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多中心治理的概念和内涵
·多中心治理的概念
多中心治理包含了两个方面的理论，一是多中心理论，二是治理理论。
“多中心”是以奥斯特罗姆为代表的制度分析学派提出的概念，同时也提出了一种新的理念和制度安排。多中心是指多个权力中心和组织机构治理公共事务，提供公共服务。在公共治理中，多中心主要是指生产的多中心和治理体制的多中心。多中心的治理体制有着多种的决策中心，在形式上相互独立，运作上相互合作彼此竞争。相对于传统的单中心的治理体制而言，多中心治理体制中的多样化的权力和政府单位，是解决不同范围内的公共问题的主体，其具有的交叠管辖和权威分散的丰富的结构优势在解决不同范围的多中心公共治理问题上的作用是单中心治理体制无法比拟的。
治理理论则是现代社会在探索对公共事务的治理中，所找到的一种在政府与公民之间的新的合作的关系。也就是，公民作为治理的主体之一，参与公共事务的管理，而这种参与是建立在与政府享有同等地位的基础之上的。因此，治理过程就是民主行政的一种新的实现形式，从这个意义上说，治理理论也是一种民主行政理论。
·多中心治理理论的内涵
第一，多中心治理意味着政府组织已经不是唯一的治理主体，多中心治理的主体是复合主体,包括政府、企业、非营利组织、公民社会、国际组织、社会组织等。治理承担者扩展到政府以外的公共机构和私人机构，传统公共行政下公与私、国家与社会的界限开始变得模糊,甚至彼此交融，国家与政府承担责任的方式发生了明显变化。
第二，多中心治理中权力运行方向发生变化，上下互动、彼此合作、相互协商的多元关系取代了单一向度的自上而下的统治。治理之所以发挥作用，是要依靠多种相互发生影响的行为者的互动。 “多中心治理”是一个上下互动的管理过程，它不再是监督，而是合作；不再是集权分权，而是真正的权力分散；不再是由行政力量进行再分配，而是行政力量只负责管理；不再是行政权威的管理，而是根据市场和社会原则的管理；不再是由层级指导，而是由不同政府部门和各个自主组织实体间合作。
第三，多中心治理的目标是实现公民利益最大化和公民多样化的需求。政府及其官员的公共管理和公共服务绩效的评价标准不只是仅限于政府权力的效率，更重要的是在于，其是否能够有效地、充分地利用公共资源满足公民的需求和社会的发展。在多中心的治理模式下，公民、社会团体、企业能够有效地表达其意愿，参与公共事务的管理以及绩效的评价。所有这些,不取决于政府官员的意愿，而是由多中心的权力结构设计、多样化的治理结构安排和切实可行的民主参与制度的设计才能得以实现。
多中心治理模式的设计
多中心模式从涵义上来看包含了治理的主体的多样性，包含了政府，市场调节和民间组织的共同参与，而多中心模式的设计就是要把这三者的力量结合起来，使其发挥更大的作用，以解决单一的政府模式无法解决或者克服单一政府模式本身的问题。具体来说，多中心治理模式的设计，就是解决多中心主体的分工与合作的问题。
·形成均衡分权治理框架
现代服务型政府职能结构的重心在于社会服务，提倡公民参与，并健全公民参与机制，与公民之间存在平等、合作的新型互动关系，是对传统政府模式的根本性改变或曰超越。均衡分权框架是在综合考虑中央政府与地方政府的比较优势、公共事务性质与辐射范围、公共事务管理效率、公共政策的目标取向等因素的基础上建立的。均衡分权框架的内在要求包括以下几点：第一，强调发展公民个人的责任和自我服务意识；第二，促进多种形式的民间非营利性组织的发展，鼓励非营利组织承担更多的公共服务的责任；第三，要求建立地方政府组织与公民组织之间、公民组织与公民组织之间广泛的、战略性的合作关系，形成一个解决各层次公共问题的机制和组织结构。
·充分发展公共服务供给主体和机制的多元化
