论文部分内容阅读
摘要：基層社会治理现代化是国家治理现代化的基础，基层社会治理城乡一体化是基层社会治理现代化的前提，没有基层社会治理城乡一体化，就没有基层社会治理现代化和国家治理现代化。城乡基层社会分别适用《中华人民共和国城市居民委员会组织法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》两个规定内容很不相同的法律，这既是基层社会治理城乡分治的制度表现，也是基层社会治理城乡一体化的体制障碍。为推进基层社会治理城乡一体化和现代化，应加速重在减少规定内容差异的“两委”组织法的修订。
关键词：基层社会治理;城乡一体化;现代化;城市居民委员会组织法;村民委员会组织法
中图分类号：D921.8 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2021）06-0123-07
2019年10月31日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），既是整体规划国家治理体系和治理能力现代化的纲领，也是具体指导基层社会治理体系和治理能力现代化的指南。贯彻《决定》精神，推进基层社会治理现代化，应加速推进基层社会治理城乡一体化。
一、没有基层社会治理城乡一体化，就没有基层社会治理现代化
《决定》不仅对推进国家治理体系和治理能力现代化的目标任务做了规定，而且对完成任务的时间做了安排：“到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效;到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化;到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。”明确了三个时间节点：第一个时间节点，2021年，各方面制度更加成熟更加定型;第二个时间节点，2035年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化;第三个时间节点，2049年，全面实现国家治理体系和治理能力现代化。照此规定，各方面制度更加成熟更加定型，只是国家治理体系和治理能力现代化取得明显成效;各方面制度更加完善，也只是基本实现国家治理体系和治理能力现代化;只有在各方面制度更加成熟更加定型、各方面制度更加完善之后，再经过15年左右时间的努力和发展，中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现，才算全面实现国家治理体系和治理能力现代化。
《决定》对推进基层社会治理体系和治理能力现代化做了具体部署：“构建基层社会治理新格局。完善群众参与基层社会治理的制度化渠道。健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，健全社区管理和服务机制，推行网格化管理和服务，发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业协会商会自律功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础。加快推进市域社会治理现代化。推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务。注重发挥家庭家教家风在基层社会治理中的重要作用。加强边疆治理，推进兴边富民。”根据《决定》规定的推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标，在基层社会治理领域，也应当是2021年，制度更加成熟更加定型;2035年，制度更加完善，基本实现治理体系和治理能力现代化;2049年，全面实现治理体系和治理能力现代化。
值得注意的是，在中共十九届四中全会之前和十九大之前不久，党中央曾发布过两个关于基层社会治理的文件，分别对推进基层社会治理体系和治理能力现代化的总体目标及其时间节点做了规定。一个是十九大之前、2017年5月发布的《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》（以下简称前一份《意见》），该意见规定的总体目标及其时间节点是：“到2020年，基本形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系，城乡社区治理体制更加完善，城乡社区治理能力显著提升，城乡社区公共服务、公共管理、公共安全得到有效保障。再过5到10年，城乡社区治理体制更加成熟定型，城乡社区治理能力更为精准全面，为夯实党的执政根基、巩固基层政权提供有力支撑，为推进国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实基础。”另一个是十九届四中全会之前、2019年6月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》（以下简称后一份《意见》），该意见规定的总体目标及其时间节点是：“到2020年，现代乡村治理的制度框架和政策体系基本形成，农村基层党组织更好发挥战斗堡垒作用，以党组织为领导的农村基层组织建设明显加强，村民自治实践进一步深化，村级议事协商制度进一步健全，乡村治理体系进一步完善。到2035年，乡村公共服务、公共管理、公共安全保障水平显著提高，党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系更加完善，乡村社会治理有效、充满活力、和谐有序，乡村治理体系和治理能力基本实现现代化。”
将这两份《意见》与《决定》作比较，似可见两个明显的不同。一个不同是：《决定》与前一份《意见》规定的“更加成熟定型”与“更加完善”的先后时间不一样。《决定》规定的是2021年，制度更加成熟更加定型;2035年，制度更加完善;更加成熟定型在前，更加完善在后。《意见》规定的是2020年，体制更加完善;再过5到10年，体制更加成熟定型;更加完善在前，更加成熟定型在后。另一个不同是：《决定》与后一份意见在基层社会治理领域使用的中心概念不一样。《决定》使用的中心概念是“基层社会治理”，同时使用了“市域社会治理”的概念。《意见》使用的中心概念是“乡村治理”，同时使用了“乡村社会治理”的概念。如果说前一个不同或者只是语言表述上的差异，那么后一个不同则有可能意味着思想观念上的变化。
有学者指出，长期以来将社会治理区分为城市治理与乡村治理的观念和在两个方面实行不同制度的做法，与国家治理现代化的要求是南辕北辙的。社会治理的这种二元结构，会导致经济效率降低、社会平等缺失以及社会稳定程度减弱。《决定》以国家治理现代化的新理念，从城乡一体的视野提出了“加快推进市域社会治理现代化”的要求，通篇没有特别使用“村庄”或“村民委员会”这类涉及乡村治理且被应用多年的概念，而代之以“社区”这个更具一般性意义的居民点概念，形成了城乡社会治理一体化的政策语境，表明了要通过城乡一体化或城乡融合发展机制实现社会治理现代化。① 如果说《决定》提法和表述的变化反映了思想观念上的变化，那么这一变化在2020年10月29日党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）和2021年3月11日十三届全国人大四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）中继续得到了延展和体现。《建议》在谈“加强和创新社会治理”各方面内容时，不是分别单独部署城镇社会治理、乡村社会治理或城市基层治理、农村基层治理，而是统一讲“城乡基层治理”、“城乡社区治理”、“基层社会治理”和“市域社会治理”。《纲要》谈在“构建基层社会治理新格局”时，也没有分别将“城市基层社会治理”、“农村基层社会治理”分开来谈，而是统一讲健全“城乡基层社会治理体系”、“基层社会治理框架”等。
