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摘要：要理解公众参与原则，就必须对该原则所蕴含的理论问题进行分析，以明确该原则中"公众"的范围--多个公民及其组合和"参与"的过程性质和公众参与原则的贯彻落实需要两项制度作为基本保障--环境知情权和救济制度。环境知情权是公众参与原则的适用前提，救济制度是公众参与原则的适用保障。
关键词：公众参与原则 前提 保障
自二十世纪六七十年代公众参与的思想形成以来，环境法学界对于公众参与给予了极大地关注。有学者指出，环境保护是最早实行公众参与的领域，有一定的法律依托，公众关注面广、参与程度大，中央环保主管部门支持公众参与的态度也比较积极，所以参与取得了较好的效果。与此同时，学者们也注意到，没有一个政治概念像"公众参与"这样在近几年的中国政治话语和学术中那样流行，而使用又是那样模糊混乱。①
一、公众参与原则定义之重构
汪劲先生在《环环境法学》一书中指出，"在法的意义上，公众特指对决策所涉及的特定利益作出反应的，或与决策的结果有法律上的利害关系的一定数量的人或团体。"②通过汪劲先生所列的上述公众定义，我们可以看出：其一，公众是有人数限制的一群人或团体，即一定数量的人群或团体。也就是说，此时的公众的数量是可以具体量化的。反过来讲，不特定数量的人或团体则不包括在上述公众的定义中，也就不能称之为法律中的公众。我们赞同先生所说的这一点。因为在法律实施的过程中，尽管我们可能无法预测发生公众参与的场合中"公众"的确切人数，也就是说此时"公众"的范围不一定具有事先的确定性，但在参与的过程中，参与者的数量总是确定和能进行数量统计的。其二，先生所称的公众还必须是利益的相关方，即必须具有特定的利益或有法律上的利害关系的人或团体。依据此种限定条件，没有特定利益或没有法律上的利益关系的人或团体则被排除在了法律上的公众之外。同时，由于我国法院在认定有无利害关系问题时，通常采用有无"直接利害关系"作为判断标准，从而将许多间接利害关系方排除在了法律救济之外。依据先生的第二点观之，先生所认为的法律上的公众的范围是如此之狭小，以至于在环境保护领域排除了许多事先的不特定多数人或团体与非利害关系方。这就必然导致如下事实的发生成为必然，对于渤海没有特定利益或者利害关系的家住云南的群众，就不是环境保护法律中的公众，就不能够依据环境保护法中的公众参与原则参与渤海环境的保护。以此看来，如此界定的公众定义确有不周之处。
环境保护法所调整的利益具有不同于一般法律所调整的利益的特殊性。环境法的使命是保护环境，而环境的基本特点是其整体性。环境法所要保护的环境或者说环境整体本质上是人类的利益，而不是人类个体的利益③。"环境法不是为个人私利而忙碌的法，而是为人类共同利益而设计的法。"④环境法调整人类整体利益的特殊性，决定了在环境法中，公众参与原则中的公众的范围不能仅局限于利益相关者或利害关系相关者，也不能仅限于一定数量的人或团体。因为环境是人类的整体利益，对于一国而言是就是指一国民众整体的利益，这种利益既需要居住于环渤海湾地区群众的广泛参与，也需要居住于云南地区民众的参与。否则，环境法中设定的公众参与原则很难达到预期的效果。基于以上分析，我们认为，公众一词在环境保护法中应指参与环境保护的多个公民及其组合。这种多个公民及其组合既不以事先特定性为特征，也不以是否具有法律上的利害关系为判断标准。
"参与"一词在公众参与原则中有其特定的内涵。蔡定剑先生从公众和公共机构两个视角分别对公众参与中的"参与"一词作了分析。"所谓参与就是让人们有能力去影响和参加到那些影响他们生活的决策和行为；而对于公共机构来说参与所有民众的意见得到倾听和考虑。"⑤他同时指出，公共参与"只强调参与是个公共过程"。也就是说，公共参与只涉及过程，不涉及结果，"公共参与不是公共决策，公众表达的意见尽管是多数人的意见，并不是政府一定要采纳。"⑥实际上，《现代汉语词典》对于参与一词的解释，也印证了蔡先生的观点。在该词典的解释中，参与指参加（事物的计划、讨论、处理）。这一解释只涉及过程而未说明结果。我们对于参与的此番分析也得到了某些环境法学者的印证。吕忠梅先生在其主编的环境法教材中写道，公众参与包括两种形式：制度内的参与和制度外的参与。前者指陈情、请愿、听证、提供意见等；后者指静坐、抗议、堵厂及各种暴力行为等。⑦无论是先生在这里所说的陈情、请愿、听证、提供意见，还是静坐、抗议、堵厂及各种暴力行为等都只是公众的过程性参与，而不是指公众参与后对于一定的事项享有决策权。