政府是公共物品的主要提供者，但并不是唯一的提供者。事实上，公共部门提供的许多服务具有市场的特征，需要市场和第三部门也就是民间的非营利性组织的参与。因此，公共服务的供给主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构与私人机构的相互合作。公共服务供给主体的多元化解决了政府作为唯一的提供者时的政府失灵的问题。而多元化的供给机制，是以政府的行政机制为主导，市场竞争机制和第三部门的自治机制共同参与的多种方式并存的一种公共服务供给机制，这种机制的优势在于能够提升供给的质量、效率和效能。
·完善第三部门与政府间的关系
第三部门的存在与发展不是为了与政府进行抗争，而是为了更好地实现社會公共服务的供给。第三部门的存在能够帮助政府更好地履行其职能，补充政府在履行社会职能方面的不足。因为第三部门作为一种民间性的组织机构，具有贴近基层和公众的优势，第三部门及时了解公众的诉求，对公众的需求能做出迅速的回应，在一定程度弥补了政府作为官僚机构运作不力的弱点，可以提高公共物品供给效率，并回应满足社会多元化和个性化的需求，从总体上提高我国公共服务的能力和水平。所以第三部门的充分发展与强大是政府更加有效地实行公共服务、提供公共物品的必要条件。
多中心治理背景下农村环境执法的改善
·我国农村环境执法中存在的问题
1、农村环境监督管理体制问题
（1）基层环境管理机构职权不清，并缺乏有效的协调机制。
根据我国环保法的规定，我国现行的环境监督管理实行的是统一监督管理与分级分部门监督管理相结合的管理体制。这种体制在理论上是合理而且有利于行政执法的有效进行的。但是在实践中，一方面，我国的环境管理机构的现实却由于职权不清导致环境执法主体林立、多头管理。由于我国的环境保护法律法规规定过于抽象，关于行政主管部门如何监督、有哪些监督权都没有做出详细的规定，导致环境行政主管部门无法真正对环境实现统一的监督管理。而在环境保护分管部门方面，同样存在职权不清的问题。这就导致环境保统管部门和分管部门之前存在交叉重叠，也存在空白。有的环境问题有多个部门进行管理而有的环境问题却无人问津。另一方面，这一体制存在两个重要的缺陷：一是各自为政的环保监管体制对解决跨区域环境纠纷问题无能为力，二是环保行政主管部门统一监管和各职能部门分管相结合的环保监管体制造成环境执法部门协调难。实践中出现最多的问题就是各部门之间难以协调，对己有利的则争相管理，对己不利的则相互推诿，大大影响了环境执法的权威性和环境执法工作的顺利开展。 （2）基层环境管理机构缺乏、执法能力十分有限。
在现代社会环境问题日益凸显的情况下，城市的污染逐渐受到重视，在环境行政机构改革后，就目前机构改革的情况看，省市一级环保机构普遍得到加强，城市的环境污染治理逐渐有了成效，城市污染恶化得到了遏制。而农村的环境污染却没有得到应有的重视，县级基层环保机构设置仍没得到广泛重视，一些区县环保机构挂靠在其它相关部门，大多数县未建立環境监理机构。这就导致了农村环境的继续恶化，甚至一些原本城市的污染也想从农村进行转移而没有得到管理。现有的环境保护机构和执法队伍远远不能适应经济快速发展带来的日益繁重的环境行政执法任务。
2、地方保护主义盛行
我国虽然法律明文规定地方政府对当地的环境质量负责，但是由于没有完善的落实制度，没有有效的考核制度，使得地方政府对于环境保护的强制约束力不够。加上政府发展地方经济的压力，使得各地方的地方保护盛行。在出现企业发生严重污染环境的现象时，政府通过行政干预不让企业停产整顿或关闭的事件时有发生，因而使得环境保护部门针对企业的环境行政执法决定往往成为一纸空文。而现在农村的环境污染很大一部分就是由工业污染造成的，地方保护主义造成的后果就使得环境执法更加艰难。
3、守法、执法成本高，违法成本低
