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摘要：实施内部控制，既是高校规范公共权力运行，构建决策、执行和监督相分离的权力运行机制，加强行政权力监督的重要举措，亦是推进学校事业高效快速发展，提升办学能力和管理水平的必然选择。高校内部控制工作历经四年的持续建设和完善，正逐渐步入深水区，本文探讨新形势下高校开展内部控制工作的难点及解决思路。
关键词：内部控制;高校治理;控制环境
随着我国社会与经济的不断发展，高校从最初单纯地依靠政府财政拨款的事业单位，逐渐实现了跨越式发展，迎来了前所未有的办学活力和发展潜力。同时，在越来越复杂的经济形势与财务形势下，高校也面临办学经费效益不高、管理活动缺乏效率、经济案件时有发生等一系列突出问题，对高校的治学管理水平提出了更高的要求[1]。实施内部控制，既是规范公共权力运行，构建决策、执行和监督相分离的权力运行机制，加强行政权力监督的重要举措，亦是推进学校事业高效快速发展，提升办学能力和管理水平的必然选择。财政部自2013年起大力推进行政事业单位内部控制建设，教育部也于2016年加快直属高校及单位的内部控制建设步伐。2016年底，各部属高校内部控制制度体系、流程体系已基本建成，经过2017—2019年三年的持续建设和完善，高校的内部控制工作也处于“半山路陡，中游浪急”的时刻了。因此，新形势下如何加强高校内部控制建设就成为社会各界共同关注的焦点。
一、当前高校内部控制建设的难点
近年来，教育部直属高校内部控制建设和实施工作取得了可喜的成果，覆盖15个模块的内部控制格局已初步形成，内控制度体系和流程體系已初步建立，内部控制信息化建设初见成效，为推进高校事业健康、快速发展奠定了基础。但仍存在内部控制体制尚不完善、评价体系尚未健全、重建设轻执行的局面未能根本扭转、内部控制评价服务学校科学决策的能力尚不够强等问题，导致这些问题的痛点与难点可以概括为：
（一）高校内部控制活动具有复杂性
高校业务多元复杂，各项业务运行过程中互有重叠交叉，非经营性资产主体与经营性资产主体同时存在，决定了高校内部控制建设内容复杂性。随着“放管服”政策进一步落实，高校在预算编制、差旅费管理、科研仪器设备采购等方面赋予了科研人员更大的自主权，财务支配权由学校层面向院系层面、项目层面转移，仅靠“财务一支笔”的传统管控方式容易出现“一管就死，一放就乱”的局面，亟需构建起项目级和院系级内部控制防线，决定了高校内部控制建设层次复杂性[2]。
（二）高校内部控制基础薄弱
在内部控制被引入高等教育领域之前，我国的公办大学已经形成一整套办学治理体制、管理框架和组织机构，并沿用多年。虽然轮岗、牵制等内部控制思想已得到体现和运用，但站在专业角度来看，这些控制措施不成体系也缺乏统一标准。随着我国高校综合改革的不断深入，政府采购、国库集中支付、内部控制等政策的实施，高校内部控制基础薄弱的问题进一步显现，高校现有的治理结构、机构设置及权责分配与内部控制的内在要求不相适应，内部控制缺乏顶层设计，各业务模块不能很好的与高校现有的机构设置一一对应，合同、采购等业务难以实现归口管理，各部门各自为战、自行其是，不能协调起来充分发挥联动作用，权责划分不清晰，层层加码与管理空白现象并存。制度建设方面存在制度制订不系统，制度更多地呈现“部门化”，甚至制度之间存在矛盾等现象[3]。
（三）高校对内部控制的重视程度不够
内部控制建设虽然是“一把手工程”，但高校对内部控制工作的重视程度有待提升。部分高校在规划和确定内部控制工作时未认识到内控建设面临的复杂性及高校内控基础的先天不足。在内控机构设置上多数高校并未设立内部控制专职部门配备相应人员，内部控制工作由财务处、审计处牵头，既会导致 “运动员兼裁判员”的不合理现
象[4]，又不利于内部控制作为一项常态化工作开展，无法避免“一阵风”式内控、年底突击内控。在对内部控制的认识上，仅将内部控制理解为建制度、建流程，将制成一套厚达数百页的内部控制手册作为目标，脱离学校实际、忽视了具体的内控建设实施过程。在内部控制问题的解决上缺乏主动性，内部控制领导小组流于形式，每年仅召开
