论文部分内容阅读
摘要：笔者一直在思考一个问题：为什么教育政策的变化带来的一系列效果有时候是预期的，有时是非预期的。回答这个问题就需要对政策变化的本身进行分析。教育政策的变化过程实际上就是各种社会群体的价值诉求的平衡过程。本文从教育政策变化的原因出发，继而区分教育政策变化的类型。通过对教育政策变化的思考，关注教育政策的周期性、时滞性、公益性和“价值负载”等性质。
关键词：教育政策变化；教育政策变化分析；教育政策性质
【中图分类号】G40-011.8
教育政策是什么？在讨论教育政策变化之前，我们首先要弄清楚教育政策变化的定义。教育政策变化是由两个词组合而成的，即“教育政策”和“变化”。教育政策是公共政策的下位概念，而公共政策又是政策的下位概念。因此，对教育政策的定义必定要框定在政策和公共政策的外延范围内。不同的文献对教育政策的定义有所不同。刘复兴在《教育政策的价值分析》一书中对教育政策的定义是“教育政策是公共政策的一部分，它是由政府及其机构和官员制定的、调整教育领域社会问题和社会关系的公共政策。”[1]《世界教育辞典》对教育政策的定义是“教育政策指制定有关教育的措施，一般指诸如国家、地方公共团体一类的公共权力主体所依照的政策。”[2]本文采用第二种定义。而对于“变化“一词，《新华字典》将其定义为“事物在形态上或本质上产生新的状况”。因此，将“教育政策”与“变化”两者的定义相结合，笔者认为，“教育政策变化”的定义为“国家、地方公共团体一类的公共权力主体所依照的有关教育的措施在形式或内容上产生的新的状况。”
思考教育政策变化即思考教育政策如何在社会群体的价值诉求发生变化而导致教育政策环境发生变化的情况下通过对政策自身在现象形态——政策文本和实质性内容——政策目标和价值原则上的变革或调整而使各种社会群体的价值诉求达到新的平衡的。反思教育政策变化有助于提高教育政策的科学性，继而更好地实现教育政策的公益性。本文试图从原因、类型来思考教育政策变化。
一、教育政策变化的原因
从哲学意义上来说，原因包括两种：内因和外因。任何事物的变化都离不开内因和外因的共同作用。美国政策科学家安德森认为，政策行动的要求产生于政策环境，并从政策环境传到政策系统。与此同时，政策环境限制和制约着决策者的行动[3]。所以，教育政策变化的原因即教育政策的环境发生变化，包括组织（内部）环境的变化和外部环境的变化。
作为公共政策的分支，教育政策具有公共政策的性质，即：制定公共政策是为了价值分配；分配的范围是全社会；分配的影响力是权威性的。总之，与公共政策一样，教育政策是对社会公共利益的权威性分配[4]。作为社会各群体价值诉求的载体，社会公共利益对教育政策变化的影响大于教育政策组织本身的影响。而社会公共利益是独立地存在于教育政策外部环境中的，因此，相对于内部环境来说，教育政策的外部环境对于推动教育政策变化起着更为直接的作用，或者说，教育政策的外部环境是教育政策变化的主要动因。
（一） 教育政策外部环境的变化
1、经济状况的变化
任何政策归根结底是由经济状况所决定，一国的经济状况决定其政策的基本
构架、规模、程度和方向，决定某种政策的必要性、可能性和实施效果。我国建国以来的一系列教育政策变化就说明了这一点。例如我国现行的高校扩招政策，这一政策問题的提出并非直接来自教育领域内部，而主要是由经济学家从扩大内需、拉动经济增长的角度提出来的，是在特殊的社会经济背景下，为了解决经济问题而出台的一项政策。另一方面，经济实力影响政策方案的选择。以发展义务教育为例，一些发达国家选择了10-12年的义务教育发展方案；而在不发达国家如印度只能选择5-8年，但这不是一成不变的，随着经济实力的发展，不发达国家的义务教育年限也可能延长。
2、人口的变化
人口的年龄结构和组成要素的变化会引起教育政策的变化。以美国为例，二
战结束后出现了生育高峰，在这个时期出生的婴儿现在已经有五十多岁。在今后的25年中，公共的和私人的大笔资金将会花在这一代人身上，并且导致教育经费的减少。更重要的是，这一代中已经上了年纪的人的教育需求较少，因为他们自己的孩子已经长大。这意味着正在随着这一代人的年老而衰减的对学校教育的支持，将会进一步下降。另一具有重要意义的人口变化是人口的差异日益扩大。这一趋势出现在1990年至2000年期间。移民期间，出生率起伏，这个国家的文化越来越多元化。种族、民族、宗教、语言差异，构成了公立学校正常运作和政治决策形成环境的重要组成部分。所以，面对人口中不同组成部分如此相互冲突的需求，人们建议将公立学校系统分解成多种独立的学校体制，以满足不同人群的特殊需求。