违法成本低而受罚和执法的成本高是造成环境执法难的重要原因之一。环境保护法律法规赋予环境管理部门的一项重要权力就是环境违法的处罚权，主要表现在罚款。我国环境部门执法只有罚款权，却没有其他的权利，环保部门的罚款权上限只有10万元。而罚款的数额与污染的程度，造成的后果严重不成比例，使得污染企业或个人没有把违法环境污染的后果放在重要的位置，有的环境污染企业甚至故意不对污染排放物进行处理，而在被发现之后缴纳罚款以及排污费等，因为处罚力度小，远远低于其治理污染的成本，因此造成环境污染执法的困难。在实际中，我国环保执法常常陷入“排污—查处—罚款—继续排污—继续罚款—再继续排污”的轮回。在这种怪圈之中，执法不断，罚款不断，但排污不止。
4、公众参与程度低
环境问题是关乎每一个人的，因为我们环境在我们的生活中无处不在。环境的污染会使我们生活受到很多的负面影响，危害我们的身体健康，甚至危险我们的生命安全。所以，环境的保护是我们每一个人的义务，同时也是权利。我们应当通过参与环境污染的管理与治理过程来保护我们生存的环境，保障自己的权利。但是现在在农村地区，人们的对环境保护的认识程度不高，加上政府对环境的管理理念深入人心，最终的决策权掌握在政府手中，所以环境公众参与的程度较低。
·农村环境执法完善的具体措施
多中心治理的核心是多个权力主体在治理社会问题中相互配合相互竞争，使得社会资源得到最优的配置，形成一种自发的秩序。根据目前的多中心治理理论，多中心治理的主体主要可以分为三个部分：政府，市场，各类民间组织也就是通常所说的第三部门。我们可以针对我国农村环境执法中的问题从多中心治理的各个主体的方面来分析如何对我国目前的环境执法进行改善。
1、我国农村环境执法问题改善之政府改革措施
在多中心治理理论中的各个主体中间，政府机构在环境执法中的作用无疑是最主要的，环境执法机构的完善是解决环境执法问题的最有效和直接的途径。
（1）明确环境管理机构的职权划分。
我国目前在法律中明确规定了由环境主管部门作为我国的环境保护统一监管部门，但事实上环境主管部门的统一监管的职能没有能够在实际工作中得到很好的实现。为尽快完善现有的环境管理机构，首先要做的是突出环境行政主管部门的统一监管作用。统一监管的对象不仅包括行政相对人，还有各个具有环境执法权的政府职能部门。要从法律上明确环境行政主管部门的统一监管权限和责任，明确它行使统一监管职能的途径和形式。当各职能部门为环境监管问题发生分歧和争执不下的时候，环境统一监管部门应该具有最后决定权。其次，要从法律上明确各职能部门的环境管理权限范围和职责范围，详细具体地规定国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督和各级公安、交通铁道、民航管理部门以及土地、矿产、林业、农业、水利等行政主管部门在环境理领域应该做什么、不该做什么以及如何进行有效的配合与协作，防止和减少执法过程中的多头执法和推诿扯皮现象的发生。加强对基层环境管理机构的投入，增强基层执法机构的执法能力。
（2）完善环境监管协调机制。
针对我国目前环境监管体系的缺陷，我们应当从两方面进行对环境监管机制的完善。一方面，环境资源中很多资源具有的跨行政区域性，比如水资源等，并不因为行政区划而改变其发展规律，我们应当加强跨区域的环境监督管理机构的建设，以解决跨区域的环境问题。另一方面，在环境监管机构内部，我们也应当建立和完善部门之间的协调机制，使环境监管各个部门的之间能够得到有效的沟通和合作，使环境执法更加有效率。由于环境污染案件时常涉及其他行业与主管部门如各级政府、公安、卫生、工商、水利、环保等相关部门，同时，这就需要建立各执法主体全面、集中、统一的联合执法长效机制，协作配合、共同执法，一起保护跨行政区域的环境资源，形成一个统管部门分管部门分工协作、共同努力、齐抓共管的环境执法模式。
（3）加强基层环境执法机构的建设。