1—2次会议，对具体问题既无决策权，也缺乏跟进反馈机制，使内部控制失去应有的刚性和严肃性，极大地限制了内部控制作用的有效发挥。
（四）内部控制环境的建设较为落后
控制环境主要包括发展规划、内部控制组织架构、运行机制、关键岗位与人员、会计及信息系统等方面，是实施内部控制的基础，直接影响、制约着内部控制的建立和执行[5]。脱离控制环境建设而一味强调业务层面的建设，就如同未打地基建房子，形成的内部控制体系只能是空中楼阁，将会在体系上失衡，运行上失效[6]。尽管教育部的《内控指南》、内部控制理论框架模型及各种内部控制政策与实务研究文献，都认为内部控制不仅应覆盖单位的业务层面，还应该包含控制环境（单位层面）建设，但实际操作实施时，往往聚焦于单位的具体业务层面，而难以触及单位顶层决策层面[7]。
当前内控环境存在突出问题主要是高校的决策、组织、人事管理与内部控制未能形成一套整合的制度体系，在重大决策、机构设置、定岗定编、轮岗安排等一系列问题上，鲜少考虑内部控制的要求。导致议事决策程序执行不严谨，借行政权力绕行、规避，以集体决定卸责;组织机构设置不利于管办分离和归口管理，内设机构职责交叉、权责不匹配，采购、资产、合同业务是多头管理的重灾区，“九龙治水”和“三个和尚没水喝”的现象并存;工作职责和权限未能精确到岗，多人管事却无人担责，行政效率低下;缺乏关键岗位认定和系统性的轮岗安排，存在权力徇私和舞弊风险。实际上，单位层面内部控制失误导致的不良后果要远远大于具体业务层面内部控制失败所产生的影响，仅依靠加强业务层面的内部控制是无法走出当前困境的。
（五）重建设，轻执行，制度与执行“两张皮” 大多数高校内部控制执行情况不容乐观，前期虽花大力气建立制度、流程体系，但由于内部控制制度和流程在执行过程中缺乏载体和硬性约束，执行效果大打折扣。高校信息化建设启动较早，因此普遍存在业务管理信息系统与内部控制制度、流程“两张皮”现象。大部分业务管理系统以部门为单位建立，不成体系，仅涉及单个控制节点而非覆盖全流程，还有的只具备简单数据记录存储功能，不涉及审批，或者审批流程不全;财务管理系统、人事管理系统、资产管理系统之间缺乏信息沟通与共享，彼此口径不一，给内部控制全流程落地实施带来难度;此外，高校未建立对内部控制措施是否有效执行的监督检查及奖惩机制，相关部门缺乏执行内控措施的动力。
二、新形势下高校内部控制建设的破解之道
（一）加强内部控制与大学治理的融合，规范控制环境
首先要加强制度建设的顶层设计，健全的制度体系是内部控制的基石，全面梳理现行制度的效力层级，建立学校层面的“立法法”，规范制度从起草、论证到出台的全过程。其次在组织体系和机构设置上，加强归口管理，梳理排查易推诿扯皮的管理真空地带，指定归口管理部门，建立统一标准执行统一制度。对于存在多头管理情形的业务，明确部门管理权限，执行统一标准。在岗位设置及轮岗安排上，推进人事管理与内部控制的融合，加强权限设置及授权管理，从学校业务实际出发，定期认定各业务关键岗位，定期进行轮岗并做好记录。加大重大决策信息内部公开力度和接受监督和质询的频次，推适度扩大内部信息公开的范围。
（二）加强内部控制制度的执行力，将制度转化为治理效能
制度的生命力在于执行，一是要深入开展内部控制重点领域风险评估和内部控制制度执行检查，深挖问题，瞄准短板，督促各部门提高风险防控意识和防控能力。二是可针对内部控制风险评估、巡视巡察、审计等监督环节发现的内部控制重点难点痛点问题编制风险和问题清单，建立风险和问题整改台账，进行集中、动态管理，落实整改责任部门，制定整改具体措施，明确整改目标和时限，建立和完善风险监测、评估和应对机制，跟踪各项重点任务的完成情况，重点突破，堵塞漏洞，切实避免问题查而不纠、纠而不正的现象。三是加强内部控制表单建设，内部控制表单是内部控制制度和流程的载体，可直观地将制度和流程中的关键节点以表格的方式予以呈现，完整记录一项业务从申请、审核、审批、执行、再审批的过程，具有明确内控要点、明细内控程序、理清岗位权责、呈现钩稽关系、留存档案资料五大功能，是有效解决高校普遍存在的业务管理信息系统与内部控制制度、流程“两张皮” 问题的关键工具。