3、政治意识形态的转换
任何政策都是阶级意志、利益的集中体现与表达，政策的制定是一种政治行
为，教育政策也不例外，在教育政策制定的整个过程中，政治环境的影响无时不在、无处不在。
（二） 教育政策组织（内部）环境的变化
一个完整的教育政策周期大体包括了制定阶段、执行阶段和评价阶段，相应的也就有教育政策的制定者、执行者和评价者。教育政策的制定者、执行者和评价者共同构成了教育政策完整的组织环境，作为教育政策的主体，他们会对教育政策产生影响。
二、教育政策变化的类型
由于不同的教育政策有不同的内外部环境，因而不同的教育政策在变化过程中会产生形式和内容上的差异，由此产生了教育政策变化的不同类型，从全球范围来看，教育政策变化的类型主要有三种：革命性变化、渐进式变化、从具体到战略性的变化。
（一）中国的高校合并：一种革命性方法的案例
1998年7月，国务院对部委所属院校管理体制进行调整，撤并部委所属的91所普通高校，72所成人高校管理体制作了调整。并以此为契机，开始了有计划地、分期分批地解决高等教育宏观管理问题。1999年底，国务院又提出要加快这一重大改革的进程，要求在2000年内完成这一改革任务。 调整、合并使一批学校实现了优势互补、资源共享，办学条件得到改善，综合实力明显增强，进而使办学质量和办学效益有了一定程度的提高，为经济和社会发展服务的功能得以加强。
（二）英国的高等教育政策变化：一种渐进式方法的案例
英国的高等教育政策变化是渐进式改革典范，它是随着一部又一部的考察报告和法令的颁布而向前演进的。
1、《罗宾斯报告》高等教育双重制的确立
20世纪60年代，社会、政治、经济等各方面变革的压力迫使英国成立了以罗宾斯为首组建的高等教育委员会。委员会考察了美国等10个国家，对英国大学及各高等教育机构做了详细、深入的分析，并提出了可行性建议。
《罗宾斯报告》提出的高等教育发展6项原则成为后来高等教育发展的指导思想。
2、《1988年教育改革法》
在高等教育方面，《教育改革法》主要对分别负责大学和公共高教系统的两大中介拨款机构进行了改革，其主要目的是加强政府对高校的控制，密切高等教育与社会和工商界的联系。根据该法规定，新的拨款机构在分配政府高教拨款时应遵守政府的附加条件和政策指示，从而削弱了中介拨款机构传统的自主权。
3、《高等教育白皮书》
1991年议会和下议院颁布了《高等教育：一个新框架》白皮书。白皮书共有8章，提出了政府关于高等教育未来框架的政策，主要建议是废除大学与多科技术学院、高等教育学院之间的二元制，建立高等教育一元体系。在此基础上，出台了一个新的法案，《1992继续教育和高等教育法》。此法案对高等教育结构做了很大的变革：在所有高等教育学院完成特定标准的条件下，采用“大学”的称号，结束了二元制状态。
（三） 泰国的教育管理体制改革：一种从具体到战略性方法的案例
根据1992年的教育法，具有集权特色的泰国进行了教育管理体制改革。义务教育阶段，在中央、省（76个）、学区几级管理中省略了省一级的中间对应管理环节，省一级政府只对地方办高等教育给予经费方面的支持，而学区及学校的经费均来自于教育部。学区和学校只需对教育部负责，学区委员会的第二把手由教育部直接委派。每学区管理大约200所学校，其委员会有地方各类人士组成，负责选择校长、教师，制定规划，对教育部基础教育办公室负责，并定期汇报工作。学校设学校委员会或学校董事会，人员构成与学区大致相同。这样，就形成了“教育部——学区——学校”三级管理，逐级向上负责的网络。学校经费来自教育部，不是来自省政府，故学校不对省政府负责。省政府不承担教育的经济责任。
近年来，泰国将原有的三大管理机构16个互不协调的职能处——基础教育部、大学事务部和教育委员会办公室等合为一体，简化了管理程序，提高了管理效率。泰国教育部除设立部长办公室、内部审计办公室和监控审计评价委员会外，还下设几个办公室，包括基础教育委员会办公室、常设秘书（综合）办公室、职业教育委员会办公室、高等教育委员会办公室和教育理事会秘书处（教育立法办公室）。另有一些非正规的和独立的机构也附属于教育部做一些辅助、协调和探索性的工作，意在提高教育管理的效率，对改革传统的集权教育管理进行有益的探索，使国家的教育发展思路与地方和老百姓的教育实际需求紧密地结合起来。
参考文献
[1]刘复兴.教育政策的价值分析[M].教育科学出版社，2003