分析了"公众"和"参与"两个词在公众参与原则中的所指之后，我们给出公众参与原则的定义：公众参与原则指多个公民及其组合基于法律的规定，通过一定的程序和途径参与环境保护有关的活动。
二、公众参与原则的适用前提分析
公众参与环境保护决策活动也好，参与监督环境资源开发活动、环境管理部门的管理工作也罢，公众参与首先取决于公众对于环境有关信息的了解和知悉，很难想象在环境信息的真空环境中的生活的公众能够参与环境保护。退一步讲，即使其参与了这样的活动，也难想象其能对环境保护发挥建设性的积极作用。因此我们说没有公众的环境知情权，公众参与制度将不复存在，或者说即使存在也只是"形式化、被操控利用的工具"而已。对于此问题，朱谦先生也曾指出，"环境知情权从某种意义上说，它是其他权利得以正确行使的先决性权利，只有知情权得到充分行使，当事人追求的其他权利才有可能充分实现。"⑧朱先生这里所指的其他权利当然也包括参与的权利。而周训芳先生在其主编的教材中也指出，环境知情权的实现对于环境行政机关而言，要求其能公开、及时公布有关环境方面的信息，使广大群众能了解环境污染和破坏方面的情况，了解环境问题的严重性及环境保护的迫切性。⑨从而增强公众参与的自觉性和科学性。所以我们说，环境知情权是公众参与原则的适用前提。
环境知情权是公民知情权在环境事务领域里的体现。环境知情权在公众参与中的重要作用已为许多国际条约、公约、宣言和国内立法所公认。1982年的《内罗毕宣言》第9条指出，"应通过宣传、教育和训练，提高公众和政界对环境重要性的认识。在促进环境保护工作中，必须每个人负起责任并参与工作。"这里所说的"宣传"、"教育"所包含的环境信息即为环境知情权的重要内容。而也只有在"知"环境之"情"的前提下，每个人才有可能"负起责任并参与（环境保护）工作"。1992年的《里约环境与发展宣言》原则10则指出，"环境问题最好在所有有关公民在有关一级的参加下加以处理。在国家一级，每个人应有适当的途径获得有关公共机构掌握的环境问题的信息，其中包括关于他们的社区内有害物质和活动的信息，而且每个人应有机会参加决策过程。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与。"宣言这里所提到的"关于环境的资料"及"危险物质和活动的资料"都是环境知情权的重要内容。宣言的上述表达富于逻辑性，即宣言认识到只有在公众知晓了此类资料后，才能"便利及鼓励公众的认识和参与"。也就是说，如果没有此类资料，公众参与将变得不便利，甚至无法进行。1998年，欧洲经济委员会通过的《在环境问题上获得信息、公众参与决策和诉诸法律的公约》（简称《奥胡斯公约》）更是直接表达出了环境知情权对于公众参与的前提性作用。公约的题目首先讲在环境问题上获得信息，再讲公众参与决策，最后指出了在违反上述二者之后的救济措施--诉诸法律。我们的这一分析也得到了公约文本的印证。公约第三条和第四条是有关环境信息的专门规定，第六条、第七条和第八条是有关公众参与的规定，公约第九条则详尽规定了诉诸法律的措施。与此同时，公约第三条总则中规定，"缔约国应保证其政府部门和人员在环境问题上协助和指导公众设法获取信息，促进参与决策和诉诸法律。"显而易见，只有在先获取有关环境信息的前提下，才能促进公众参与。如果公众不能获取环境信息，就会阻碍公众参与的进行。作为我国环境保护基本法律文件的《环境保护法》也对于环境知情权的相关内容作了粗略的规定。