当然，城乡基层社会治理一体化的政策语境，并不是说城乡基层在经济、文化、社会和观念上完全一样，或者城乡基层管理和服务的内容和方式完全一樣，而是强调城乡基层体制上、组织上、财政上、服务上以及公民权利上应该一体化，尽管在具体的服务内容、管理方法以及组织功能上可能存在不同的需求和差别，但基本制度、组织体制、公共服务以及财政投入和居民权益应大体相同、一体化发展。城乡基层社会治理一体化的政策语境，也不是说不能使用“乡村治理”的概念了。正如有学者说的：“确立乡村治理的基本定位，把它转变为一个大的区域性的政府工作概念，而不再是一个制度类型的概念。‘乡村治理’这个概念可以有，但只应把它看作统一的城乡社会治理在乡村地区的具体展开。”②
《决定》、《建议》和《纲要》的基层社会治理城乡一体化的政策语境和通过城乡一体化实现基层社会治理现代化的政策导向，体现了这样一个认识和判断：基层社会治理的城乡分治，不符合、不利于国家治理的现代化，不符合、不利于基层社会治理的现代化。一方面，基层社会治理的城乡分治，与整个国家经济政治社会的现代化发展及其特征和要求不相适应。经济的市场化及其一体化，政治的民主发展和公民的平等与平权，社会的城镇化与城乡一体化和融合，政府公共服务以及公共财政投入的均等化，已经打破并要求进一步打破传统的城乡有别的经济、政治、社会体制及管治方式。另一方面，基层社会治理的城乡分治，本质上是建立在城乡二元结构基础上的体制和管理与服务方式，也是城乡二元结构的一种表现。城乡二元结构与曾经的计划经济体制紧密相连，而与现代的市场经济体制相互冲突。不彻底消除城乡二元结构，以市场经济为基础的现代化总体目标不可能达成。彻底消除城乡二元结构，同时意味着要彻底消除建立在其上并且作为其体现的基层社会治理的城乡分治。只有推进城乡一体化才能够推进基层社会治理、国家治理体系和治理能力现代化，只有实现城乡一体化才能够实现基层社会治理、国家治理体系和治理能力现代化。而在构建基层社会治理新格局的过程中，必须对现有的基层社会治理的法律框架做大的变动、内容做大的修改。
二、城乡基层社会治理分别适用不同的法律，既是基层社会治理城乡分治的制度表现，也是基层社会治理城乡一体化的体制障碍
众所周知，目前我国有两部建构和规范基层社会治理的基本法律，一部是《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称居委会组织法），一部是《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称村委会组织法），城市基层社会治理适用的是居委会组织法，农村基层社会治理适用的是村委会组织法。
追溯前身，居委会组织法的历史较之村委会组织法要长很多，前者的前身是1954年12月31日一届全国人大常委会第4次会议通过的城市居委会组织条例，后者的前身是1987年11月24日六届全国人大常委会第23次会议通过的村委会组织法（试行），二者相距33年。从制定通过的时间来看，居委会组织法较之村委会组织法也要早不少，前者在1989年12月26日由七届全国人大常委会第11次会议通过，后者在1998年11月4日由九届全国人大常委会第5次会议通过，二者有9年的时间差。2010年10月28日十一届全国人大常委会第17次会议对村委会组织法作过一次较大幅度的修订，居委会组织法则除了2018年12月29日十三届全国人大常委会第7次会议通过的《关于修改〈中华人民共和国村民委员会组织法〉〈中华人民共和国城市居民委员会组织法〉的决定》将村委会和居委会的任期都改为5年之外，内容一直没有作修改。
上述情况表明，我国对城市和农村基层群众性自治组织一直采取分别立法的方式，从法律的制定到法律的修订都是如此。这种城乡分治的立法方式是城乡二元结构在基层社会治理方面的表现，其正面的作用是能够适应二元结构下城乡基层社会的现实状态，其负面的效应是固化了基层社会治理方面的城乡二元结构。③
将现行的“两委”组织法文本放在一起作对照，可以看出二者之间，无论在形式上还是在内容上，都存在着很大的不同或差异。形式上，居委会组织法为条文式结构，村委会组织法为章节式结构;前者总共23个条文、全文2300字左右，后者总共41个条文，全文6000字左右。内容上，二者的区别主要表现在以下几个方面：
一是民主选举。居委会组织法仅用1个条文对居委会的选举作了很简略的规定，村委会组织法用1个章节10个条文对村委会选举作了较为全面的规定，涉及到选举方式、选举机构、选民登记、提名方式、投票方式、结果认定、罢免补选、工作移交等广泛的内容。居委会组织法未规定候选人的产生方式，村委会组织法规定由登记参加选举的村民直接提名候选人。居委会组织法规定选举居委会主任、副主任和委员，有三种选举方式：本居住地区全体有选举权的居民选举、每户派代表选举和由每个居民小组选举代表二至三人选举;村委会组织法规定村委会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生，并且规定任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村委会成员。
二是民主决策。居委会组织法规定，居委会的设立、撤销、规模调整，由不设区的市、市辖区的人民政府决定，不需要居民会议讨论通过;村委会组织法规定，村委会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，报县级人民政府批准，中间要经村民会议讨论同意。居委会组织法仅用2个条文对居民会议的有关问题作了规定，村委会组织法则用1个章节8个条文对村民会议、村民代表会议、村民小组会议的有关问题作了较为全面的规定。居委会组织法未规定居民代表会议，而把由每个居民小组选举代表二至三人过半数参加的居民会议，与由全体十八周岁以上的居民过半数参加的居民会议和每户派代表过半数参加的居民会议并列，作为第三种居民会议的形式;村委会组织法规定村民会议的形式只有两种：本村十八周岁以上村民过半数参加的村民会议和本村三分之二以上的户代表参加的村民会议;另外专门规定了村民代表会议：村民代表会议由村委会成员和村民代表组成，村民代表应当占村民代表会议组成人员的五分之四以上，村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。居委会组织法只是笼统地规定涉及全体居民利益的重要问题，居委会必须提请居民会议讨论决定;村委会组织法则具体规定了村民会议、村民代表会议和村民小组会议的职权，特别是许多集体土地、集体经济问题事项的决策，诸如土地承包经营方案，宅基地的使用方案，征地补偿费的使用、分配方案，村集体经济项目的立项、承包方案，从村集体经济所得收益的使用，以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产，属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理等。 三是民主管理。居委会组织法规定居委会的职责任务涉及经济方面的较为简单：居委会管理本居委会的财产，任何部门和单位不得侵犯居委会的财产所有权。村委会组织法规定村委会的职责任务涉及经济方面的则较为繁多，包括：支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展;管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产;尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益等。
