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摘 要：英国古典政治经济学创始人威廉·配第在《赋税论》中说“劳动是财富之父，土地是财富之母”，聚焦到安徽省皖北农村土地流转问题上，皖北区为安徽省人多地少地区，如何破解皖北农村土地在流转方面存在农村承包土地与农村集体建设用地流转不规范等问题，为本文研究意义所在。
关键词：集体土地；流转；集体建设用地
中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2013）11-0099-02
“民以食为天，食以地为本”，这句民谚从侧面反映出农村土地是民生之本。中国一直被人多地少这一问题制约农村现代化的发展，土地问题仍然是解决“农村现代化”乃至“三农”问题的首要问题。舒庄镇凡庄村为安徽省与河南省交界处一人多地少、资源匮乏的边远农村，无论是在保护耕地还是在农村土地流转方面都存在安徽省特别是皖北地区农村土地流转的共性问题，解决好这些问题，也能为安徽省全面推进新农村建设提供借鉴意义。
一、凡庄村基本情况
二、农村集体土地流转现状
从实地走访看，该村地处偏远，用地矛盾相对融洽，但在集体土地转让方面存在一些问题。总体上违法征用地，以及非法转让集体土地现象表现不是很严重，通过以下几个方面述之。
（一）农村集体土地流转不规范
全村共发包土地6132亩，现已流转面积2586亩，占42.9%。
该村承包土地流转方式有以下三种方式：
1.有偿流转。该方式为农地承包经营户将承包期内土地出租给其他种植主体，获得收益。如该村第二组，将干旱地中的101.32亩出租给某某农司种药材，每年获得收益4万元。
2.追亲流转。该流转方式就是农地承包方将承包期内的土地使用权转包给其亲属，原承包方不放弃承包土地的权利义务。
3.追地流转。该流转方式就是承包方之间为了耕作方便，在各自承包期内，按照自愿原则置换承包土地流转。
综观以上集体土地流转方式弊端，无非是集体土地流转不规范。但是必须清晰认识到这种不规范造成的后果：承包者与次承包者之间，承包者与发包者之间出现矛盾后，解决问题无依据。
（二）农村集体建设用地流转不规划
表中主要反应凡庄村宅基地流转问题，大致情况如下：
1.农村建设用地私自交易旺盛。通过走访发现一个人多房少现状，大部分农村家庭至少有两个男丁，而只有一两间房子，男大成家分家，就面临要么购置房产，要么邻里之间互相私自将相邻的房子卖给他人。
2.农村宅基地买卖。由于耕地建房管理比较严格，且收费很高，导致农民无力建房，于是农户就必须购买他人宅基地建房。
3.新的农村建设用地非法转让现象凸显。随着“中央一号文件”鼓励集体土地流转与新农村建设加快，农民生活条件迅速提高，农民建房、建好房的要求越来越高。许多外出务工挣钱还乡农户，已经不愿意守在祖辈流传旧村庄，而是沿着交通要道建房；亦有许多农户甚至开始建房经商、租赁，导致“空心村”现象出现。如此，本来就不宽裕的农村建设用地，一下子就更紧张了。新一轮农村建设用地已经不是单纯土地流转，而是一种非法土地转让行为。
综观上述三种农村集体建设用地流转方式，会出现农村集体建设用地流转不规划的问题，表现如下：
1.权属不明，产权关系混乱。因为集体土地所有权归于村级经济组织所有，农民只有所谓的使用权，这在事实上造成任何主体都有所有权，任何人又没有任何权利的后果。在此意义上说，集体建设土地产权关系混乱。①
2.利益主体不明，国有资产监管缺失。“三级所有，队为基础”，既然集体建设用地所有权属于村级集体经济组织，那么，集体建设用地流转收益就应该按照权属合理分配。因监管主体不明，当农地流转双方私自交易后，也就没有相关主体加以管理，这就导致了个人收益、集体受损、国有资产流失局面的产生。②
3.无序流转，不利于农村建设用地总体规划。事实上，国家出台相应的“中央一号文件”是鼓励集体建设用地流转，主要目的鼓励农户盘活存量土地，使闲置宅基地得到有效利用，而农户随意流转集体建设用地的后果，不但造成土地的非法买卖，还造成了农村建设用地总体合理规划愿景不能得到很好实现。
三、农村集体土地流转不规范的原因