众所周知，我国的政府机构的设置是呈倒三角型结构的，也就意味着，环境执法机构从中央到地方是逐步递减的。随着环境问题逐渐受到重视，我国在中央设立了环保部对环境问题进行保护和治理，其机构设置和资金投入都是最完善和丰富的，省级环保部门次之。而到了基层的环保部门，也就是县一级的环保机构，其机构的设置和资金投入都十分缺乏，县级的环保机构通常都挂靠在其它相关部门，大多数县未建立环境监理机构。鉴于我国环境管理机构基本只设置到县级而在广大农村无环境管理机构可言的现实情况，县级环境管理机构只能加强不能削弱。针对我国基层环境管理机构弱小的现状，我国应该从环境管理机构的增设、工作人员的编制、管理经费和基本素质等各方面加强我国基层环境管理机构的建设。 “加强县级环境管理机构建设，将有利于环境监督管理的强化、环境保护法律、法规的贯彻和遵守以及环境法制观念的增强”。同时，应加强设置乡镇环境管理机构的建设，因为乡镇级环境管理机构是防治环境污染和生态破坏的主要力量。由于乡镇环境管理机构更接近农村，对农村环境问题更了解，在保护我国农村环境的过程中将发挥更大的作用。 2、我国农村环境执法问题改善之市场机制完善
农村环境执法难的原因除了农村环保监管机构的不足，还有地方保护主义、行政执法手段不硬、部门环境职责不明、人员经费保障不力等問题。其最主要的原因是环境执法成本高，守法成本高，违法成本低。要解决这一问题，其关键是要提高环境违法成本。虽然行政命令等手段具有立竿见影的效果，但是政府对环境问题的干预有不可避免的政府失灵。要克服政府的这一缺陷，需要充分运用和发挥市场机制的作用克服行政权力固有的低效失灵的缺陷。环保设施建设与运营的社会化工作即环保市场化就是基于以上考虑，通过制度创新达到环境与经济利益双赢。
通过市场机制改善环境的一个有效方法就是在环境治理中，把经济人的理性自利动机转换成促进资源合理分配、促进共同繁荣的利公动机 。在社会主义市场经济条件下，经济人的天然自利倾向与环境资源合理开发和保护所需要的利公动机是可以兼容地通过市场价格杠杆调节的。公共物品的供给如自然资源的利用可以由市场主体来承担一些环保项目，也可以由私人部门或者第三部门通过市场招投标的方式实现。通过排污市场的发育积极推进排污权交易，鼓励企业保护环境，对保护环境做的好的企业可以给予一定的经济奖励和精神奖励。这样就能确保排污企业污染处理设施的正常运行，减少人为因素的环境违法行为，尤其是某些国有大中型重点污染企业由于污染治理设施陈旧和包袱过重等原因，环保设施处理能力与污染状况不适应，不能保证长期稳定达标排放的，有必要首先对此类企业实施环保设施运营社会化、市场化、专业化，进一步明确环境监管部门、生产企业、环保设施运营公司三方的地位和责任，进一步促使企业自身不断提高污染治理水平。
3、我国农村环境执法问题改善之公众参与完善
公众参与是多中心治理中很重要的一个部分，公众参与环境保护是通过社会公众的力量，影响政府的环境决策，维护自己的权益，保护我们共同生活的环境。完善公众参与制度，对农村环境执法能够起到有力的监督与影响作用，使政府在作出环境监督管理行为的时候考虑到多方面的因素，以作出更为合理和正确的决定。
（1）完善公众参与的立法，为公众参与环境执法提供法律依据。
目前，在我国实体法中直接对公众参与的规定较少，《环境影响评价法》对公众参与的规定相对明确，但该法只是部门规章，其法律效力不高，真正的作用也不十分明显。我国应该在具有更高效力的法律中，规定公众参与的内容，从而明确环境执法中公众参与的权利和义务。
（2）完善公众参与机制，使公众能够全面参与环境保护。
公众参与制度要真正发挥作用，必须是公众的环境保护全面参与，包括预案参与、过程参与、末端参与和行为参与在内的全过程参与。公众环境保护的过程就是公民环境权得以实现的过程。我们应当建立起一个全面的公众的机制，包括知情机制、表达机制、监督机制以及诉讼机制等，使得公众参与在环境保护的决策、实施等各方面的参与过程中能够全面发挥作用。