四是民主监督。居委会组织法只是规定居委会筹集办理本居住地区公益事业所需费用的收支账目，应当及时公开，接受居民监督;村委会组织法则对村务公开制度作了较为全面的规定，并且规定了应当设立专门的村务监督机构进行村务监督。
五是经费来源。居委会组织法规定，居委会的工作经费和来源，居委会成员的生活补贴费的范围、标准和来源，由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付;经居民会议同意，可以从居委会的经济收入中给予适当补助，并且规定居委会的办公用房，由当地人民政府统筹解决。村委会组织法则规定，对村委会成员，根据工作情况，给予适当补贴;人民政府对村委会协助政府开展工作应当提供必要的条件;人民政府有关部门委托村委会开展工作需要经费的，由委托部门承担;村委会办理本村公益事业所需的经费，由村民会议通过筹资筹劳解决;经费确有困难的，由地方人民政府给予适当支持。村委会组织法未规定村委会的办公用房由政府解决，也未规定村委会办理本村公共事务所需经费如何解决。
六是成员性质。居委会组织法规定，在居委会的选举中，年满十八周岁的本居住地区居民，只要未被依照法律剥夺政治权利，都有选举权和被选举权。村委会组织法的规定表面上与此没有什么区别：在村委会的选举中，年满十八周岁的村民，只要未被依照法律剥夺政治权利，都有选举权和被选举权。关键是一个使用的是居民的概念，一个使用的是村民的概念。其实关键也不是居民、村民概念的不同，而是一个没有规定户籍，一个规定了户籍。居委会组织法没有出现户籍的概念，村委会组织法则多次提到了户籍：“村民委员会选举前，应当对下列人员进行登记，列入参加选举的村民名单：（一）户籍在本村并且在本村居住的村民;（二）户籍在本村，不在本村居住，本人表示参加选举的村民;（三）户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民。”其实关键也不是户籍概念的问题，而是有本村户籍的是本村的村民，没有本村户籍的则是一般的公民。更为关键的也不是本村村民与一般公民的区别，而是村民、本村村民意味着是本村集体经济组织的成员，可以行使本村集体经济组织成员的权利并享受由此带来的利益。
从上述规定的不同，可以清楚地看出：城市居民自治共同体仅仅是一个基层社区共同体或社会生活共同体，农村村民自治共同体除了是一个基层社区共同体或社会生活共同体外，还是一个集体经济共同体。组织的“政社合一”或“政经合一”，成员的相对封闭，是农村基层社会治理有别于城市基层社会治理的显著特征。村委会既是村庄的公共管理机构，同时在许多地方或绝大多数地方也是集体经济组织的代表和集体土地所有权的行使者。集体经济的成员权在相当大程度上排斥了非集体经济成员的社区社会生活参与权。④
因此，要改变基层社会治理城乡分治的状态，实现基层社会治理城乡一体化，首先是要实行村委会与农村集体经济组织的“政社分离”、“政经分离”，在农村集体经济产权制度改革的基础上，使村委会不再充当集体经济组织的代表和集体土地所有权的行使者，成为单纯的村庄公共管理机构;使农村村民自治共同体不再是集体经济共同體，变为在性质上与城市居民自治共同体相同的单纯的基层社区共同体或社会生活共同体;使农村社区成为与城市社区一样相对开放的地域和人口空间，使城乡不同社区的成员可以因居住地的变化而相互流动，达至以人为本的城乡融合和城乡一体。⑤ 其次是要在与此同时，消除基层社会治理法律规定上的不同，从而消除基层社会治理城乡一体化体制上的障碍。
从目前的动向看，上述过程尚未展开，难以一蹴而就。但从基层社会治理现代化和城乡一体化的任务要求来看，又时间紧迫、时日无多。按照《决定》明确的时间节点，2035年要基本实现国家治理体系和治理能力现代化，如果我们承认没有基层社会治理体系和治理能力现代化就没有国家治理体系和治理能力现代化，承认没有基层社会治理的城乡一体化就没有基层社会治理的现代化，那么我们就必须清醒明确地意识到，无论是村委会与农村集体经济组织“政社分离”、“政经分离”的进行，还是表现基层社会治理城乡分治的彼此有很大差异的村委会组织法和居委会组织法的废止，以及城乡统一适用的中华人民共和国社区居委会组织法或者居民自治法的制定，都应当在2035年左右完成。在未来十几年的时间里，一方面应当加速实施农村集体土地产权制度改革、农村集体经济改革和农村与城市基层社会治理体制改革，另一方面应当加速进行基层社会治理领域法律的废、改、立。
三、“两委”组织法的修订应当从速朝积极推进基层社会治理城乡一体化的方向努力
如果说2035年左右必须出台统一适用城乡的社区居委会组织法或者居民自治法，那么现在就应当立即大大加快“两委”组织法的修订进程。若非如此，在不远的将来，很有可能会面临法律修订刚刚完成就要被废止的尴尬境地。
毋庸讳言，从过去的情况看，居委会组织法的修订进程一直十分缓慢，乃至止步不前，甚至转圈退步。从全国人大常委会的立法规划看，早在超过15年前，居委会组织法的修订即已列入十届全国人大常委会的立法规划，且被列为条件比较成熟、任期内拟提请审议的“第一类项目”。然而，不仅十届全国人大常委会未能在任期内提请审议居委会组织法的修订，十一届、十二届全国人大常委会也未能在任期内提请审议居委会组织法的修订。2018年9月确定的十三届全国人大常委会立法规划，虽然把居委会组织法的修订列入其中，但却“退而求其次”，将其列为需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的“第二类项目”。从民政部的具体工作和立法计划情况看，也是早在超过15年前，民政部即已启动修订居委会组织法的进程。2004年1月有报道称，民政部已形成居委会组织法的修订意见稿，正在作进一步修改，并将适时提请全国人大常委会会议审议⑥;2005年1月有报道说，民政部已形成居委会组织法的修订草案送审稿⑦;2011年7月有报道说，民政部宣布，正式启动居委会组织法的修订工作，并向社会各界征求立法意见和建议⑧;2015年2月又有报道讲，民政部已经形成居委会组织法修订草案稿，适时将报送国务院审议⑨。民政部2018年立法计划，把修订居委会组织法列为抓紧研究论证的项目;2019年立法工作计划，把修订居委会组织法列为修订草案送审稿拟报送国务院的项目;2020年立法工作计划，又把居委会组织法修订转而列为需要抓紧研究论证的项目。从现在的情况看，居委会组织法的修订草案送审稿尚在民政部酝酿，还未报送到国务院，至全国人大常委会的正式审议讨论通过还有较长的距离。虽然2018年确定的十三届全国人大常委会立法规划把村委会组织法修改也列入了与居委会组织法修改同样的“第二类项目”，但民政部并没有正式将村委会组织法修改列入2018年、2019年和2020年的各年度立法工作计划。 上述“十分缓慢”、“止步不前”、“转圈退步”或未正式启动的“两委”组织法修法状态，自有其多方面复杂的原因，但无论原因是什么，面对《决定》确定的国家治理体系和治理能力现代化、基层社会治理体系和治理能力现代化的目标任务及时间要求，这样一种状态都再也不能继续下去了。要么，立即提速并在近期完成“两委”组织法的修订;要么，干脆停止目前正在进行的“两委”组织法的修订酝酿，直接开始制定统一适用城乡的社区居委会组织法或者居民自治法的准备。反正已经经过了15年以上的时间，居委会组织法的修订还在路上;到目前为止，村委会组织法的修订还未正式起步，或者不如再等一段时间，在客观和主观条件均已成熟之时，于2035年前直接制定出台统一适用城乡的社区居委会组织法或者居民自治法。这并不是不可以考虑的一种选择。当然，这是退而求其次的做法，加速“两委”组织法的修订应当还是比较现实可行的首选。⑩
