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摘 要 近年来，随着我国经济建设的迅猛发展，人民物质生活水平的迅速提高，电梯作为一种代步工具，已然成为工作和生活中的必需设备。然而，中国作为“世界电梯大国”近年来却频频上演的“电梯惊魂”悲剧，一次次强烈冲击人们的心灵。对此，社会各界呼吁，地方立法蓄力待发。对此本文从电梯故障之产生原因入手，推及相关立法之必要性，结合国内外之立法经验，最后提出自己的一些立法建议，以促进我国电梯安全法的出台。
关键词 电梯安全法 行政监督 年检制度 电梯风险 评估机制
作者简介：郭竞雄，中南财经政法大学，研究方向：民法、行政法。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）08-251-02
要想长久地从根本上消除电梯安全盲区，仅靠质检总局的一纸通知和运动式执法力量是远远不够的，必须借助专门的立法。但目前我国尚无有关电梯安全的专门法律，对电梯的安全监管主要依据《特种设备安全监察条例》，该条例对电梯的制造、安装、保养维护等都有安全技术规范要求，但是在实际事故中存在责任认定不明晰、责任主体难以落实等许多局限性和硬伤，为此全国政协委员、成都市质量技术监督局副局长多央娜姆在今年两会期间提案呼吁：遵从一切从实际出发的原理，在突破现有的《特种设备安全监察条例》的基础之上为电梯安全单独立法。提案一经提出便得到相关专家等社会各界广泛支持。
一、问题产生之原因分析
宏观上看，调查显示，将诸多电梯安全隐患因素分类，最后得出结论：其中，制造质量占16%，安装占24%，而保养和使用问题则高达60%。详细分析如下：
（一）电梯出售商方面
即制造缺陷，產品质量是产品使用安全的基础与前提。而面对层出不穷的电梯悲剧，事故调查结论往往将原因归咎于监管环节，而忽略了电梯质量这一因素，包括零部件质地、物理结构等。
1997出台的《自动扶梯和自动人行道制造与安装安全规范》因一系列电梯事故的发生而于2011年得以修订，但仍不得不承认，其质量要求与发达国家相比仍有较大差距，而这是导致电梯安全事故不可忽视的因素之一。
（二）物业及维保公司方面
1.电梯超龄服役。电梯超期服役、带病工作的现象普遍存在，这也是电梯惨案发生的一大诱因。据调查显示，截至去年7月，武汉市共有住宅电梯2万余部，但是使用期限达到11年以上的，就有741部；而广州，在因为频繁电梯安全举报而进行的一次调查中结果显示：高层写字楼及高层住宅的兴建时间集中于1998年左右，电梯“超龄服役”现象严重。
2.物业公司维修费报价低。目前，电梯维修面临的一个严重问题是，小区电梯维护保养费用由物业管理费支出，有些物业公司开出的价码过低。市场竞争的弊端在这一方面暴露无遗。维修保养费的不到位，导致维修公司无法聘请高技术人员，减少维保的材料开支等等，这些必将使维保工作无法真实落实。这是电梯安全事故原因中十分重要的一个原因。
3.公共维修基金申请难。因为申请手续复杂，大量维修基金闲置，无法满足正常维修需要，导致了一系列维保问题。
4.维保人员素质不高、技术低。据国家质检总局统计，这几年在电梯当中发生的事故里面，有67%都是由于在维护操作当中的不当而引起，并且缺乏先进的技术和仪器，维护保养质量无法保障。
（三）电梯使用方（业主）方面
安全意识薄弱。许多业主安全意识以及电梯维护意识都十分薄弱，这也是导致灾祸的重要原因。房屋装修期间，业主不曾提醒装修工小心使用电梯；使用电梯危险超载；业主少有安全使用电梯权利的维护意识。
（四）国家机关方面
1.监督不力。国家机关的监管缺位是多方面的。首先对于维保单位，正是因为对年检制度缺乏有效的监管和约束，检测人员不需要担责，使得很多电梯维保公司检测电梯纯属走形式；另外物业公司过分压低维修价码，进一步减少了维保可用资金，多年来相关机关并未对这一恶性市场竞争现象缺乏监督和有效管理。
2.资金方面支持不足。质监局管电梯安全，住建委管维修资金，这中间存在一定的协调问题，使得公共维保资金的申请相当复杂和困难。对于资金使用的延误，导致了电梯维修乃至更新换代难的多重问题。并且国家设定的电梯维修资金来源也不丰富，所以根本上，对于资金方面的支持是严重不足的。