（作者单位：西南大学法学院）
·多中心治理的概念
多中心治理包含了两个方面的理论，一是多中心理论，二是治理理论。
“多中心”是以奥斯特罗姆为代表的制度分析学派提出的概念，同时也提出了一种新的理念和制度安排。多中心是指多个权力中心和组织机构治理公共事务，提供公共服务。在公共治理中，多中心主要是指生产的多中心和治理体制的多中心。多中心的治理体制有着多种的决策中心，在形式上相互独立，运作上相互合作彼此竞争。相对于传统的单中心的治理体制而言，多中心治理体制中的多样化的权力和政府单位，是解决不同范围内的公共问题的主体，其具有的交叠管辖和权威分散的丰富的结构优势在解决不同范围的多中心公共治理问题上的作用是单中心治理体制无法比拟的。
治理理论则是现代社会在探索对公共事务的治理中，所找到的一种在政府与公民之间的新的合作的关系。也就是，公民作为治理的主体之一，参与公共事务的管理，而这种参与是建立在与政府享有同等地位的基础之上的。因此，治理过程就是民主行政的一种新的实现形式，从这个意义上说，治理理论也是一种民主行政理论。
·多中心治理理论的内涵
第一，多中心治理意味着政府组织已经不是唯一的治理主体，多中心治理的主体是复合主体,包括政府、企业、非营利组织、公民社会、国际组织、社会组织等。治理承担者扩展到政府以外的公共机构和私人机构，传统公共行政下公与私、国家与社会的界限开始变得模糊,甚至彼此交融，国家与政府承担责任的方式发生了明显变化。
第二，多中心治理中权力运行方向发生变化，上下互动、彼此合作、相互协商的多元关系取代了单一向度的自上而下的统治。治理之所以发挥作用，是要依靠多种相互发生影响的行为者的互动。 “多中心治理”是一个上下互动的管理过程，它不再是监督，而是合作；不再是集权分权，而是真正的权力分散；不再是由行政力量进行再分配，而是行政力量只负责管理；不再是行政权威的管理，而是根据市场和社会原则的管理；不再是由层级指导，而是由不同政府部门和各个自主组织实体间合作。
第三，多中心治理的目标是实现公民利益最大化和公民多样化的需求。政府及其官员的公共管理和公共服务绩效的评价标准不只是仅限于政府权力的效率，更重要的是在于，其是否能够有效地、充分地利用公共资源满足公民的需求和社会的发展。在多中心的治理模式下，公民、社会团体、企业能够有效地表达其意愿，参与公共事务的管理以及绩效的评价。所有这些,不取决于政府官员的意愿，而是由多中心的权力结构设计、多样化的治理结构安排和切实可行的民主参与制度的设计才能得以实现。
多中心治理模式的设计
多中心模式从涵义上来看包含了治理的主体的多样性，包含了政府，市场调节和民间组织的共同参与，而多中心模式的设计就是要把这三者的力量结合起来，使其发挥更大的作用，以解决单一的政府模式无法解决或者克服单一政府模式本身的问题。具体来说，多中心治理模式的设计，就是解决多中心主体的分工与合作的问题。
·形成均衡分权治理框架
现代服务型政府职能结构的重心在于社会服务，提倡公民参与，并健全公民参与机制，与公民之间存在平等、合作的新型互动关系，是对传统政府模式的根本性改变或曰超越。均衡分权框架是在综合考虑中央政府与地方政府的比较优势、公共事务性质与辐射范围、公共事务管理效率、公共政策的目标取向等因素的基础上建立的。均衡分权框架的内在要求包括以下几点：第一，强调发展公民个人的责任和自我服务意识；第二，促进多种形式的民间非营利性组织的发展，鼓励非营利组织承担更多的公共服务的责任；第三，要求建立地方政府组织与公民组织之间、公民组织与公民组织之间广泛的、战略性的合作关系，形成一个解决各层次公共问题的机制和组织结构。
·充分发展公共服务供给主体和机制的多元化