1.权属不明，法律意识淡薄。因凡庄村地处边远，农民外出务工较多，在相关关于农村土地流转法律法规出台后，法律法规得不到有效落实，造成农村土地流转不规范现象出现。根据物权法规定，土地流转后要经相关部门进行登记确权，但是，由于确权部门权属不明，确权手续极其繁琐，这就造成农民不愿办确权登记。又因农地权属不明，无任何主体在事实上有效管理，出现不规范流转现象就不足为奇了。
2.监管主体不明晰，流转后问题严重。农村土地承包方，在承包土地流转后，没有办理相应流转手续，这在实施上产生的后果是：土地没有法律流转，土地使用权主体名义上没有改变；由于农村实行一农户一宅基原则，农户卖出自己宅基地后，就无权再申请宅基地，当买房购买宅基地后，可能产生卖方以后无处建房的后果；原本升学、参军、出嫁女、死亡等情况的出现，这些土地就必须被发包方收回。③事实上，我国长期稳定的土地承包制度，使这些问题不能得以及时有效解决。相关主体还是继续流转土地使用权，但承包方仍可以获得基于承包土地面积获得粮食补贴；有部分农户既没有房屋住又没有存量宅基地，其只能通过或高价购买抑或是置换耕地建房。
综上，农村土地流转不规范原因无非是权属不明，法律意识淡薄，监管主体不明晰，流转后问题严重。
四、农村集体土地流转监管的路径选择
（一）规范农村集体承包土地流转的对策
1.强化有关农村土地流转法律法规的落实力度。农村集体承包土地无序流转既不利于农民权益维护，也不利于农村社会和谐稳定。农村土地流转利益主体多，利益关联复杂。因此，“三级所有，队为基础”中的相关监管主体，应当厘清职责，认真组织广大农民学习《物权法》、《土地管理法》等，使农民明白自己在农地流转过程中的相关权益。对不认真监管的责任主体予以相应处分，对不规范流转农地主体给与相应处罚，切实做到农民合法权益得到有效保障，农地流转依法、自愿、有偿，确保农地流转规范、有序、顺畅。④ 2.加强管理，规范土地经营权流转。农村土地流转应当遵循平等协商、自愿有偿；不改变原有土地使用性质；不超期流转；同等条件，本集体经济组织内成员获得优先流转权等原则。并通过简化确权手续、明细确权登记部门职责的方式，达到规范农村土地经营权合理有序流转的目的。
（二）规范农村集体建设用地流转建议
《中华人民共和国土地管理法》第63条规定：农民承包土地使用权未经法定程序、手续不得出让、转让或者出租于非农建设。2013年“中央一号文件”明确规定：“规范土地流转程序，逐步健全县乡村三级服务网络，强化信息沟通、政策咨询、合同签订、价格评估等流转服务。”⑤管理只是手段，规范才是目的，因此，集体建设用地流转中应当遵循以下措施的规制。
1.严格履行农村建设用地流转正当程序。一方面，农村土地在流转过程中特别是农村建设用地的流转，要严格执行一农户一宅基地原则，严禁农村建设用地流入方将流入宅基地挪作他用，严禁农村建设用地流出方在不符合法定条件下再次申请宅基地。另一方面，农村土地特别是建设用地的流转，要严格按照《土地管理法》与“中央一号文件”相关精神为依据，要农地流转双方严格按照农地流转流程：提出申请、签订流转合同、报村组会议批准、办证确权等法定程序完成农村建设用地的流转。⑥
2.强化监管力度。一方面，相关农地流转监管部门，要严格依法完成对农地流转双方主体申请流转土地进行审查、批准、登记确权、发证等，完成对农村土地流转过程的监督。另一方面，强化执法检查力度，对不规范的农地流转予以及时纠正，对非法农地流转要依法严格打击。
注 释：
①杨小辉.我国农村土地产权研究—以公平与效率为视角[D].安徽大学，2011.11.
②杨小辉.效率视野下我国家庭承包经营制创新[J].湖北警官学院学报，2012（10）：83.
③林诩.中国经济发展进程中农民土地权益问题研究[D].福建师范大学，2009.207.
④杨小辉.家庭承包经营制的改革和完善路径探究[J].赤峰学院学报（汉文哲学社会科学版），2012（11）：66.
⑤2012年12月31日《中共中央国务院关于加快发展现代农业 进一步增强农村发展活力的若干意见》.http：//www.ygsite.cn/show.asp？id=54439，2013年7月12日访问.