二、立法的必要性
（一）法的作用
在此，我们着重说明法的规范作用。即告示作用、指引作用、评价作用、预测作用、教育作用和强制作用。而对于探究如何从根本上保障电梯安全这一课题，我们进一步强调其中的告示作用、指引作用与强制作用。
1.告示作用。地方立法的推进乃至国家电梯安全法的出台意味着国家及政府运用了最具权威性的工具保障公民的人身安全，这将向人们显示国家充分保护人民利益的价值取向和解决电梯安全危机的决心。
2.指引作用。地方立法实际上是个别指引，通过对对应主体规定相应的法律义务，要求其作出或抑制一定行为，具有相当的确定性。这种明确性无疑是此刻解决电梯安全责任划归等方面急需的。
3.强制作用。法的强制作用在于制裁违法行为，是其他作用的保障。在处理电梯安全事故这个问题上，当各方面落实后，例如责任的划归，最后将发挥法的强制作用，对违法行为处以严厉制裁，只有这样，才能最终实现所有环节的一致目的——减少乃至消除违法行为。
（二）国外已有相关立法的实践效果
1.韩国行政安全部建立下属的电梯安全管理院，专门负责监督电梯制作安装和维修管理以及电梯事故事后的调查，加之2009年通过的电梯制造管理法，最终实现了电梯定期维修检查以及到期报废。极大地提升了民众的安全感，事发率有了一定下降。
2.美国并没有统一的立法，但各州均有自己的法规保障，在产生一些技术规定不同等问题的同时，仍发挥了较大的作用，例如惩罚力度大促使各方严格遵守规定，事故发生率得到了有效控制。 3.英国的电梯法规体系较为复杂，分为法律、法规和实务守则三个层次，体系严密，三个层次“各司其职”、共同发力，从不同方面有效地保障了公民使用电梯的安全。
从而可见其他国家的电梯安全之相关立法颇见成效，对于民众的生命安全起到了有力的保障作用。由此对于我国而言，分析他国立法，取其精华去其弊端加以试用是十分必要的。
三、对于国内外电梯安全立法相关举措的详细分析
（一）美国
1.立法現状。由于美国特殊的联邦制度，其在电梯安全方面的立法也分为联邦政府与地方政府两个层面，这种与欧洲各国和我国都有很大的差别。
对于电梯安全，美国联邦政府并没有颁布相应的法规加以维护，而主要是依靠民法中的产品质量责任法来追究电梯生产厂家的民事责任，加之消费产品安全委员会的督促与监督，使其国内各地区的电梯生产在无统一法律约束的情况下得到了应有的约束和规范，电梯有了高标准的出厂质量。
谈及美国各个地区的电梯安全法规，则是内容完善、自成体系。首先，在得到劳工部的批准后，可实行本州劳动安全卫生计划。部分地区实施自己的职业安全卫生计划；各个州在颁布此类法规的同时，也会同步颁布相应的行政规章，以配合法规的实施，使最大发挥其效用。也有很多地区设立电梯协调委员会，参与到当地具体的维护、监督工作中去，做到真正的有法可依、有法必依。
2.存在的问题。首先，由于美国对于维护电梯安全这个问题并未颁布统一的法律法规加以约束，所以就导致了各州、各地区电梯生产的安全标准和其他各项要求并不一致；其次是管理机构不一致，各州电梯管理机构主要是由历史形成；最后，对于电梯安全责任的分担上有失偏颇，美国各州、各地方政府承担过多。这种责任设置方法极大地浪费了政府资源，同时也因过度的操控和参与产生了贪污腐败的罅隙。
（二）英国
英国已建立的电梯立法体系以英格兰和威尔士立法为代表，分为法律、法规、实务守则三个层次。
1.法律。与美国一样，针对电梯安全的问题英国也没有颁布专门法律，但其在1974年颁布了《劳动健康与安全法1974》（以下简称hswa1974），借此之势，英国于1986年就基本将一个完善的法规体系建立而成。
2.法规。英国颁布了一系列维护电梯安全的法规，例如：《升降设备操作与升降设备条例 1998》和《劳动健康与安全管理条例1999》，以及《电梯条例1997》。
3.经核准的实务守则。第三层次为经核准的实务守则。《hswa 1974》第16条规定，经国务大臣同意，可以批准并颁布实务守则，此类文件的办法不经国会批准，故而十分灵活简便，有利于根据实际生活的需要不断修改。
同时，类似于我国的法律解释，英国政府的相关部门还撰写了大量的指导性文件，以帮助普通民众对于此类法律法规和实务守则的理解及应用，具有指导性而无强制性。