政府是公共物品的主要提供者，但并不是唯一的提供者。事实上，公共部门提供的许多服务具有市场的特征，需要市场和第三部门也就是民间的非营利性组织的参与。因此，公共服务的供给主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构与私人机构的相互合作。公共服务供给主体的多元化解决了政府作为唯一的提供者时的政府失灵的问题。而多元化的供给机制，是以政府的行政机制为主导，市场竞争机制和第三部门的自治机制共同参与的多种方式并存的一种公共服务供给机制，这种机制的优势在于能够提升供给的质量、效率和效能。
·完善第三部门与政府间的关系
第三部门的存在与发展不是为了与政府进行抗争，而是为了更好地实现社會公共服务的供给。第三部门的存在能够帮助政府更好地履行其职能，补充政府在履行社会职能方面的不足。因为第三部门作为一种民间性的组织机构，具有贴近基层和公众的优势，第三部门及时了解公众的诉求，对公众的需求能做出迅速的回应，在一定程度弥补了政府作为官僚机构运作不力的弱点，可以提高公共物品供给效率，并回应满足社会多元化和个性化的需求，从总体上提高我国公共服务的能力和水平。所以第三部门的充分发展与强大是政府更加有效地实行公共服务、提供公共物品的必要条件。
多中心治理背景下农村环境执法的改善
·我国农村环境执法中存在的问题
1、农村环境监督管理体制问题
（1）基层环境管理机构职权不清，并缺乏有效的协调机制。
根据我国环保法的规定，我国现行的环境监督管理实行的是统一监督管理与分级分部门监督管理相结合的管理体制。这种体制在理论上是合理而且有利于行政执法的有效进行的。但是在实践中，一方面，我国的环境管理机构的现实却由于职权不清导致环境执法主体林立、多头管理。由于我国的环境保护法律法规规定过于抽象，关于行政主管部门如何监督、有哪些监督权都没有做出详细的规定，导致环境行政主管部门无法真正对环境实现统一的监督管理。而在环境保护分管部门方面，同样存在职权不清的问题。这就导致环境保统管部门和分管部门之前存在交叉重叠，也存在空白。有的环境问题有多个部门进行管理而有的环境问题却无人问津。另一方面，这一体制存在两个重要的缺陷：一是各自为政的环保监管体制对解决跨区域环境纠纷问题无能为力，二是环保行政主管部门统一监管和各职能部门分管相结合的环保监管体制造成环境执法部门协调难。实践中出现最多的问题就是各部门之间难以协调，对己有利的则争相管理，对己不利的则相互推诿，大大影响了环境执法的权威性和环境执法工作的顺利开展。 （2）基层环境管理机构缺乏、执法能力十分有限。
在现代社会环境问题日益凸显的情况下，城市的污染逐渐受到重视，在环境行政机构改革后，就目前机构改革的情况看，省市一级环保机构普遍得到加强，城市的环境污染治理逐渐有了成效，城市污染恶化得到了遏制。而农村的环境污染却没有得到应有的重视，县级基层环保机构设置仍没得到广泛重视，一些区县环保机构挂靠在其它相关部门，大多数县未建立環境监理机构。这就导致了农村环境的继续恶化，甚至一些原本城市的污染也想从农村进行转移而没有得到管理。现有的环境保护机构和执法队伍远远不能适应经济快速发展带来的日益繁重的环境行政执法任务。
2、地方保护主义盛行
我国虽然法律明文规定地方政府对当地的环境质量负责，但是由于没有完善的落实制度，没有有效的考核制度，使得地方政府对于环境保护的强制约束力不够。加上政府发展地方经济的压力，使得各地方的地方保护盛行。在出现企业发生严重污染环境的现象时，政府通过行政干预不让企业停产整顿或关闭的事件时有发生，因而使得环境保护部门针对企业的环境行政执法决定往往成为一纸空文。而现在农村的环境污染很大一部分就是由工业污染造成的，地方保护主义造成的后果就使得环境执法更加艰难。
3、守法、执法成本高，违法成本低