⑥梁亚荣.土地承包经营权制度研究[J].中国大地出版社，2006.213～214.
（责任编辑 姜黎梅）
关键词：集体土地；流转；集体建设用地
中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2013）11-0099-02
“民以食为天，食以地为本”，这句民谚从侧面反映出农村土地是民生之本。中国一直被人多地少这一问题制约农村现代化的发展，土地问题仍然是解决“农村现代化”乃至“三农”问题的首要问题。舒庄镇凡庄村为安徽省与河南省交界处一人多地少、资源匮乏的边远农村，无论是在保护耕地还是在农村土地流转方面都存在安徽省特别是皖北地区农村土地流转的共性问题，解决好这些问题，也能为安徽省全面推进新农村建设提供借鉴意义。
一、凡庄村基本情况
二、农村集体土地流转现状
从实地走访看，该村地处偏远，用地矛盾相对融洽，但在集体土地转让方面存在一些问题。总体上违法征用地，以及非法转让集体土地现象表现不是很严重，通过以下几个方面述之。
（一）农村集体土地流转不规范
全村共发包土地6132亩，现已流转面积2586亩，占42.9%。
该村承包土地流转方式有以下三种方式：
1.有偿流转。该方式为农地承包经营户将承包期内土地出租给其他种植主体，获得收益。如该村第二组，将干旱地中的101.32亩出租给某某农司种药材，每年获得收益4万元。
2.追亲流转。该流转方式就是农地承包方将承包期内的土地使用权转包给其亲属，原承包方不放弃承包土地的权利义务。
3.追地流转。该流转方式就是承包方之间为了耕作方便，在各自承包期内，按照自愿原则置换承包土地流转。
综观以上集体土地流转方式弊端，无非是集体土地流转不规范。但是必须清晰认识到这种不规范造成的后果：承包者与次承包者之间，承包者与发包者之间出现矛盾后，解决问题无依据。
（二）农村集体建设用地流转不规划
表中主要反应凡庄村宅基地流转问题，大致情况如下：
1.农村建设用地私自交易旺盛。通过走访发现一个人多房少现状，大部分农村家庭至少有两个男丁，而只有一两间房子，男大成家分家，就面临要么购置房产，要么邻里之间互相私自将相邻的房子卖给他人。
2.农村宅基地买卖。由于耕地建房管理比较严格，且收费很高，导致农民无力建房，于是农户就必须购买他人宅基地建房。
3.新的农村建设用地非法转让现象凸显。随着“中央一号文件”鼓励集体土地流转与新农村建设加快，农民生活条件迅速提高，农民建房、建好房的要求越来越高。许多外出务工挣钱还乡农户，已经不愿意守在祖辈流传旧村庄，而是沿着交通要道建房；亦有许多农户甚至开始建房经商、租赁，导致“空心村”现象出现。如此，本来就不宽裕的农村建设用地，一下子就更紧张了。新一轮农村建设用地已经不是单纯土地流转，而是一种非法土地转让行为。
综观上述三种农村集体建设用地流转方式，会出现农村集体建设用地流转不规划的问题，表现如下：
1.权属不明，产权关系混乱。因为集体土地所有权归于村级经济组织所有，农民只有所谓的使用权，这在事实上造成任何主体都有所有权，任何人又没有任何权利的后果。在此意义上说，集体建设土地产权关系混乱。①
2.利益主体不明，国有资产监管缺失。“三级所有，队为基础”，既然集体建设用地所有权属于村级集体经济组织，那么，集体建设用地流转收益就应该按照权属合理分配。因监管主体不明，当农地流转双方私自交易后，也就没有相关主体加以管理，这就导致了个人收益、集体受损、国有资产流失局面的产生。②
3.无序流转，不利于农村建设用地总体规划。事实上，国家出台相应的“中央一号文件”是鼓励集体建设用地流转，主要目的鼓励农户盘活存量土地，使闲置宅基地得到有效利用，而农户随意流转集体建设用地的后果，不但造成土地的非法买卖，还造成了农村建设用地总体合理规划愿景不能得到很好实现。
三、农村集体土地流转不规范的原因
1.权属不明，法律意识淡薄。因凡庄村地处边远，农民外出务工较多，在相关关于农村土地流转法律法规出台后，法律法规得不到有效落实，造成农村土地流转不规范现象出现。根据物权法规定，土地流转后要经相关部门进行登记确权，但是，由于确权部门权属不明，确权手续极其繁琐，这就造成农民不愿办确权登记。又因农地权属不明，无任何主体在事实上有效管理，出现不规范流转现象就不足为奇了。