根据以上各类法律法规、守则和各种法律文件的配合主导下，英国的电梯生产、操作等各项标准均较为完备，已经达到了较高的规范水准，主要体现在以下几个方面：涵盖了各种类型的电梯；涵盖了电梯生产与使用的各个环节业以及各项品牌电梯的选择；对于电梯质量规格划出统一的底线，并细化到各项关键装置和零部件的要求。
（三）其他各国状况
韩国于2009年1月份制定通过电梯制造管理法，一般电梯均会进行定期的维修检查，到了一定的期限也会被淘汰。其行政安全部建立了下属的电梯安全管理院，专门负责监督电梯的制作安装和维修管理以及电梯事故的事后调查。其问题主要在于电梯事故的赔偿不已兑现。
法国出台了电梯安全法，由保险公司对电梯买单赔偿并每月例行检查，并且5年对所有的电梯都要进行检查。不仅强制购买保险，而且有保险公司负较强责任，以保证责任的确定，督促保险公司为顾客安全负责。
（四）国内已颁布地方立法
电梯安全事故频发，引起人们的高度关注，南京市政府法制办公室于2011年公布了《南京市电梯安全条例（草案））》[下简称《条例》（草案）]。条例中明文规定电梯所有权人为电梯使用单位及电梯监管、政府各部门应承担的责任。并且该条例还对各个关系人之间的衔接进行了规范。此外，在违规处理方面，南京将现的有电梯维护单位按照A、B、C三档进行了级别划分。在该条例中，将电梯安全管理最重要的环节——日常维护保养方进行了严格规范，特别是禁止转包或分包情况，作出了明确规定罚款上限为20万元的严厉规定。
四、对于我国电梯安全立法的几点建议
根据以上分析，大致提出如下几种解决机制，促进地方立法乃至国家《电梯安全法》的出台：
1.电梯风险评估机制。要从各方面都做好安全保障工作，就必须在人为因素上进一步加强。只有订立了明确的风险评估标准，并由专门的机构加以监督实行，人为失误势必因标准化、规范化而大大减少。
2.电梯维护保养行业价格准入机制。为了避免维保公司的恶性价格竞争设定维保行业最低价格门槛，同时还能起到事故追究时维保公司维保费用不足的责任推脱说辞。
3.电梯从业人员资格准入制。设立严格的从业资格考试或考察，对电梯从业设立门槛，这样才能从基础保障电梯安全运营。
4.问责处罚机制。建立与职责挂钩的电梯问责处罚机制，明确生产方、销售方、使用方、管理方、监管方的权责，建立以岗位职责制为核心的问责处罚机制。
关键词 电梯安全法 行政监督 年检制度 电梯风险 评估机制
作者简介：郭竞雄，中南财经政法大学，研究方向：民法、行政法。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）08-251-02
要想长久地从根本上消除电梯安全盲区，仅靠质检总局的一纸通知和运动式执法力量是远远不够的，必须借助专门的立法。但目前我国尚无有关电梯安全的专门法律，对电梯的安全监管主要依据《特种设备安全监察条例》，该条例对电梯的制造、安装、保养维护等都有安全技术规范要求，但是在实际事故中存在责任认定不明晰、责任主体难以落实等许多局限性和硬伤，为此全国政协委员、成都市质量技术监督局副局长多央娜姆在今年两会期间提案呼吁：遵从一切从实际出发的原理，在突破现有的《特种设备安全监察条例》的基础之上为电梯安全单独立法。提案一经提出便得到相关专家等社会各界广泛支持。
一、问题产生之原因分析
宏观上看，调查显示，将诸多电梯安全隐患因素分类，最后得出结论：其中，制造质量占16%，安装占24%，而保养和使用问题则高达60%。详细分析如下：
（一）电梯出售商方面
即制造缺陷，產品质量是产品使用安全的基础与前提。而面对层出不穷的电梯悲剧，事故调查结论往往将原因归咎于监管环节，而忽略了电梯质量这一因素，包括零部件质地、物理结构等。
1997出台的《自动扶梯和自动人行道制造与安装安全规范》因一系列电梯事故的发生而于2011年得以修订，但仍不得不承认，其质量要求与发达国家相比仍有较大差距，而这是导致电梯安全事故不可忽视的因素之一。
（二）物业及维保公司方面