在这样一个形势和任务要求下的“两委”组织法的修订，应当朝着消除基层社会治理城乡分治、推进基层社会治理城乡一体化的方向积极努力。主要包括：
第一，适应和推动村委会与农村集体经济组织“政社分离”、“政经分离”的改革，让政治的归政治、经济的归经济，剥离村民自治組织原所负有的农村集体经济组织的权能，使村民会议、村民代表会议、村委会和村民小组会议等成为与农村集体经济组织同时并存但有区别的村民自治组织。正如有学者所说：“在《民法典》第96条已经明确把农民集体经济组织规定为特别法人之后，《村民委员会组织法》第24条规定由村民委员会代行集体组织权利的做法确实不妥。”“在乡村治理的法制建设中，首先应该解决村民自治组织与农民集体经济组织相区分的问题。” 为此，村委会组织法关于村委会管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产的规定;关于从村集体经济所得收益的使用，土地承包经营方案，村集体经济项目的立项、承包方案，征地补偿费的使用、分配方案，以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产都必须经村民会议讨论决定方可办理的规定等，都应当修改或删除。村委会组织法不再管农村集体经济组织的事，有关农村集体经济的一应事宜均由拟议中的农村集体经济组织法进行规范和规定。 也正因于此，村委会组织法的修订应与农村集体经济组织法的制定协调配合进行，农村集体经济组织法的立法进程也应加速。
第二，统一居委会和村委会换届选举的程序和方法，从选民登记、候选人产生到投票选举均适用城乡无差别的同一规范。选民登记原则上以经常居住地为选民登记地。候选人产生采取本人自荐报名、选民“海选”提名和中共党组织提名相结合的方式。 居委会投票选举不再采用户代表选举和居民小组代表选举的方法，保留和实行与村委会投票选举同样的选民一人一票直接投票选举的方法。城市居民的文化水平和民主素养无论如何都不能说比农村居民要低，就此而言，城市居委会选举长期采用与农村村委会选举不同的户代表选举或居民小组代表选举的方法，并没有充分的站得住脚的理由。近些年来有学者以中国农村的“家户制”传统和土地家庭承包、农户家庭经营为由，主张农村村委会选举由选民个人投票选举改为选民家庭户代表投票选举，其理由也颇为可疑。这种意见假定农民家庭户内各个成员之间在村委会选举问题上投票意向一定是一致的，然而此假定并不成立，尽管投票意向一致的情况居多，但不能排除投票意向不一致情况的存在，农村家庭户内“兄弟阋墙”的事并不鲜见;这种意见强调土地家庭承包、农户家庭经营所决定的农户家庭经济利益的一致性，但家庭经济利益的一致并不必然导致家庭成员彼此之间政治观点完全相同，无论城乡、中外，皆是如此;这种意见推崇传统，但漫长帝制时期的中国农村从来没有过民主选举，又何谈传统;这种意见主张家庭户代表参加选举，既与基层直接选举的原则相冲突，也无法提出家庭户代表产生的规范方法。按照这种意见，村委会的选举采取家庭户代表投票选举的方式，那么农村的县乡人大代表的选举是否也应当采取这种方式呢？更进一步讲，这种意见强调城乡分野，与基层社会治理城乡一体化和现代化的要求是完全背道而驰的。
第三，消除社区民主决策、民主管理和民主监督规范形式的城乡差别。取消户代表组成的村民会议形式，城乡都实行18周岁以上未剥夺政治权利的村（居）民参加的村（居）民会议的形式。取消居民小组代表组成的居民会议形式，城乡都实行村（居）民代表和村（居）委会成员参加的村（居）民代表会议形式。村委会不再行使农村集体经济组织的权能，而成为与居委会一样单纯的社区公共管理机构。在城市社区普遍建立与农村社区村务监督委员会一样的居务监督委员会。可能有人会对取消居民小组代表组成的居民会议形式提出质疑，认为在城市社区居民平均人数接近8000人的情况下举行居民会议是不切实际的幻想，因为绝大多数社区都不可能有容纳几千个居民聚集在一起召开会议的场地，让社区18周岁以上未剥夺政治权利的居民半数以上来参加会议，别说没有地方坐，甚至有可能站都没有地方站。此质疑固然有部分道理，但是，原来所谓居民小组代表组成的“居民会议”，名为“居民会议”，实为居民代表会议，并不是真正意义的居民会议;通过群众自治实行基层直接民主，是党和国家建立基层群众自治制度的初心，立足于推进基层直接民主制度化、规范化、程序化，健全基层群众自治制度是《决定》的要求，召开居民会议正是其题中应有之意;智能手机的普及、智慧社区的建设、网络通讯的畅通和技术的运用，使得居民会议的网上召开、社区议题的网上表决完全可行、十分便捷，既可望又可及，从而使人员数量、场地规模都不再成为召开居民会议不可逾越的障碍，而这也正是国家治理能力、基层社会治理能力现代化的一个重要表现。
总之，“两委”组织法的修订，应当努力减少村委会组织法与居委会组织法规定内容的差异，为基层社会治理城乡一体化减少障碍乃至铺平道路，更为十几年左右的时间制定出台城乡统一适用的居民委员会组织法或者居民自治法做好准备，为2035年制度更加完善、基本实现基层社会治理体系和治理能力现代化、国家治理体系和治理能力现代化打好基础。 注释：
①② 党国英：《论城乡社会治理一体化的必要性与实现路径——关于实现“市域社会治理现代化”的思考》，《中国农村经济》2020年第2期。
③ 唐鸣、朱可心：《健全基层群众自治制度与“两委”组织法的修订》，《江汉论坛》2020年第2期。
④ 除了法律规定、制度结构上的不同外，农村基层社会治理与城市基层社会治理在治理单元上也存在着很大的差异，这既表现在聚居程度、地域面积上，也表现在人口数量上。一般地说，城市社区人口聚居程度高，农村社区人口聚居程度低;城市社区的居民住宅区或者紧密相连，或者相隔不太远，农村村落相互间很多有耕地水塘山林等阻隔，因而城市基层社会治理单元的地域面积相对较小，农村基层社会治理单元的地域面积相对较大;城市居委会平均人口较多，农村村委会平均人口较少。2019年底，全国居委会的数量是11.0万个，村委会的数量是53.3万个;全国城镇人口为84843万人，乡村人口为55162万人;据此粗略计算，全国每个居委会的平均人口为7713人，每个村委会的平均人口为1035人;平均单位人口规模，农村村委会在城市居委会的1/7—1/8之间。
⑤ “要强化制度供给，打通城乡要素市场化配置体制机制障碍，推动城乡要素平等交换、双向流动。”胡春华：《加快农业农村现代化》，《人民日报》2020年12月1日。
⑥ 《居委会组织法修订意见稿已形成》，《法制日报》2014年1月15日。
⑦ 《城市居委会组织法将修订》，《中国青年报》2005年1月28日。
⑧ 《居委会组织法启动修訂 或将设居民监督机构》，《新京报》2011年7月1日。
⑨ 《代表建议修订居委会组织法 民政部已经形成修订草案稿》，《法制日报》2015年2月12日。
⑩ 据新华社2020年12月7日电，“修改城市居民委员会组织法和村民委员会组织法”被列入中共中央日前印发的《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》。
孙宪忠：《从〈民法典〉看乡村治理中急需关注的十个法治问题》，《中州学刊》2021年第2期。
据报道，2020年6月11日之近日，农村集体经济组织法起草领导小组第一次全体会议在京召开，正式启动起草农村集体经济组织法相关工作。
唐鸣：《健全群众自治制度 推进基层直接民主》，《湖北民族大学学报》（哲学社会科学版）2020年第1期。