2.监管主体不明晰，流转后问题严重。农村土地承包方，在承包土地流转后，没有办理相应流转手续，这在实施上产生的后果是：土地没有法律流转，土地使用权主体名义上没有改变；由于农村实行一农户一宅基原则，农户卖出自己宅基地后，就无权再申请宅基地，当买房购买宅基地后，可能产生卖方以后无处建房的后果；原本升学、参军、出嫁女、死亡等情况的出现，这些土地就必须被发包方收回。③事实上，我国长期稳定的土地承包制度，使这些问题不能得以及时有效解决。相关主体还是继续流转土地使用权，但承包方仍可以获得基于承包土地面积获得粮食补贴；有部分农户既没有房屋住又没有存量宅基地，其只能通过或高价购买抑或是置换耕地建房。
综上，农村土地流转不规范原因无非是权属不明，法律意识淡薄，监管主体不明晰，流转后问题严重。
四、农村集体土地流转监管的路径选择
（一）规范农村集体承包土地流转的对策
1.强化有关农村土地流转法律法规的落实力度。农村集体承包土地无序流转既不利于农民权益维护，也不利于农村社会和谐稳定。农村土地流转利益主体多，利益关联复杂。因此，“三级所有，队为基础”中的相关监管主体，应当厘清职责，认真组织广大农民学习《物权法》、《土地管理法》等，使农民明白自己在农地流转过程中的相关权益。对不认真监管的责任主体予以相应处分，对不规范流转农地主体给与相应处罚，切实做到农民合法权益得到有效保障，农地流转依法、自愿、有偿，确保农地流转规范、有序、顺畅。④ 2.加强管理，规范土地经营权流转。农村土地流转应当遵循平等协商、自愿有偿；不改变原有土地使用性质；不超期流转；同等条件，本集体经济组织内成员获得优先流转权等原则。并通过简化确权手续、明细确权登记部门职责的方式，达到规范农村土地经营权合理有序流转的目的。
（二）规范农村集体建设用地流转建议
《中华人民共和国土地管理法》第63条规定：农民承包土地使用权未经法定程序、手续不得出让、转让或者出租于非农建设。2013年“中央一号文件”明确规定：“规范土地流转程序，逐步健全县乡村三级服务网络，强化信息沟通、政策咨询、合同签订、价格评估等流转服务。”⑤管理只是手段，规范才是目的，因此，集体建设用地流转中应当遵循以下措施的规制。
1.严格履行农村建设用地流转正当程序。一方面，农村土地在流转过程中特别是农村建设用地的流转，要严格执行一农户一宅基地原则，严禁农村建设用地流入方将流入宅基地挪作他用，严禁农村建设用地流出方在不符合法定条件下再次申请宅基地。另一方面，农村土地特别是建设用地的流转，要严格按照《土地管理法》与“中央一号文件”相关精神为依据，要农地流转双方严格按照农地流转流程：提出申请、签订流转合同、报村组会议批准、办证确权等法定程序完成农村建设用地的流转。⑥
2.强化监管力度。一方面，相关农地流转监管部门，要严格依法完成对农地流转双方主体申请流转土地进行审查、批准、登记确权、发证等，完成对农村土地流转过程的监督。另一方面，强化执法检查力度，对不规范的农地流转予以及时纠正，对非法农地流转要依法严格打击。
注 释：
①杨小辉.我国农村土地产权研究—以公平与效率为视角[D].安徽大学，2011.11.
②杨小辉.效率视野下我国家庭承包经营制创新[J].湖北警官学院学报，2012（10）：83.
③林诩.中国经济发展进程中农民土地权益问题研究[D].福建师范大学，2009.207.
④杨小辉.家庭承包经营制的改革和完善路径探究[J].赤峰学院学报（汉文哲学社会科学版），2012（11）：66.
⑤2012年12月31日《中共中央国务院关于加快发展现代农业 进一步增强农村发展活力的若干意见》.http：//www.ygsite.cn/show.asp？id=54439，2013年7月12日访问.
⑥梁亚荣.土地承包经营权制度研究[J].中国大地出版社，2006.213～214.
（责任编辑 姜黎梅）