事项清单，正式报告清单包括征求意见稿，应当是题目和分别所附书面简单情况介绍或说明。如果重大事项列入了人大会议议题，则要根据会议需要或人大综合部门的要求，及时提供专项工作报告或相关决议草稿。如果是通报代表，则应利于阅读知情，以相关文稿的形式印发，如果是一般知情，则不必另外提供材料。
（三）政府选择具体事项建议
政府工作千头万绪，到底提交哪些具体事项，要在坚持上述原则的基础上，突出从以下工作任务中选择。
1.落实本级党委每届工作目标任务事项。地方党委作为当地领导机关、决策机关，每届党代会提出任内有关经济、政治、文化、社会、生态文明建设等发展目标，对五年规划纲要提出有关国民经济和社会事业发展目标任务的建议，党委常委会年度工作要点，以及落实中央全会、经济工作会的措施等，都进行目标任务分解，其中由政府负责落实的，就是重大事项清单内容选择范围。应当根据党委的具体要求，筛选重点，进行选择。
2.政府工作报告中重点工作事项。一年一度的政府工作报告，是政府向人大的工作汇报和年度工作安排，也是接受人民监督并向代表和人民群众的表态承诺。报告中明确的本年度重点工作，以及为实现目标任务所采取的举措就是清单内容范围，应当选择省长、分管副省长牵头负责的且是年度综合性、涉及多个部门的重点工作。
3.推进依法治理及规范权力运行事项。政府依法治省中的实施方案、普法教育、重要的执法举措和规章出台，政府统一、规范具体权力行使中与公民、企业、社会组织关系密切的事项等，这些是建设法治甘肃、树立法治政府形象的重要内容，其中部分还要由人大讨论和作出决定，应是选择重点。
4.财政重点安排的项目资金事项。这是探讨重大事项决定权备受困惑的问题。以甘肃省2015年财政收支情况为例，全省一般公共财政收入743.1亿元，支出2964.6亿元，其中省级一般公共财政收入221.3亿元，支出695.4亿元。参照近年来支出安排和项目规模情况，列入清单内容的应限制在省本级的支出，可分为两部分，一是用于重点工作事务支出且额度较大的，如科技专项、扶贫工作专项，这类资金的支出安排需报告人大的，拟控制在占本级上年度总支出的3%，也就是20亿元以上。二是用于实施重点工程项目的支出，如用于水利工程、交通基础设施等工程项目的支出报告人大的，拟控制在占本级上年度总收入的10%，也就是70亿元以上。达到上述标准的，即应当列入清单报告人大。
5.每年承办的为民惠民事项。这是体现党和政府服务人民、为民谋福祉的重要事项，也是社会关注度很高的工作，政府动用财力及工作力量很大，项项都是惠及百姓的实事和好事。提出、确定前要广泛征求意见建议，尤其要征求人大代表的意见。对这些事项，可以从政府工作报告中单独列出，作为重大惠民事项，按照程序提交人大，经人大常委会讨论审议后再依法专门作出决定，以强化人民权力为人民，产生更好的社会效应。
6.政府工作难点、重点工程需要人大支持事项。政府一些重要工作推进中遇到法治障碍，如需要地方立法对多个群体利益调整事项，对工作职能划分及规范事项，进行辖区内跨市县统筹事项等；工程项目实施工作中遇到的重大问题和困难，如涉及地方、部门利益保护难以推进或受阻的项目，需要借助人大力量或权威；还有需要通过代表视察、执法检查等活动支持促进的事项等，应当专项报告。
7.法定程序事项。主要包括人大依法对政府工作报告、计划和财政报告、计划预算调整变更、债券发行、机构改革、行政区划调整的决议事项，预算法和监督法等法律规定由政府报告及其他特别重大的事项。如建议依法削减农业、教育、社保等法定比例资金的决议事项。
8.人代会主席团决定事项。政府对人大要求重点办理的代表意见建议和重要事项，应当列为年度清单报告。
近年来各级国家机关办理人大代表意见建议，已经走入常态化、经常化，很重要。甘肃省每年人代会的代表议案、意见建议在500～600项之间，常委会主任会议成员、人大各专委会和部门都承担了督办任务。同时，许多地方人代会主席团每年都确定2～3件作为重点意见建议，责成办理并报告，这应当成为制度。
四、人大受理重大事项清单原则及程序
人大对政府提交的重大事项清单，不是件件都要列入人大常委会议议程，进行审议讨论，或列专题进行调查研究，提出意见建议及依法作出相关决议决定。要求政府提交重大事项清单的目的，一是落实宪法法律规定和十八届三中全会决定，实施好重大事项决定权。二是保证人民的知情权参与权，努力实行决策的民主化、科学化和法制化。三是为人大及其常委会讨论、决定重大事项决定提供方便，做好基础工作。基于这一认识，人大对政府提交的重大事项要有办理原则和工作规范，即必须坚持的程序。
（一）受理重大事项清单的原则