作者简介：唐鸣，华中师范大学政治与国际关系学院教授、博士生导师，湖北武汉，430079;山东大学人文社会科学青岛研究院兼职特聘教授，山东青鸟，266237。杨婷，华中师范大学政治与国际关系学院博士研究生，湖北武汉，430079。
（责任编辑 李 涛）
关键词：基层社会治理;城乡一体化;现代化;城市居民委员会组织法;村民委员会组织法
中图分类号：D921.8 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2021）06-0123-07
2019年10月31日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），既是整体规划国家治理体系和治理能力现代化的纲领，也是具体指导基层社会治理体系和治理能力现代化的指南。贯彻《决定》精神，推进基层社会治理现代化，应加速推进基层社会治理城乡一体化。
一、没有基层社会治理城乡一体化，就没有基层社会治理现代化
《决定》不仅对推进国家治理体系和治理能力现代化的目标任务做了规定，而且对完成任务的时间做了安排：“到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效;到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化;到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。”明确了三个时间节点：第一个时间节点，2021年，各方面制度更加成熟更加定型;第二个时间节点，2035年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化;第三个时间节点，2049年，全面实现国家治理体系和治理能力现代化。照此规定，各方面制度更加成熟更加定型，只是国家治理体系和治理能力现代化取得明显成效;各方面制度更加完善，也只是基本实现国家治理体系和治理能力现代化;只有在各方面制度更加成熟更加定型、各方面制度更加完善之后，再经过15年左右时间的努力和发展，中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现，才算全面实现国家治理体系和治理能力现代化。
《决定》对推进基层社会治理体系和治理能力现代化做了具体部署：“构建基层社会治理新格局。完善群众参与基层社会治理的制度化渠道。健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，健全社区管理和服务机制，推行网格化管理和服务，发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业协会商会自律功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础。加快推进市域社会治理现代化。推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务。注重发挥家庭家教家风在基层社会治理中的重要作用。加强边疆治理，推进兴边富民。”根据《决定》规定的推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标，在基层社会治理领域，也应当是2021年，制度更加成熟更加定型;2035年，制度更加完善，基本实现治理体系和治理能力现代化;2049年，全面实现治理体系和治理能力现代化。
值得注意的是，在中共十九届四中全会之前和十九大之前不久，党中央曾发布过两个关于基层社会治理的文件，分别对推进基层社会治理体系和治理能力现代化的总体目标及其时间节点做了规定。一个是十九大之前、2017年5月发布的《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》（以下简称前一份《意见》），该意见规定的总体目标及其时间节点是：“到2020年，基本形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系，城乡社区治理体制更加完善，城乡社区治理能力显著提升，城乡社区公共服务、公共管理、公共安全得到有效保障。再过5到10年，城乡社区治理体制更加成熟定型，城乡社区治理能力更为精准全面，为夯实党的执政根基、巩固基层政权提供有力支撑，为推进国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实基础。”另一个是十九届四中全会之前、2019年6月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》（以下简称后一份《意见》），该意见规定的总体目标及其时间节点是：“到2020年，现代乡村治理的制度框架和政策体系基本形成，农村基层党组织更好发挥战斗堡垒作用，以党组织为领导的农村基层组织建设明显加强，村民自治实践进一步深化，村级议事协商制度进一步健全，乡村治理体系进一步完善。到2035年，乡村公共服务、公共管理、公共安全保障水平显著提高，党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系更加完善，乡村社会治理有效、充满活力、和谐有序，乡村治理体系和治理能力基本实现现代化。”
将这两份《意见》与《决定》作比较，似可见两个明显的不同。一个不同是：《决定》与前一份《意见》规定的“更加成熟定型”与“更加完善”的先后时间不一样。《决定》规定的是2021年，制度更加成熟更加定型;2035年，制度更加完善;更加成熟定型在前，更加完善在后。《意见》规定的是2020年，体制更加完善;再过5到10年，体制更加成熟定型;更加完善在前，更加成熟定型在后。另一个不同是：《决定》与后一份意见在基层社会治理领域使用的中心概念不一样。《决定》使用的中心概念是“基层社会治理”，同时使用了“市域社会治理”的概念。《意见》使用的中心概念是“乡村治理”，同时使用了“乡村社会治理”的概念。如果说前一个不同或者只是语言表述上的差异，那么后一个不同则有可能意味着思想观念上的变化。
有学者指出，长期以来将社会治理区分为城市治理与乡村治理的观念和在两个方面实行不同制度的做法，与国家治理现代化的要求是南辕北辙的。社会治理的这种二元结构，会导致经济效率降低、社会平等缺失以及社会稳定程度减弱。《决定》以国家治理现代化的新理念，从城乡一体的视野提出了“加快推进市域社会治理现代化”的要求，通篇没有特别使用“村庄”或“村民委员会”这类涉及乡村治理且被应用多年的概念，而代之以“社区”这个更具一般性意义的居民点概念，形成了城乡社会治理一体化的政策语境，表明了要通过城乡一体化或城乡融合发展机制实现社会治理现代化。① 如果说《决定》提法和表述的变化反映了思想观念上的变化，那么这一变化在2020年10月29日党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）和2021年3月11日十三届全国人大四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）中继续得到了延展和体现。《建议》在谈“加强和创新社会治理”各方面内容时，不是分别单独部署城镇社会治理、乡村社会治理或城市基层治理、农村基层治理，而是统一讲“城乡基层治理”、“城乡社区治理”、“基层社会治理”和“市域社会治理”。《纲要》谈在“构建基层社会治理新格局”时，也没有分别将“城市基层社会治理”、“农村基层社会治理”分开来谈，而是统一讲健全“城乡基层社会治理体系”、“基层社会治理框架”等。