[2][日]平塚益德主編.黄德诚等译.世界教育辞典[M].湖南教育出版社，1989
[3]袁振国.教育政策学[M].江苏教育出版社，2001
[4]陈庆云.公共政策分析[M].中国经济出版社，1996
关键词：教育政策变化；教育政策变化分析；教育政策性质
【中图分类号】G40-011.8
教育政策是什么？在讨论教育政策变化之前，我们首先要弄清楚教育政策变化的定义。教育政策变化是由两个词组合而成的，即“教育政策”和“变化”。教育政策是公共政策的下位概念，而公共政策又是政策的下位概念。因此，对教育政策的定义必定要框定在政策和公共政策的外延范围内。不同的文献对教育政策的定义有所不同。刘复兴在《教育政策的价值分析》一书中对教育政策的定义是“教育政策是公共政策的一部分，它是由政府及其机构和官员制定的、调整教育领域社会问题和社会关系的公共政策。”[1]《世界教育辞典》对教育政策的定义是“教育政策指制定有关教育的措施，一般指诸如国家、地方公共团体一类的公共权力主体所依照的政策。”[2]本文采用第二种定义。而对于“变化“一词，《新华字典》将其定义为“事物在形态上或本质上产生新的状况”。因此，将“教育政策”与“变化”两者的定义相结合，笔者认为，“教育政策变化”的定义为“国家、地方公共团体一类的公共权力主体所依照的有关教育的措施在形式或内容上产生的新的状况。”
思考教育政策变化即思考教育政策如何在社会群体的价值诉求发生变化而导致教育政策环境发生变化的情况下通过对政策自身在现象形态——政策文本和实质性内容——政策目标和价值原则上的变革或调整而使各种社会群体的价值诉求达到新的平衡的。反思教育政策变化有助于提高教育政策的科学性，继而更好地实现教育政策的公益性。本文试图从原因、类型来思考教育政策变化。
一、教育政策变化的原因
从哲学意义上来说，原因包括两种：内因和外因。任何事物的变化都离不开内因和外因的共同作用。美国政策科学家安德森认为，政策行动的要求产生于政策环境，并从政策环境传到政策系统。与此同时，政策环境限制和制约着决策者的行动[3]。所以，教育政策变化的原因即教育政策的环境发生变化，包括组织（内部）环境的变化和外部环境的变化。
作为公共政策的分支，教育政策具有公共政策的性质，即：制定公共政策是为了价值分配；分配的范围是全社会；分配的影响力是权威性的。总之，与公共政策一样，教育政策是对社会公共利益的权威性分配[4]。作为社会各群体价值诉求的载体，社会公共利益对教育政策变化的影响大于教育政策组织本身的影响。而社会公共利益是独立地存在于教育政策外部环境中的，因此，相对于内部环境来说，教育政策的外部环境对于推动教育政策变化起着更为直接的作用，或者说，教育政策的外部环境是教育政策变化的主要动因。
（一） 教育政策外部环境的变化
1、经济状况的变化
任何政策归根结底是由经济状况所决定，一国的经济状况决定其政策的基本
构架、规模、程度和方向，决定某种政策的必要性、可能性和实施效果。我国建国以来的一系列教育政策变化就说明了这一点。例如我国现行的高校扩招政策，这一政策問题的提出并非直接来自教育领域内部，而主要是由经济学家从扩大内需、拉动经济增长的角度提出来的，是在特殊的社会经济背景下，为了解决经济问题而出台的一项政策。另一方面，经济实力影响政策方案的选择。以发展义务教育为例，一些发达国家选择了10-12年的义务教育发展方案；而在不发达国家如印度只能选择5-8年，但这不是一成不变的，随着经济实力的发展，不发达国家的义务教育年限也可能延长。
2、人口的变化
人口的年龄结构和组成要素的变化会引起教育政策的变化。以美国为例，二
战结束后出现了生育高峰，在这个时期出生的婴儿现在已经有五十多岁。在今后的25年中，公共的和私人的大笔资金将会花在这一代人身上，并且导致教育经费的减少。更重要的是，这一代中已经上了年纪的人的教育需求较少，因为他们自己的孩子已经长大。这意味着正在随着这一代人的年老而衰减的对学校教育的支持，将会进一步下降。另一具有重要意义的人口变化是人口的差异日益扩大。这一趋势出现在1990年至2000年期间。移民期间，出生率起伏，这个国家的文化越来越多元化。种族、民族、宗教、语言差异，构成了公立学校正常运作和政治决策形成环境的重要组成部分。所以，面对人口中不同组成部分如此相互冲突的需求，人们建议将公立学校系统分解成多种独立的学校体制，以满足不同人群的特殊需求。
3、政治意识形态的转换
任何政策都是阶级意志、利益的集中体现与表达，政策的制定是一种政治行