1.电梯超龄服役。电梯超期服役、带病工作的现象普遍存在，这也是电梯惨案发生的一大诱因。据调查显示，截至去年7月，武汉市共有住宅电梯2万余部，但是使用期限达到11年以上的，就有741部；而广州，在因为频繁电梯安全举报而进行的一次调查中结果显示：高层写字楼及高层住宅的兴建时间集中于1998年左右，电梯“超龄服役”现象严重。
2.物业公司维修费报价低。目前，电梯维修面临的一个严重问题是，小区电梯维护保养费用由物业管理费支出，有些物业公司开出的价码过低。市场竞争的弊端在这一方面暴露无遗。维修保养费的不到位，导致维修公司无法聘请高技术人员，减少维保的材料开支等等，这些必将使维保工作无法真实落实。这是电梯安全事故原因中十分重要的一个原因。
3.公共维修基金申请难。因为申请手续复杂，大量维修基金闲置，无法满足正常维修需要，导致了一系列维保问题。
4.维保人员素质不高、技术低。据国家质检总局统计，这几年在电梯当中发生的事故里面，有67%都是由于在维护操作当中的不当而引起，并且缺乏先进的技术和仪器，维护保养质量无法保障。
（三）电梯使用方（业主）方面
安全意识薄弱。许多业主安全意识以及电梯维护意识都十分薄弱，这也是导致灾祸的重要原因。房屋装修期间，业主不曾提醒装修工小心使用电梯；使用电梯危险超载；业主少有安全使用电梯权利的维护意识。
（四）国家机关方面
1.监督不力。国家机关的监管缺位是多方面的。首先对于维保单位，正是因为对年检制度缺乏有效的监管和约束，检测人员不需要担责，使得很多电梯维保公司检测电梯纯属走形式；另外物业公司过分压低维修价码，进一步减少了维保可用资金，多年来相关机关并未对这一恶性市场竞争现象缺乏监督和有效管理。
2.资金方面支持不足。质监局管电梯安全，住建委管维修资金，这中间存在一定的协调问题，使得公共维保资金的申请相当复杂和困难。对于资金使用的延误，导致了电梯维修乃至更新换代难的多重问题。并且国家设定的电梯维修资金来源也不丰富，所以根本上，对于资金方面的支持是严重不足的。
二、立法的必要性
（一）法的作用
在此，我们着重说明法的规范作用。即告示作用、指引作用、评价作用、预测作用、教育作用和强制作用。而对于探究如何从根本上保障电梯安全这一课题，我们进一步强调其中的告示作用、指引作用与强制作用。
1.告示作用。地方立法的推进乃至国家电梯安全法的出台意味着国家及政府运用了最具权威性的工具保障公民的人身安全，这将向人们显示国家充分保护人民利益的价值取向和解决电梯安全危机的决心。
2.指引作用。地方立法实际上是个别指引，通过对对应主体规定相应的法律义务，要求其作出或抑制一定行为，具有相当的确定性。这种明确性无疑是此刻解决电梯安全责任划归等方面急需的。
3.强制作用。法的强制作用在于制裁违法行为，是其他作用的保障。在处理电梯安全事故这个问题上，当各方面落实后，例如责任的划归，最后将发挥法的强制作用，对违法行为处以严厉制裁，只有这样，才能最终实现所有环节的一致目的——减少乃至消除违法行为。
（二）国外已有相关立法的实践效果
1.韩国行政安全部建立下属的电梯安全管理院，专门负责监督电梯制作安装和维修管理以及电梯事故事后的调查，加之2009年通过的电梯制造管理法，最终实现了电梯定期维修检查以及到期报废。极大地提升了民众的安全感，事发率有了一定下降。
2.美国并没有统一的立法，但各州均有自己的法规保障，在产生一些技术规定不同等问题的同时，仍发挥了较大的作用，例如惩罚力度大促使各方严格遵守规定，事故发生率得到了有效控制。 3.英国的电梯法规体系较为复杂，分为法律、法规和实务守则三个层次，体系严密，三个层次“各司其职”、共同发力，从不同方面有效地保障了公民使用电梯的安全。
从而可见其他国家的电梯安全之相关立法颇见成效，对于民众的生命安全起到了有力的保障作用。由此对于我国而言，分析他国立法，取其精华去其弊端加以试用是十分必要的。
三、对于国内外电梯安全立法相关举措的详细分析
（一）美国
1.立法現状。由于美国特殊的联邦制度，其在电梯安全方面的立法也分为联邦政府与地方政府两个层面，这种与欧洲各国和我国都有很大的差别。
对于电梯安全，美国联邦政府并没有颁布相应的法规加以维护，而主要是依靠民法中的产品质量责任法来追究电梯生产厂家的民事责任，加之消费产品安全委员会的督促与监督，使其国内各地区的电梯生产在无统一法律约束的情况下得到了应有的约束和规范，电梯有了高标准的出厂质量。