1.参与重大事项提出原则。政府综合提出提交重大事项清单题目后，一方面人大主任会议、专门委员会会议，应当于每年年底在广泛征求代表、常委会组成人员意见的基础上，及时研究提出相关重大事项的倾向性意见，并及时将信息传达政府相关机构或人员，做到既有准备的参与项目议题审定，又对政府部门了解人大意见提供情况。另一方面对政府提交的与人大汇报沟通的意见，要积极响应，认真研究并回复。以此共同努力使这一制度落实、靠住，避免一边积极另一边冷，或者开始认真后期凉，甚至出现亵渎法律规定、糟蹋民主政治的现象。 2.“议而不决”和“议而必决”原则。对政府提出的重大事项清单，经相关会议研究后，属于一般报备知情的，部分可以书面汇报形式印发代表阅读知晓，另一部分则可以把简要情况在刊物上登载，必要时进行意见搜集并转交；对一般且需要提交会议审议的，要根据常委会会议安排情况，列入会议议题，审议后转交意见建议，也就是“议而不决”，不作决定；对于属于重要事项且拟作决议决定的，政府应当在人大常委会全体会议上汇报，经审议讨论，由常委会视情况作出决议决定，也就是“议而必决”。审议后作决议决定的项目清单，除法律法规定、程序性决议决定外，人大常委会每年应当根据工作力量，从中选择在2～3件进行讨论决定。
3.与人大行使立法、监督权相结合原则。政府提出的重大事项清单，涉及内容一般都比较广泛，许多事项还很复杂，甚至难办，人大对其的处理方式也应当是综合各种措施方法，而不拘泥于作出决议决定。也就是将人大讨论决定重大事项与地方立法、人大监督工作相结合，以促进清单事项的落实和相关问题的解决。如一部分通过制定修改地方性法规来解决落实，一部分通过执法检查和工作调研提出解决落实建议，使决定权与其他职权共同发力，既促进人大讨论决定重大事项工作的落实，也促进相关事项的更好落实。
4.高度重视和认真办理原则。这是宪法法律规定的一项重要职权，是省委有关人大行使决定权的重要规定。提交重大事项清单虽然在政府，但具体办理、监督落实的主体责任在人大。各级人大必须像行使其他职权一样，高度重视，按照省委决议要求，及时制定落实措施，进行具体安排部署，确保清单依法提出、依法认真研究和妥善处理。
5.本级人大常委会知情和通报全体代表原则。政府提交重大事项清单的目的之一是人大及其常委会了解本行政区域内政府重大事项、重要工作开展情况，依法讨论决定区域内重大事项，人大通过从提交的清单中选择适当议题，或进行审议决定，或开展监督，或将其中的相关内容，用地方立法来促进落实，能够更好发挥人大职能作用、管理好国家事务。对此，重大事项清单，应当及时向本级人大代表通报，积极为代表知情履职提供情况。
（二）受理程序及方法
1.主任会议及早研究安排。人大要把重大事项清单作为依法履职的重要内容，专题研究部署。每年年底主任会议和各专委会应当分别进行研究，对下年度政府提交重大事项清单内容意向性意见，实现心中有数。人大综合部门应当及时与政府部门沟通对接，传达信息，一旦政府正式提出，可以做到有准备地协商、有准备地确定。
2.建立人大内部受理工作分工和责任机制。如同人大其他重要工作一样，对政府提交的清单，要建立起登记批阅、初审提出意见、主任会议研究、相关部门抓好落实的工作机制，明确办公厅、各相关专委会和部门的工作职责，确保运行顺畅、工作协调和项项工作都得到落实。
3.发挥专委会的职能作用。由于辖区内的重大事项涉及范围广，内容复杂，要把人大各专委会研究力量强、熟悉情况的优势及其职能都发挥出来，并实现全程参与，协同政府有关部门做好工作，使提出的重大事项清单内容正确、可行，确保人大法定权力运行科学高效。
4.认真负责地做好决议决定事项。除法定程序决定的事项之外，凡列入拟作出决议决定或者需要通过地方立法、监督工作落实的重大事项，主任会议要专题研究，按照列项提交人大常委会会议、制定实施方案、组织调研组、开展专项调研、提出具体的意见建议的工作程序，规范工作，实现高效有序。
5.列入年度工作要点和抓好落实。按照省委人大工作会议决议要求，对政府提交人大的重大事项清单，应当列入人大常委会年度工作要点，并作为重点，在人大内部进行工作任务分工，明确工作要求和责任，以此确保工作落实。
（三）建立重大事项清单督促落实机制和责任追究制度
建立政府向人大提交重大事项清单制度，是地方党委重视、人大积极探索实施好重大事项决定权的重要形式，也是一项全新举措。落实这一制度，除了人大和政府思想上重视，行动上及时、认真、依法做好外，人大综合部门要建立督促落实工作制度，实行监督问责。或者提到“法”的高度，写入人大议事规则，依法和具体明确人大、政府各自职责和程序，以此作为实施人大决定权的规定，长期坚持，避免一阵风、一时热。必须建立并严格落实重大行政决策责任追究制度，明确赋予人大及其常委会撤销政府不当决策和监督问责的权力，政府凡越权或非经法定程序作出的重大决策，本级人大及其常委会应依法撤销。对于因政府越权或非经法定程序作出重大决策，造成失误或损失的，要依法追究其责任。关于重大事项决策的监督问责，有待我们今后进一步研究探讨，在此不再详细讨论。
（本文为中国人大制度理论研究会立项课题“关于政府向人大提供决定重大事项清单制度的研究报告”的主要内容，项目编号：〔A20160015〕。本课题负责人：明连成，甘肃省人大常委会研究室主任。明连成牵头负责并设计课题大纲细目。参与成员：高勇，研究室综合处处长；梁卫东，研究室综合处调研员；曾庆辉，《人大研究》杂志社编辑）