违法成本低而受罚和执法的成本高是造成环境执法难的重要原因之一。环境保护法律法规赋予环境管理部门的一项重要权力就是环境违法的处罚权，主要表现在罚款。我国环境部门执法只有罚款权，却没有其他的权利，环保部门的罚款权上限只有10万元。而罚款的数额与污染的程度，造成的后果严重不成比例，使得污染企业或个人没有把违法环境污染的后果放在重要的位置，有的环境污染企业甚至故意不对污染排放物进行处理，而在被发现之后缴纳罚款以及排污费等，因为处罚力度小，远远低于其治理污染的成本，因此造成环境污染执法的困难。在实际中，我国环保执法常常陷入“排污—查处—罚款—继续排污—继续罚款—再继续排污”的轮回。在这种怪圈之中，执法不断，罚款不断，但排污不止。
4、公众参与程度低
环境问题是关乎每一个人的，因为我们环境在我们的生活中无处不在。环境的污染会使我们生活受到很多的负面影响，危害我们的身体健康，甚至危险我们的生命安全。所以，环境的保护是我们每一个人的义务，同时也是权利。我们应当通过参与环境污染的管理与治理过程来保护我们生存的环境，保障自己的权利。但是现在在农村地区，人们的对环境保护的认识程度不高，加上政府对环境的管理理念深入人心，最终的决策权掌握在政府手中，所以环境公众参与的程度较低。
·农村环境执法完善的具体措施
多中心治理的核心是多个权力主体在治理社会问题中相互配合相互竞争，使得社会资源得到最优的配置，形成一种自发的秩序。根据目前的多中心治理理论，多中心治理的主体主要可以分为三个部分：政府，市场，各类民间组织也就是通常所说的第三部门。我们可以针对我国农村环境执法中的问题从多中心治理的各个主体的方面来分析如何对我国目前的环境执法进行改善。
1、我国农村环境执法问题改善之政府改革措施
在多中心治理理论中的各个主体中间，政府机构在环境执法中的作用无疑是最主要的，环境执法机构的完善是解决环境执法问题的最有效和直接的途径。
（1）明确环境管理机构的职权划分。
我国目前在法律中明确规定了由环境主管部门作为我国的环境保护统一监管部门，但事实上环境主管部门的统一监管的职能没有能够在实际工作中得到很好的实现。为尽快完善现有的环境管理机构，首先要做的是突出环境行政主管部门的统一监管作用。统一监管的对象不仅包括行政相对人，还有各个具有环境执法权的政府职能部门。要从法律上明确环境行政主管部门的统一监管权限和责任，明确它行使统一监管职能的途径和形式。当各职能部门为环境监管问题发生分歧和争执不下的时候，环境统一监管部门应该具有最后决定权。其次，要从法律上明确各职能部门的环境管理权限范围和职责范围，详细具体地规定国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督和各级公安、交通铁道、民航管理部门以及土地、矿产、林业、农业、水利等行政主管部门在环境理领域应该做什么、不该做什么以及如何进行有效的配合与协作，防止和减少执法过程中的多头执法和推诿扯皮现象的发生。加强对基层环境管理机构的投入，增强基层执法机构的执法能力。
（2）完善环境监管协调机制。
针对我国目前环境监管体系的缺陷，我们应当从两方面进行对环境监管机制的完善。一方面，环境资源中很多资源具有的跨行政区域性，比如水资源等，并不因为行政区划而改变其发展规律，我们应当加强跨区域的环境监督管理机构的建设，以解决跨区域的环境问题。另一方面，在环境监管机构内部，我们也应当建立和完善部门之间的协调机制，使环境监管各个部门的之间能够得到有效的沟通和合作，使环境执法更加有效率。由于环境污染案件时常涉及其他行业与主管部门如各级政府、公安、卫生、工商、水利、环保等相关部门，同时，这就需要建立各执法主体全面、集中、统一的联合执法长效机制，协作配合、共同执法，一起保护跨行政区域的环境资源，形成一个统管部门分管部门分工协作、共同努力、齐抓共管的环境执法模式。
（3）加强基层环境执法机构的建设。