该法第十一条第二款指出，国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门，应当定期发布环境状况公报。这里的环境状况公报即为公众环境知情权内容的一部分，其主要作用在于使广大群众了解环境污染和破坏以及环境保护方面的情况。公众只有了解了一国或一些地区的此类环境信息，才能真正参与到环境保护的工作中来。2006年，国家环保总局正式发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》，该办法在第二章"公众参与的一般要求"下的第一节即规定了公开环境信息，在制度上保障了公众环境知情权的实现，从而使公众参与原则的落实成为了可能。由此可见，我国也已经认识到了环境知情权在公众参与原则中的前提性作用。
三、公众参与原则的适用保障分析
单纯在法律上确立了公众参与原则的地位是远远不够的，一项制度的有效实施还需要相应的事后救济措施。英美法国家有句家喻户晓的法律格言，"无救济则无权利"，又称为"救济先于权利"或"没有救济的权利不是权利"。这一格言强调了救济对于权利实现的重要性，说明了权利自始至终都必须与救济紧密相联。法律规定了公众参与原则，赋予了公众参与环境保护的权利，但是这并不能保证公众参与原则的必然实现，当出现危害这一原则的行为或事实发生时，只有可以诉诸救济，公众参与原则的存在才能真正具有真正的法律意义。所以我们说，救济制度是公众参与原则的适用保障。
我们论述了救济在公众参与原则实现中的重要作用，但这里需要澄清的是，环境保护法中的救济并非仅指司法救济，还包括行政救济等其它方式的救济。关于这一点，一些国际条约表达地很清楚。《奥胡斯公约》在其第九条中对于司法救济和其它方式的救济作了规定。该公约第九条的第一款规定，每个缔约方应在国家立法的框架内确保，任何人，凡认为自己按照第四条所提索取信息的请求忽视、部分或全部被不当驳回、未得到充分答复或未得到该条所规定的处理，都能够得到法庭或依法设立的另一个独立公正的机构的复审。公约的该款讲的很明白，当公众参与环境保护，而其环境知情权得不到实现时，缔约国应当进行司法救济或者依法设立的另一个独立公正的机构（这一机构当然也有可能是独立的行政机构，而适用行政救济制度）。实际上，在讲求效率和节约社会成本的推动下，现代社会的权利救济形式已不局限于司法救济这一单一的救济形式，行政救济等其它救济方式应运而生。
翻阅我国有关公众参与的法律文件，我们会发现公众参与原则在我国的实施缺少救济保障，尤其是缺少司法救济保障。目前公众参与原则在我国的实施现实是，尽管有关立法机关及行政机关非常重视公众参与原则在环境保护领域的实现，《环境影响评价法》、《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法（试行）》等法律法规也对公众参与作了相关规定，但遗憾的是，这些相关法律文件中并没有关于公众参与实现的具体救济措施。如在2006年国家环保总局发布的《环境影响评价公众参与暂行办法》中，虽然详细地规定了公众参与的一般要求、公众参与的组织形式、公众参与规划环境影响评价的规定等内容，但对于违反公众参与原则的法律救济竟只字未提，这不能不说是我国公众参与原则设计的一大缺陷。
注释：
①蔡定剑主编：《公众参与--风险社会的制度建设》，法律出版社2009年版，第14页。
②汪劲著：《环环境法学》，北京大学出版社，第175页。
③徐祥民：《从全球视野看环境法的本位》，载吕忠梅，徐祥民主编《环境资源法论丛》(第3卷)，法律出版2003年版，第22页。
④徐祥民、刘卫先：《环境法学方法论研究的三个问题》，载《郑州大学学报》（哲学社会科学版），第43卷第4期。
⑤蔡定剑主编：《公众参与--风险社会的制度建设》，法律出版社2009年版，第5页。
⑥同上，第18页。
⑦吕忠梅主编：《环境法导论》，北京大学出版社2008年版，第61页。
⑧朱谦：《论环境知情权的价值基础》，载《政法论丛》，2004年第5期。
⑨周训芳、李爱年主编：《环境法学》，湖南人民出版社2008年版，第107页。