谈及美国各个地区的电梯安全法规，则是内容完善、自成体系。首先，在得到劳工部的批准后，可实行本州劳动安全卫生计划。部分地区实施自己的职业安全卫生计划；各个州在颁布此类法规的同时，也会同步颁布相应的行政规章，以配合法规的实施，使最大发挥其效用。也有很多地区设立电梯协调委员会，参与到当地具体的维护、监督工作中去，做到真正的有法可依、有法必依。
2.存在的问题。首先，由于美国对于维护电梯安全这个问题并未颁布统一的法律法规加以约束，所以就导致了各州、各地区电梯生产的安全标准和其他各项要求并不一致；其次是管理机构不一致，各州电梯管理机构主要是由历史形成；最后，对于电梯安全责任的分担上有失偏颇，美国各州、各地方政府承担过多。这种责任设置方法极大地浪费了政府资源，同时也因过度的操控和参与产生了贪污腐败的罅隙。
（二）英国
英国已建立的电梯立法体系以英格兰和威尔士立法为代表，分为法律、法规、实务守则三个层次。
1.法律。与美国一样，针对电梯安全的问题英国也没有颁布专门法律，但其在1974年颁布了《劳动健康与安全法1974》（以下简称hswa1974），借此之势，英国于1986年就基本将一个完善的法规体系建立而成。
2.法规。英国颁布了一系列维护电梯安全的法规，例如：《升降设备操作与升降设备条例 1998》和《劳动健康与安全管理条例1999》，以及《电梯条例1997》。
3.经核准的实务守则。第三层次为经核准的实务守则。《hswa 1974》第16条规定，经国务大臣同意，可以批准并颁布实务守则，此类文件的办法不经国会批准，故而十分灵活简便，有利于根据实际生活的需要不断修改。
同时，类似于我国的法律解释，英国政府的相关部门还撰写了大量的指导性文件，以帮助普通民众对于此类法律法规和实务守则的理解及应用，具有指导性而无强制性。
根据以上各类法律法规、守则和各种法律文件的配合主导下，英国的电梯生产、操作等各项标准均较为完备，已经达到了较高的规范水准，主要体现在以下几个方面：涵盖了各种类型的电梯；涵盖了电梯生产与使用的各个环节业以及各项品牌电梯的选择；对于电梯质量规格划出统一的底线，并细化到各项关键装置和零部件的要求。
（三）其他各国状况
韩国于2009年1月份制定通过电梯制造管理法，一般电梯均会进行定期的维修检查，到了一定的期限也会被淘汰。其行政安全部建立了下属的电梯安全管理院，专门负责监督电梯的制作安装和维修管理以及电梯事故的事后调查。其问题主要在于电梯事故的赔偿不已兑现。
法国出台了电梯安全法，由保险公司对电梯买单赔偿并每月例行检查，并且5年对所有的电梯都要进行检查。不仅强制购买保险，而且有保险公司负较强责任，以保证责任的确定，督促保险公司为顾客安全负责。
（四）国内已颁布地方立法
电梯安全事故频发，引起人们的高度关注，南京市政府法制办公室于2011年公布了《南京市电梯安全条例（草案））》[下简称《条例》（草案）]。条例中明文规定电梯所有权人为电梯使用单位及电梯监管、政府各部门应承担的责任。并且该条例还对各个关系人之间的衔接进行了规范。此外，在违规处理方面，南京将现的有电梯维护单位按照A、B、C三档进行了级别划分。在该条例中，将电梯安全管理最重要的环节——日常维护保养方进行了严格规范，特别是禁止转包或分包情况，作出了明确规定罚款上限为20万元的严厉规定。
四、对于我国电梯安全立法的几点建议
根据以上分析，大致提出如下几种解决机制，促进地方立法乃至国家《电梯安全法》的出台：
1.电梯风险评估机制。要从各方面都做好安全保障工作，就必须在人为因素上进一步加强。只有订立了明确的风险评估标准，并由专门的机构加以监督实行，人为失误势必因标准化、规范化而大大减少。
2.电梯维护保养行业价格准入机制。为了避免维保公司的恶性价格竞争设定维保行业最低价格门槛，同时还能起到事故追究时维保公司维保费用不足的责任推脱说辞。
3.电梯从业人员资格准入制。设立严格的从业资格考试或考察，对电梯从业设立门槛，这样才能从基础保障电梯安全运营。
4.问责处罚机制。建立与职责挂钩的电梯问责处罚机制，明确生产方、销售方、使用方、管理方、监管方的权责，建立以岗位职责制为核心的问责处罚机制。