众所周知，我国的政府机构的设置是呈倒三角型结构的，也就意味着，环境执法机构从中央到地方是逐步递减的。随着环境问题逐渐受到重视，我国在中央设立了环保部对环境问题进行保护和治理，其机构设置和资金投入都是最完善和丰富的，省级环保部门次之。而到了基层的环保部门，也就是县一级的环保机构，其机构的设置和资金投入都十分缺乏，县级的环保机构通常都挂靠在其它相关部门，大多数县未建立环境监理机构。鉴于我国环境管理机构基本只设置到县级而在广大农村无环境管理机构可言的现实情况，县级环境管理机构只能加强不能削弱。针对我国基层环境管理机构弱小的现状，我国应该从环境管理机构的增设、工作人员的编制、管理经费和基本素质等各方面加强我国基层环境管理机构的建设。 “加强县级环境管理机构建设，将有利于环境监督管理的强化、环境保护法律、法规的贯彻和遵守以及环境法制观念的增强”。同时，应加强设置乡镇环境管理机构的建设，因为乡镇级环境管理机构是防治环境污染和生态破坏的主要力量。由于乡镇环境管理机构更接近农村，对农村环境问题更了解，在保护我国农村环境的过程中将发挥更大的作用。 2、我国农村环境执法问题改善之市场机制完善
农村环境执法难的原因除了农村环保监管机构的不足，还有地方保护主义、行政执法手段不硬、部门环境职责不明、人员经费保障不力等問题。其最主要的原因是环境执法成本高，守法成本高，违法成本低。要解决这一问题，其关键是要提高环境违法成本。虽然行政命令等手段具有立竿见影的效果，但是政府对环境问题的干预有不可避免的政府失灵。要克服政府的这一缺陷，需要充分运用和发挥市场机制的作用克服行政权力固有的低效失灵的缺陷。环保设施建设与运营的社会化工作即环保市场化就是基于以上考虑，通过制度创新达到环境与经济利益双赢。
通过市场机制改善环境的一个有效方法就是在环境治理中，把经济人的理性自利动机转换成促进资源合理分配、促进共同繁荣的利公动机 。在社会主义市场经济条件下，经济人的天然自利倾向与环境资源合理开发和保护所需要的利公动机是可以兼容地通过市场价格杠杆调节的。公共物品的供给如自然资源的利用可以由市场主体来承担一些环保项目，也可以由私人部门或者第三部门通过市场招投标的方式实现。通过排污市场的发育积极推进排污权交易，鼓励企业保护环境，对保护环境做的好的企业可以给予一定的经济奖励和精神奖励。这样就能确保排污企业污染处理设施的正常运行，减少人为因素的环境违法行为，尤其是某些国有大中型重点污染企业由于污染治理设施陈旧和包袱过重等原因，环保设施处理能力与污染状况不适应，不能保证长期稳定达标排放的，有必要首先对此类企业实施环保设施运营社会化、市场化、专业化，进一步明确环境监管部门、生产企业、环保设施运营公司三方的地位和责任，进一步促使企业自身不断提高污染治理水平。
3、我国农村环境执法问题改善之公众参与完善
公众参与是多中心治理中很重要的一个部分，公众参与环境保护是通过社会公众的力量，影响政府的环境决策，维护自己的权益，保护我们共同生活的环境。完善公众参与制度，对农村环境执法能够起到有力的监督与影响作用，使政府在作出环境监督管理行为的时候考虑到多方面的因素，以作出更为合理和正确的决定。
（1）完善公众参与的立法，为公众参与环境执法提供法律依据。
目前，在我国实体法中直接对公众参与的规定较少，《环境影响评价法》对公众参与的规定相对明确，但该法只是部门规章，其法律效力不高，真正的作用也不十分明显。我国应该在具有更高效力的法律中，规定公众参与的内容，从而明确环境执法中公众参与的权利和义务。
（2）完善公众参与机制，使公众能够全面参与环境保护。
公众参与制度要真正发挥作用，必须是公众的环境保护全面参与，包括预案参与、过程参与、末端参与和行为参与在内的全过程参与。公众环境保护的过程就是公民环境权得以实现的过程。我们应当建立起一个全面的公众的机制，包括知情机制、表达机制、监督机制以及诉讼机制等，使得公众参与在环境保护的决策、实施等各方面的参与过程中能够全面发挥作用。
（作者单位：西南大学法学院）