为，教育政策也不例外，在教育政策制定的整个过程中，政治环境的影响无时不在、无处不在。
（二） 教育政策组织（内部）环境的变化
一个完整的教育政策周期大体包括了制定阶段、执行阶段和评价阶段，相应的也就有教育政策的制定者、执行者和评价者。教育政策的制定者、执行者和评价者共同构成了教育政策完整的组织环境，作为教育政策的主体，他们会对教育政策产生影响。
二、教育政策变化的类型
由于不同的教育政策有不同的内外部环境，因而不同的教育政策在变化过程中会产生形式和内容上的差异，由此产生了教育政策变化的不同类型，从全球范围来看，教育政策变化的类型主要有三种：革命性变化、渐进式变化、从具体到战略性的变化。
（一）中国的高校合并：一种革命性方法的案例
1998年7月，国务院对部委所属院校管理体制进行调整，撤并部委所属的91所普通高校，72所成人高校管理体制作了调整。并以此为契机，开始了有计划地、分期分批地解决高等教育宏观管理问题。1999年底，国务院又提出要加快这一重大改革的进程，要求在2000年内完成这一改革任务。 调整、合并使一批学校实现了优势互补、资源共享，办学条件得到改善，综合实力明显增强，进而使办学质量和办学效益有了一定程度的提高，为经济和社会发展服务的功能得以加强。
（二）英国的高等教育政策变化：一种渐进式方法的案例
英国的高等教育政策变化是渐进式改革典范，它是随着一部又一部的考察报告和法令的颁布而向前演进的。
1、《罗宾斯报告》高等教育双重制的确立
20世纪60年代，社会、政治、经济等各方面变革的压力迫使英国成立了以罗宾斯为首组建的高等教育委员会。委员会考察了美国等10个国家，对英国大学及各高等教育机构做了详细、深入的分析，并提出了可行性建议。
《罗宾斯报告》提出的高等教育发展6项原则成为后来高等教育发展的指导思想。
2、《1988年教育改革法》
在高等教育方面，《教育改革法》主要对分别负责大学和公共高教系统的两大中介拨款机构进行了改革，其主要目的是加强政府对高校的控制，密切高等教育与社会和工商界的联系。根据该法规定，新的拨款机构在分配政府高教拨款时应遵守政府的附加条件和政策指示，从而削弱了中介拨款机构传统的自主权。
3、《高等教育白皮书》
1991年议会和下议院颁布了《高等教育：一个新框架》白皮书。白皮书共有8章，提出了政府关于高等教育未来框架的政策，主要建议是废除大学与多科技术学院、高等教育学院之间的二元制，建立高等教育一元体系。在此基础上，出台了一个新的法案，《1992继续教育和高等教育法》。此法案对高等教育结构做了很大的变革：在所有高等教育学院完成特定标准的条件下，采用“大学”的称号，结束了二元制状态。
（三） 泰国的教育管理体制改革：一种从具体到战略性方法的案例
根据1992年的教育法，具有集权特色的泰国进行了教育管理体制改革。义务教育阶段，在中央、省（76个）、学区几级管理中省略了省一级的中间对应管理环节，省一级政府只对地方办高等教育给予经费方面的支持，而学区及学校的经费均来自于教育部。学区和学校只需对教育部负责，学区委员会的第二把手由教育部直接委派。每学区管理大约200所学校，其委员会有地方各类人士组成，负责选择校长、教师，制定规划，对教育部基础教育办公室负责，并定期汇报工作。学校设学校委员会或学校董事会，人员构成与学区大致相同。这样，就形成了“教育部——学区——学校”三级管理，逐级向上负责的网络。学校经费来自教育部，不是来自省政府，故学校不对省政府负责。省政府不承担教育的经济责任。
近年来，泰国将原有的三大管理机构16个互不协调的职能处——基础教育部、大学事务部和教育委员会办公室等合为一体，简化了管理程序，提高了管理效率。泰国教育部除设立部长办公室、内部审计办公室和监控审计评价委员会外，还下设几个办公室，包括基础教育委员会办公室、常设秘书（综合）办公室、职业教育委员会办公室、高等教育委员会办公室和教育理事会秘书处（教育立法办公室）。另有一些非正规的和独立的机构也附属于教育部做一些辅助、协调和探索性的工作，意在提高教育管理的效率，对改革传统的集权教育管理进行有益的探索，使国家的教育发展思路与地方和老百姓的教育实际需求紧密地结合起来。
参考文献
[1]刘复兴.教育政策的价值分析[M].教育科学出版社，2003
[2][日]平塚益德主編.黄德诚等译.世界教育辞典[M].湖南教育出版社，1989
[3]袁振国.教育政策学[M].江苏教育出版社，2001
[4]陈庆云.公共政策分析[M].中国经济出版社，1996