当然，城乡基层社会治理一体化的政策语境，并不是说城乡基层在经济、文化、社会和观念上完全一样，或者城乡基层管理和服务的内容和方式完全一樣，而是强调城乡基层体制上、组织上、财政上、服务上以及公民权利上应该一体化，尽管在具体的服务内容、管理方法以及组织功能上可能存在不同的需求和差别，但基本制度、组织体制、公共服务以及财政投入和居民权益应大体相同、一体化发展。城乡基层社会治理一体化的政策语境，也不是说不能使用“乡村治理”的概念了。正如有学者说的：“确立乡村治理的基本定位，把它转变为一个大的区域性的政府工作概念，而不再是一个制度类型的概念。‘乡村治理’这个概念可以有，但只应把它看作统一的城乡社会治理在乡村地区的具体展开。”②
《决定》、《建议》和《纲要》的基层社会治理城乡一体化的政策语境和通过城乡一体化实现基层社会治理现代化的政策导向，体现了这样一个认识和判断：基层社会治理的城乡分治，不符合、不利于国家治理的现代化，不符合、不利于基层社会治理的现代化。一方面，基层社会治理的城乡分治，与整个国家经济政治社会的现代化发展及其特征和要求不相适应。经济的市场化及其一体化，政治的民主发展和公民的平等与平权，社会的城镇化与城乡一体化和融合，政府公共服务以及公共财政投入的均等化，已经打破并要求进一步打破传统的城乡有别的经济、政治、社会体制及管治方式。另一方面，基层社会治理的城乡分治，本质上是建立在城乡二元结构基础上的体制和管理与服务方式，也是城乡二元结构的一种表现。城乡二元结构与曾经的计划经济体制紧密相连，而与现代的市场经济体制相互冲突。不彻底消除城乡二元结构，以市场经济为基础的现代化总体目标不可能达成。彻底消除城乡二元结构，同时意味着要彻底消除建立在其上并且作为其体现的基层社会治理的城乡分治。只有推进城乡一体化才能够推进基层社会治理、国家治理体系和治理能力现代化，只有实现城乡一体化才能够实现基层社会治理、国家治理体系和治理能力现代化。而在构建基层社会治理新格局的过程中，必须对现有的基层社会治理的法律框架做大的变动、内容做大的修改。
二、城乡基层社会治理分别适用不同的法律，既是基层社会治理城乡分治的制度表现，也是基层社会治理城乡一体化的体制障碍
众所周知，目前我国有两部建构和规范基层社会治理的基本法律，一部是《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称居委会组织法），一部是《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称村委会组织法），城市基层社会治理适用的是居委会组织法，农村基层社会治理适用的是村委会组织法。
追溯前身，居委会组织法的历史较之村委会组织法要长很多，前者的前身是1954年12月31日一届全国人大常委会第4次会议通过的城市居委会组织条例，后者的前身是1987年11月24日六届全国人大常委会第23次会议通过的村委会组织法（试行），二者相距33年。从制定通过的时间来看，居委会组织法较之村委会组织法也要早不少，前者在1989年12月26日由七届全国人大常委会第11次会议通过，后者在1998年11月4日由九届全国人大常委会第5次会议通过，二者有9年的时间差。2010年10月28日十一届全国人大常委会第17次会议对村委会组织法作过一次较大幅度的修订，居委会组织法则除了2018年12月29日十三届全国人大常委会第7次会议通过的《关于修改〈中华人民共和国村民委员会组织法〉〈中华人民共和国城市居民委员会组织法〉的决定》将村委会和居委会的任期都改为5年之外，内容一直没有作修改。
上述情况表明，我国对城市和农村基层群众性自治组织一直采取分别立法的方式，从法律的制定到法律的修订都是如此。这种城乡分治的立法方式是城乡二元结构在基层社会治理方面的表现，其正面的作用是能够适应二元结构下城乡基层社会的现实状态，其负面的效应是固化了基层社会治理方面的城乡二元结构。③
将现行的“两委”组织法文本放在一起作对照，可以看出二者之间，无论在形式上还是在内容上，都存在着很大的不同或差异。形式上，居委会组织法为条文式结构，村委会组织法为章节式结构;前者总共23个条文、全文2300字左右，后者总共41个条文，全文6000字左右。内容上，二者的区别主要表现在以下几个方面：
一是民主选举。居委会组织法仅用1个条文对居委会的选举作了很简略的规定，村委会组织法用1个章节10个条文对村委会选举作了较为全面的规定，涉及到选举方式、选举机构、选民登记、提名方式、投票方式、结果认定、罢免补选、工作移交等广泛的内容。居委会组织法未规定候选人的产生方式，村委会组织法规定由登记参加选举的村民直接提名候选人。居委会组织法规定选举居委会主任、副主任和委员，有三种选举方式：本居住地区全体有选举权的居民选举、每户派代表选举和由每个居民小组选举代表二至三人选举;村委会组织法规定村委会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生，并且规定任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村委会成员。
二是民主决策。居委会组织法规定，居委会的设立、撤销、规模调整，由不设区的市、市辖区的人民政府决定，不需要居民会议讨论通过;村委会组织法规定，村委会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，报县级人民政府批准，中间要经村民会议讨论同意。居委会组织法仅用2个条文对居民会议的有关问题作了规定，村委会组织法则用1个章节8个条文对村民会议、村民代表会议、村民小组会议的有关问题作了较为全面的规定。居委会组织法未规定居民代表会议，而把由每个居民小组选举代表二至三人过半数参加的居民会议，与由全体十八周岁以上的居民过半数参加的居民会议和每户派代表过半数参加的居民会议并列，作为第三种居民会议的形式;村委会组织法规定村民会议的形式只有两种：本村十八周岁以上村民过半数参加的村民会议和本村三分之二以上的户代表参加的村民会议;另外专门规定了村民代表会议：村民代表会议由村委会成员和村民代表组成，村民代表应当占村民代表会议组成人员的五分之四以上，村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。居委会组织法只是笼统地规定涉及全体居民利益的重要问题，居委会必须提请居民会议讨论决定;村委会组织法则具体规定了村民会议、村民代表会议和村民小组会议的职权，特别是许多集体土地、集体经济问题事项的决策，诸如土地承包经营方案，宅基地的使用方案，征地补偿费的使用、分配方案，村集体经济项目的立项、承包方案，从村集体经济所得收益的使用，以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产，属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理等。 三是民主管理。居委会组织法规定居委会的职责任务涉及经济方面的较为简单：居委会管理本居委会的财产，任何部门和单位不得侵犯居委会的财产所有权。村委会组织法规定村委会的职责任务涉及经济方面的则较为繁多，包括：支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展;管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产;尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益等。