（三）探索审计、内控融合，建立内控的奖惩机制
内部控制与审计监督、纪检监察部门专责监督融合发展是大势所趋。创新内控、审计和纪检监察工作配合机制，协同创建交流平台、畅通沟通渠道，进行常态化联动协商，做好内控、内审和纪檢监察工作中的重要信息共享，不定期地针对风险和问题进行预判、研判，有效发挥内部审计监督的威力，倚重纪检监察部门线索追踪、强制性管理的功能，有效整合事前、事中、事后风险防范力量，着重解决内部控制制度不落实、难落实、制度和实施“两张皮”等问题，防止内部控制在执行过程中被虚化、弱化，使经济活动更具合法性、合规性、合理性，努力开创内部控制与审计监督和纪检监察监督融合发展的新局面，形成监督合力，打好组合拳，坚决杜绝“破窗效应”。
参考文献：
[1]魏微，陈留平.浅析高校内部控制建设[J].财会通讯，2012（10）：108-109.
[2]王雷.科研管理内部控制与审计：实务与案例[M].北京：北京大学出版社，2017：1-8.
[3]杨从印，刘晓华.高校内部控制建设现状、困难及对策——基于高校内部控制建设自评报告的分析[J].财会通讯，2019（11）：122-125.
[4]葛钰杰.高校内部控制存在问题及对策研究[J].财会学习，2019（10）：226-227 238.
[5]教育部.教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）[Z].2016-4-20.
[6]张云，史仕新，谭安富.公办高校内部控制构建路径研究——基于现代大学制度视域[J].会计之友，2018（17）：86-89.
[7]董必荣，凌华，潘魏灵.我国公办大学内部控制问题研究[J].会计研究，2016（8）：73-80 97.
作者简介：于宜璇（1991—），女，陕西西安人，硕士，主要从事内部控制研究。
关键词：内部控制;高校治理;控制环境
随着我国社会与经济的不断发展，高校从最初单纯地依靠政府财政拨款的事业单位，逐渐实现了跨越式发展，迎来了前所未有的办学活力和发展潜力。同时，在越来越复杂的经济形势与财务形势下，高校也面临办学经费效益不高、管理活动缺乏效率、经济案件时有发生等一系列突出问题，对高校的治学管理水平提出了更高的要求[1]。实施内部控制，既是规范公共权力运行，构建决策、执行和监督相分离的权力运行机制，加强行政权力监督的重要举措，亦是推进学校事业高效快速发展，提升办学能力和管理水平的必然选择。财政部自2013年起大力推进行政事业单位内部控制建设，教育部也于2016年加快直属高校及单位的内部控制建设步伐。2016年底，各部属高校内部控制制度体系、流程体系已基本建成，经过2017—2019年三年的持续建设和完善，高校的内部控制工作也处于“半山路陡，中游浪急”的时刻了。因此，新形势下如何加强高校内部控制建设就成为社会各界共同关注的焦点。
一、当前高校内部控制建设的难点
近年来，教育部直属高校内部控制建设和实施工作取得了可喜的成果，覆盖15个模块的内部控制格局已初步形成，内控制度体系和流程體系已初步建立，内部控制信息化建设初见成效，为推进高校事业健康、快速发展奠定了基础。但仍存在内部控制体制尚不完善、评价体系尚未健全、重建设轻执行的局面未能根本扭转、内部控制评价服务学校科学决策的能力尚不够强等问题，导致这些问题的痛点与难点可以概括为：
（一）高校内部控制活动具有复杂性