四是民主监督。居委会组织法只是规定居委会筹集办理本居住地区公益事业所需费用的收支账目，应当及时公开，接受居民监督;村委会组织法则对村务公开制度作了较为全面的规定，并且规定了应当设立专门的村务监督机构进行村务监督。
五是经费来源。居委会组织法规定，居委会的工作经费和来源，居委会成员的生活补贴费的范围、标准和来源，由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付;经居民会议同意，可以从居委会的经济收入中给予适当补助，并且规定居委会的办公用房，由当地人民政府统筹解决。村委会组织法则规定，对村委会成员，根据工作情况，给予适当补贴;人民政府对村委会协助政府开展工作应当提供必要的条件;人民政府有关部门委托村委会开展工作需要经费的，由委托部门承担;村委会办理本村公益事业所需的经费，由村民会议通过筹资筹劳解决;经费确有困难的，由地方人民政府给予适当支持。村委会组织法未规定村委会的办公用房由政府解决，也未规定村委会办理本村公共事务所需经费如何解决。
六是成员性质。居委会组织法规定，在居委会的选举中，年满十八周岁的本居住地区居民，只要未被依照法律剥夺政治权利，都有选举权和被选举权。村委会组织法的规定表面上与此没有什么区别：在村委会的选举中，年满十八周岁的村民，只要未被依照法律剥夺政治权利，都有选举权和被选举权。关键是一个使用的是居民的概念，一个使用的是村民的概念。其实关键也不是居民、村民概念的不同，而是一个没有规定户籍，一个规定了户籍。居委会组织法没有出现户籍的概念，村委会组织法则多次提到了户籍：“村民委员会选举前，应当对下列人员进行登记，列入参加选举的村民名单：（一）户籍在本村并且在本村居住的村民;（二）户籍在本村，不在本村居住，本人表示参加选举的村民;（三）户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民。”其实关键也不是户籍概念的问题，而是有本村户籍的是本村的村民，没有本村户籍的则是一般的公民。更为关键的也不是本村村民与一般公民的区别，而是村民、本村村民意味着是本村集体经济组织的成员，可以行使本村集体经济组织成员的权利并享受由此带来的利益。
从上述规定的不同，可以清楚地看出：城市居民自治共同体仅仅是一个基层社区共同体或社会生活共同体，农村村民自治共同体除了是一个基层社区共同体或社会生活共同体外，还是一个集体经济共同体。组织的“政社合一”或“政经合一”，成员的相对封闭，是农村基层社会治理有别于城市基层社会治理的显著特征。村委会既是村庄的公共管理机构，同时在许多地方或绝大多数地方也是集体经济组织的代表和集体土地所有权的行使者。集体经济的成员权在相当大程度上排斥了非集体经济成员的社区社会生活参与权。④
因此，要改变基层社会治理城乡分治的状态，实现基层社会治理城乡一体化，首先是要实行村委会与农村集体经济组织的“政社分离”、“政经分离”，在农村集体经济产权制度改革的基础上，使村委会不再充当集体经济组织的代表和集体土地所有权的行使者，成为单纯的村庄公共管理机构;使农村村民自治共同体不再是集体经济共同體，变为在性质上与城市居民自治共同体相同的单纯的基层社区共同体或社会生活共同体;使农村社区成为与城市社区一样相对开放的地域和人口空间，使城乡不同社区的成员可以因居住地的变化而相互流动，达至以人为本的城乡融合和城乡一体。⑤ 其次是要在与此同时，消除基层社会治理法律规定上的不同，从而消除基层社会治理城乡一体化体制上的障碍。
从目前的动向看，上述过程尚未展开，难以一蹴而就。但从基层社会治理现代化和城乡一体化的任务要求来看，又时间紧迫、时日无多。按照《决定》明确的时间节点，2035年要基本实现国家治理体系和治理能力现代化，如果我们承认没有基层社会治理体系和治理能力现代化就没有国家治理体系和治理能力现代化，承认没有基层社会治理的城乡一体化就没有基层社会治理的现代化，那么我们就必须清醒明确地意识到，无论是村委会与农村集体经济组织“政社分离”、“政经分离”的进行，还是表现基层社会治理城乡分治的彼此有很大差异的村委会组织法和居委会组织法的废止，以及城乡统一适用的中华人民共和国社区居委会组织法或者居民自治法的制定，都应当在2035年左右完成。在未来十几年的时间里，一方面应当加速实施农村集体土地产权制度改革、农村集体经济改革和农村与城市基层社会治理体制改革，另一方面应当加速进行基层社会治理领域法律的废、改、立。
三、“两委”组织法的修订应当从速朝积极推进基层社会治理城乡一体化的方向努力
如果说2035年左右必须出台统一适用城乡的社区居委会组织法或者居民自治法，那么现在就应当立即大大加快“两委”组织法的修订进程。若非如此，在不远的将来，很有可能会面临法律修订刚刚完成就要被废止的尴尬境地。
毋庸讳言，从过去的情况看，居委会组织法的修订进程一直十分缓慢，乃至止步不前，甚至转圈退步。从全国人大常委会的立法规划看，早在超过15年前，居委会组织法的修订即已列入十届全国人大常委会的立法规划，且被列为条件比较成熟、任期内拟提请审议的“第一类项目”。然而，不仅十届全国人大常委会未能在任期内提请审议居委会组织法的修订，十一届、十二届全国人大常委会也未能在任期内提请审议居委会组织法的修订。2018年9月确定的十三届全国人大常委会立法规划，虽然把居委会组织法的修订列入其中，但却“退而求其次”，将其列为需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的“第二类项目”。从民政部的具体工作和立法计划情况看，也是早在超过15年前，民政部即已启动修订居委会组织法的进程。2004年1月有报道称，民政部已形成居委会组织法的修订意见稿，正在作进一步修改，并将适时提请全国人大常委会会议审议⑥;2005年1月有报道说，民政部已形成居委会组织法的修订草案送审稿⑦;2011年7月有报道说，民政部宣布，正式启动居委会组织法的修订工作，并向社会各界征求立法意见和建议⑧;2015年2月又有报道讲，民政部已经形成居委会组织法修订草案稿，适时将报送国务院审议⑨。民政部2018年立法计划，把修订居委会组织法列为抓紧研究论证的项目;2019年立法工作计划，把修订居委会组织法列为修订草案送审稿拟报送国务院的项目;2020年立法工作计划，又把居委会组织法修订转而列为需要抓紧研究论证的项目。从现在的情况看，居委会组织法的修订草案送审稿尚在民政部酝酿，还未报送到国务院，至全国人大常委会的正式审议讨论通过还有较长的距离。虽然2018年确定的十三届全国人大常委会立法规划把村委会组织法修改也列入了与居委会组织法修改同样的“第二类项目”，但民政部并没有正式将村委会组织法修改列入2018年、2019年和2020年的各年度立法工作计划。 上述“十分缓慢”、“止步不前”、“转圈退步”或未正式启动的“两委”组织法修法状态，自有其多方面复杂的原因，但无论原因是什么，面对《决定》确定的国家治理体系和治理能力现代化、基层社会治理体系和治理能力现代化的目标任务及时间要求，这样一种状态都再也不能继续下去了。要么，立即提速并在近期完成“两委”组织法的修订;要么，干脆停止目前正在进行的“两委”组织法的修订酝酿，直接开始制定统一适用城乡的社区居委会组织法或者居民自治法的准备。反正已经经过了15年以上的时间，居委会组织法的修订还在路上;到目前为止，村委会组织法的修订还未正式起步，或者不如再等一段时间，在客观和主观条件均已成熟之时，于2035年前直接制定出台统一适用城乡的社区居委会组织法或者居民自治法。这并不是不可以考虑的一种选择。当然，这是退而求其次的做法，加速“两委”组织法的修订应当还是比较现实可行的首选。⑩
在这样一个形势和任务要求下的“两委”组织法的修订，应当朝着消除基层社会治理城乡分治、推进基层社会治理城乡一体化的方向积极努力。主要包括：
第一，适应和推动村委会与农村集体经济组织“政社分离”、“政经分离”的改革，让政治的归政治、经济的归经济，剥离村民自治組织原所负有的农村集体经济组织的权能，使村民会议、村民代表会议、村委会和村民小组会议等成为与农村集体经济组织同时并存但有区别的村民自治组织。正如有学者所说：“在《民法典》第96条已经明确把农民集体经济组织规定为特别法人之后，《村民委员会组织法》第24条规定由村民委员会代行集体组织权利的做法确实不妥。”“在乡村治理的法制建设中，首先应该解决村民自治组织与农民集体经济组织相区分的问题。” 为此，村委会组织法关于村委会管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产的规定;关于从村集体经济所得收益的使用，土地承包经营方案，村集体经济项目的立项、承包方案，征地补偿费的使用、分配方案，以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产都必须经村民会议讨论决定方可办理的规定等，都应当修改或删除。村委会组织法不再管农村集体经济组织的事，有关农村集体经济的一应事宜均由拟议中的农村集体经济组织法进行规范和规定。 也正因于此，村委会组织法的修订应与农村集体经济组织法的制定协调配合进行，农村集体经济组织法的立法进程也应加速。
第二，统一居委会和村委会换届选举的程序和方法，从选民登记、候选人产生到投票选举均适用城乡无差别的同一规范。选民登记原则上以经常居住地为选民登记地。候选人产生采取本人自荐报名、选民“海选”提名和中共党组织提名相结合的方式。 居委会投票选举不再采用户代表选举和居民小组代表选举的方法，保留和实行与村委会投票选举同样的选民一人一票直接投票选举的方法。城市居民的文化水平和民主素养无论如何都不能说比农村居民要低，就此而言，城市居委会选举长期采用与农村村委会选举不同的户代表选举或居民小组代表选举的方法，并没有充分的站得住脚的理由。近些年来有学者以中国农村的“家户制”传统和土地家庭承包、农户家庭经营为由，主张农村村委会选举由选民个人投票选举改为选民家庭户代表投票选举，其理由也颇为可疑。这种意见假定农民家庭户内各个成员之间在村委会选举问题上投票意向一定是一致的，然而此假定并不成立，尽管投票意向一致的情况居多，但不能排除投票意向不一致情况的存在，农村家庭户内“兄弟阋墙”的事并不鲜见;这种意见强调土地家庭承包、农户家庭经营所决定的农户家庭经济利益的一致性，但家庭经济利益的一致并不必然导致家庭成员彼此之间政治观点完全相同，无论城乡、中外，皆是如此;这种意见推崇传统，但漫长帝制时期的中国农村从来没有过民主选举，又何谈传统;这种意见主张家庭户代表参加选举，既与基层直接选举的原则相冲突，也无法提出家庭户代表产生的规范方法。按照这种意见，村委会的选举采取家庭户代表投票选举的方式，那么农村的县乡人大代表的选举是否也应当采取这种方式呢？更进一步讲，这种意见强调城乡分野，与基层社会治理城乡一体化和现代化的要求是完全背道而驰的。
第三，消除社区民主决策、民主管理和民主监督规范形式的城乡差别。取消户代表组成的村民会议形式，城乡都实行18周岁以上未剥夺政治权利的村（居）民参加的村（居）民会议的形式。取消居民小组代表组成的居民会议形式，城乡都实行村（居）民代表和村（居）委会成员参加的村（居）民代表会议形式。村委会不再行使农村集体经济组织的权能，而成为与居委会一样单纯的社区公共管理机构。在城市社区普遍建立与农村社区村务监督委员会一样的居务监督委员会。可能有人会对取消居民小组代表组成的居民会议形式提出质疑，认为在城市社区居民平均人数接近8000人的情况下举行居民会议是不切实际的幻想，因为绝大多数社区都不可能有容纳几千个居民聚集在一起召开会议的场地，让社区18周岁以上未剥夺政治权利的居民半数以上来参加会议，别说没有地方坐，甚至有可能站都没有地方站。此质疑固然有部分道理，但是，原来所谓居民小组代表组成的“居民会议”，名为“居民会议”，实为居民代表会议，并不是真正意义的居民会议;通过群众自治实行基层直接民主，是党和国家建立基层群众自治制度的初心，立足于推进基层直接民主制度化、规范化、程序化，健全基层群众自治制度是《决定》的要求，召开居民会议正是其题中应有之意;智能手机的普及、智慧社区的建设、网络通讯的畅通和技术的运用，使得居民会议的网上召开、社区议题的网上表决完全可行、十分便捷，既可望又可及，从而使人员数量、场地规模都不再成为召开居民会议不可逾越的障碍，而这也正是国家治理能力、基层社会治理能力现代化的一个重要表现。
总之，“两委”组织法的修订，应当努力减少村委会组织法与居委会组织法规定内容的差异，为基层社会治理城乡一体化减少障碍乃至铺平道路，更为十几年左右的时间制定出台城乡统一适用的居民委员会组织法或者居民自治法做好准备，为2035年制度更加完善、基本实现基层社会治理体系和治理能力现代化、国家治理体系和治理能力现代化打好基础。 注释：
①② 党国英：《论城乡社会治理一体化的必要性与实现路径——关于实现“市域社会治理现代化”的思考》，《中国农村经济》2020年第2期。
③ 唐鸣、朱可心：《健全基层群众自治制度与“两委”组织法的修订》，《江汉论坛》2020年第2期。
④ 除了法律规定、制度结构上的不同外，农村基层社会治理与城市基层社会治理在治理单元上也存在着很大的差异，这既表现在聚居程度、地域面积上，也表现在人口数量上。一般地说，城市社区人口聚居程度高，农村社区人口聚居程度低;城市社区的居民住宅区或者紧密相连，或者相隔不太远，农村村落相互间很多有耕地水塘山林等阻隔，因而城市基层社会治理单元的地域面积相对较小，农村基层社会治理单元的地域面积相对较大;城市居委会平均人口较多，农村村委会平均人口较少。2019年底，全国居委会的数量是11.0万个，村委会的数量是53.3万个;全国城镇人口为84843万人，乡村人口为55162万人;据此粗略计算，全国每个居委会的平均人口为7713人，每个村委会的平均人口为1035人;平均单位人口规模，农村村委会在城市居委会的1/7—1/8之间。
⑤ “要强化制度供给，打通城乡要素市场化配置体制机制障碍，推动城乡要素平等交换、双向流动。”胡春华：《加快农业农村现代化》，《人民日报》2020年12月1日。
⑥ 《居委会组织法修订意见稿已形成》，《法制日报》2014年1月15日。
⑦ 《城市居委会组织法将修订》，《中国青年报》2005年1月28日。
⑧ 《居委会组织法启动修訂 或将设居民监督机构》，《新京报》2011年7月1日。
⑨ 《代表建议修订居委会组织法 民政部已经形成修订草案稿》，《法制日报》2015年2月12日。
⑩ 据新华社2020年12月7日电，“修改城市居民委员会组织法和村民委员会组织法”被列入中共中央日前印发的《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》。
孙宪忠：《从〈民法典〉看乡村治理中急需关注的十个法治问题》，《中州学刊》2021年第2期。
据报道，2020年6月11日之近日，农村集体经济组织法起草领导小组第一次全体会议在京召开，正式启动起草农村集体经济组织法相关工作。
唐鸣：《健全群众自治制度 推进基层直接民主》，《湖北民族大学学报》（哲学社会科学版）2020年第1期。
作者简介：唐鸣，华中师范大学政治与国际关系学院教授、博士生导师，湖北武汉，430079;山东大学人文社会科学青岛研究院兼职特聘教授，山东青鸟，266237。杨婷，华中师范大学政治与国际关系学院博士研究生，湖北武汉，430079。
（责任编辑 李 涛）