高校业务多元复杂，各项业务运行过程中互有重叠交叉，非经营性资产主体与经营性资产主体同时存在，决定了高校内部控制建设内容复杂性。随着“放管服”政策进一步落实，高校在预算编制、差旅费管理、科研仪器设备采购等方面赋予了科研人员更大的自主权，财务支配权由学校层面向院系层面、项目层面转移，仅靠“财务一支笔”的传统管控方式容易出现“一管就死，一放就乱”的局面，亟需构建起项目级和院系级内部控制防线，决定了高校内部控制建设层次复杂性[2]。
（二）高校内部控制基础薄弱
在内部控制被引入高等教育领域之前，我国的公办大学已经形成一整套办学治理体制、管理框架和组织机构，并沿用多年。虽然轮岗、牵制等内部控制思想已得到体现和运用，但站在专业角度来看，这些控制措施不成体系也缺乏统一标准。随着我国高校综合改革的不断深入，政府采购、国库集中支付、内部控制等政策的实施，高校内部控制基础薄弱的问题进一步显现，高校现有的治理结构、机构设置及权责分配与内部控制的内在要求不相适应，内部控制缺乏顶层设计，各业务模块不能很好的与高校现有的机构设置一一对应，合同、采购等业务难以实现归口管理，各部门各自为战、自行其是，不能协调起来充分发挥联动作用，权责划分不清晰，层层加码与管理空白现象并存。制度建设方面存在制度制订不系统，制度更多地呈现“部门化”，甚至制度之间存在矛盾等现象[3]。
（三）高校对内部控制的重视程度不够
内部控制建设虽然是“一把手工程”，但高校对内部控制工作的重视程度有待提升。部分高校在规划和确定内部控制工作时未认识到内控建设面临的复杂性及高校内控基础的先天不足。在内控机构设置上多数高校并未设立内部控制专职部门配备相应人员，内部控制工作由财务处、审计处牵头，既会导致 “运动员兼裁判员”的不合理现
象[4]，又不利于内部控制作为一项常态化工作开展，无法避免“一阵风”式内控、年底突击内控。在对内部控制的认识上，仅将内部控制理解为建制度、建流程，将制成一套厚达数百页的内部控制手册作为目标，脱离学校实际、忽视了具体的内控建设实施过程。在内部控制问题的解决上缺乏主动性，内部控制领导小组流于形式，每年仅召开
1—2次会议，对具体问题既无决策权，也缺乏跟进反馈机制，使内部控制失去应有的刚性和严肃性，极大地限制了内部控制作用的有效发挥。
（四）内部控制环境的建设较为落后
控制环境主要包括发展规划、内部控制组织架构、运行机制、关键岗位与人员、会计及信息系统等方面，是实施内部控制的基础，直接影响、制约着内部控制的建立和执行[5]。脱离控制环境建设而一味强调业务层面的建设，就如同未打地基建房子，形成的内部控制体系只能是空中楼阁，将会在体系上失衡，运行上失效[6]。尽管教育部的《内控指南》、内部控制理论框架模型及各种内部控制政策与实务研究文献，都认为内部控制不仅应覆盖单位的业务层面，还应该包含控制环境（单位层面）建设，但实际操作实施时，往往聚焦于单位的具体业务层面，而难以触及单位顶层决策层面[7]。
当前内控环境存在突出问题主要是高校的决策、组织、人事管理与内部控制未能形成一套整合的制度体系，在重大决策、机构设置、定岗定编、轮岗安排等一系列问题上，鲜少考虑内部控制的要求。导致议事决策程序执行不严谨，借行政权力绕行、规避，以集体决定卸责;组织机构设置不利于管办分离和归口管理，内设机构职责交叉、权责不匹配，采购、资产、合同业务是多头管理的重灾区，“九龙治水”和“三个和尚没水喝”的现象并存;工作职责和权限未能精确到岗，多人管事却无人担责，行政效率低下;缺乏关键岗位认定和系统性的轮岗安排，存在权力徇私和舞弊风险。实际上，单位层面内部控制失误导致的不良后果要远远大于具体业务层面内部控制失败所产生的影响，仅依靠加强业务层面的内部控制是无法走出当前困境的。
（五）重建设，轻执行，制度与执行“两张皮” 大多数高校内部控制执行情况不容乐观，前期虽花大力气建立制度、流程体系，但由于内部控制制度和流程在执行过程中缺乏载体和硬性约束，执行效果大打折扣。高校信息化建设启动较早，因此普遍存在业务管理信息系统与内部控制制度、流程“两张皮”现象。大部分业务管理系统以部门为单位建立，不成体系，仅涉及单个控制节点而非覆盖全流程，还有的只具备简单数据记录存储功能，不涉及审批，或者审批流程不全;财务管理系统、人事管理系统、资产管理系统之间缺乏信息沟通与共享，彼此口径不一，给内部控制全流程落地实施带来难度;此外，高校未建立对内部控制措施是否有效执行的监督检查及奖惩机制，相关部门缺乏执行内控措施的动力。
二、新形势下高校内部控制建设的破解之道
（一）加强内部控制与大学治理的融合，规范控制环境
首先要加强制度建设的顶层设计，健全的制度体系是内部控制的基石，全面梳理现行制度的效力层级，建立学校层面的“立法法”，规范制度从起草、论证到出台的全过程。其次在组织体系和机构设置上，加强归口管理，梳理排查易推诿扯皮的管理真空地带，指定归口管理部门，建立统一标准执行统一制度。对于存在多头管理情形的业务，明确部门管理权限，执行统一标准。在岗位设置及轮岗安排上，推进人事管理与内部控制的融合，加强权限设置及授权管理，从学校业务实际出发，定期认定各业务关键岗位，定期进行轮岗并做好记录。加大重大决策信息内部公开力度和接受监督和质询的频次，推适度扩大内部信息公开的范围。
（二）加强内部控制制度的执行力，将制度转化为治理效能
制度的生命力在于执行，一是要深入开展内部控制重点领域风险评估和内部控制制度执行检查，深挖问题，瞄准短板，督促各部门提高风险防控意识和防控能力。二是可针对内部控制风险评估、巡视巡察、审计等监督环节发现的内部控制重点难点痛点问题编制风险和问题清单，建立风险和问题整改台账，进行集中、动态管理，落实整改责任部门，制定整改具体措施，明确整改目标和时限，建立和完善风险监测、评估和应对机制，跟踪各项重点任务的完成情况，重点突破，堵塞漏洞，切实避免问题查而不纠、纠而不正的现象。三是加强内部控制表单建设，内部控制表单是内部控制制度和流程的载体，可直观地将制度和流程中的关键节点以表格的方式予以呈现，完整记录一项业务从申请、审核、审批、执行、再审批的过程，具有明确内控要点、明细内控程序、理清岗位权责、呈现钩稽关系、留存档案资料五大功能，是有效解决高校普遍存在的业务管理信息系统与内部控制制度、流程“两张皮” 问题的关键工具。
（三）探索审计、内控融合，建立内控的奖惩机制
内部控制与审计监督、纪检监察部门专责监督融合发展是大势所趋。创新内控、审计和纪检监察工作配合机制，协同创建交流平台、畅通沟通渠道，进行常态化联动协商，做好内控、内审和纪檢监察工作中的重要信息共享，不定期地针对风险和问题进行预判、研判，有效发挥内部审计监督的威力，倚重纪检监察部门线索追踪、强制性管理的功能，有效整合事前、事中、事后风险防范力量，着重解决内部控制制度不落实、难落实、制度和实施“两张皮”等问题，防止内部控制在执行过程中被虚化、弱化，使经济活动更具合法性、合规性、合理性，努力开创内部控制与审计监督和纪检监察监督融合发展的新局面，形成监督合力，打好组合拳，坚决杜绝“破窗效应”。
参考文献：
[1]魏微，陈留平.浅析高校内部控制建设[J].财会通讯，2012（10）：108-109.
[2]王雷.科研管理内部控制与审计：实务与案例[M].北京：北京大学出版社，2017：1-8.
[3]杨从印，刘晓华.高校内部控制建设现状、困难及对策——基于高校内部控制建设自评报告的分析[J].财会通讯，2019（11）：122-125.
[4]葛钰杰.高校内部控制存在问题及对策研究[J].财会学习，2019（10）：226-227 238.
[5]教育部.教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）[Z].2016-4-20.
[6]张云，史仕新，谭安富.公办高校内部控制构建路径研究——基于现代大学制度视域[J].会计之友，2018（17）：86-89.
[7]董必荣，凌华，潘魏灵.我国公办大学内部控制问题研究[J].会计研究，2016（8）：73-80 97.
作者简介：于宜璇（1991—），女，陕西西安人，硕士，主要从事内部控制研究。