作者简介：王昌森，男，山东泰安人，中国海洋大学法政学院09级环境与资源保护法学硕士研究生，研究方向：环境法学基本理论。
关键词：公众参与原则 前提 保障
自二十世纪六七十年代公众参与的思想形成以来，环境法学界对于公众参与给予了极大地关注。有学者指出，环境保护是最早实行公众参与的领域，有一定的法律依托，公众关注面广、参与程度大，中央环保主管部门支持公众参与的态度也比较积极，所以参与取得了较好的效果。与此同时，学者们也注意到，没有一个政治概念像"公众参与"这样在近几年的中国政治话语和学术中那样流行，而使用又是那样模糊混乱。①
一、公众参与原则定义之重构
汪劲先生在《环环境法学》一书中指出，"在法的意义上，公众特指对决策所涉及的特定利益作出反应的，或与决策的结果有法律上的利害关系的一定数量的人或团体。"②通过汪劲先生所列的上述公众定义，我们可以看出：其一，公众是有人数限制的一群人或团体，即一定数量的人群或团体。也就是说，此时的公众的数量是可以具体量化的。反过来讲，不特定数量的人或团体则不包括在上述公众的定义中，也就不能称之为法律中的公众。我们赞同先生所说的这一点。因为在法律实施的过程中，尽管我们可能无法预测发生公众参与的场合中"公众"的确切人数，也就是说此时"公众"的范围不一定具有事先的确定性，但在参与的过程中，参与者的数量总是确定和能进行数量统计的。其二，先生所称的公众还必须是利益的相关方，即必须具有特定的利益或有法律上的利害关系的人或团体。依据此种限定条件，没有特定利益或没有法律上的利益关系的人或团体则被排除在了法律上的公众之外。同时，由于我国法院在认定有无利害关系问题时，通常采用有无"直接利害关系"作为判断标准，从而将许多间接利害关系方排除在了法律救济之外。依据先生的第二点观之，先生所认为的法律上的公众的范围是如此之狭小，以至于在环境保护领域排除了许多事先的不特定多数人或团体与非利害关系方。这就必然导致如下事实的发生成为必然，对于渤海没有特定利益或者利害关系的家住云南的群众，就不是环境保护法律中的公众，就不能够依据环境保护法中的公众参与原则参与渤海环境的保护。以此看来，如此界定的公众定义确有不周之处。
环境保护法所调整的利益具有不同于一般法律所调整的利益的特殊性。环境法的使命是保护环境，而环境的基本特点是其整体性。环境法所要保护的环境或者说环境整体本质上是人类的利益，而不是人类个体的利益③。"环境法不是为个人私利而忙碌的法，而是为人类共同利益而设计的法。"④环境法调整人类整体利益的特殊性，决定了在环境法中，公众参与原则中的公众的范围不能仅局限于利益相关者或利害关系相关者，也不能仅限于一定数量的人或团体。因为环境是人类的整体利益，对于一国而言是就是指一国民众整体的利益，这种利益既需要居住于环渤海湾地区群众的广泛参与，也需要居住于云南地区民众的参与。否则，环境法中设定的公众参与原则很难达到预期的效果。基于以上分析，我们认为，公众一词在环境保护法中应指参与环境保护的多个公民及其组合。这种多个公民及其组合既不以事先特定性为特征，也不以是否具有法律上的利害关系为判断标准。
"参与"一词在公众参与原则中有其特定的内涵。蔡定剑先生从公众和公共机构两个视角分别对公众参与中的"参与"一词作了分析。"所谓参与就是让人们有能力去影响和参加到那些影响他们生活的决策和行为；而对于公共机构来说参与所有民众的意见得到倾听和考虑。"⑤他同时指出，公共参与"只强调参与是个公共过程"。也就是说，公共参与只涉及过程，不涉及结果，"公共参与不是公共决策，公众表达的意见尽管是多数人的意见，并不是政府一定要采纳。"⑥实际上，《现代汉语词典》对于参与一词的解释，也印证了蔡先生的观点。在该词典的解释中，参与指参加（事物的计划、讨论、处理）。这一解释只涉及过程而未说明结果。我们对于参与的此番分析也得到了某些环境法学者的印证。吕忠梅先生在其主编的环境法教材中写道，公众参与包括两种形式：制度内的参与和制度外的参与。前者指陈情、请愿、听证、提供意见等；后者指静坐、抗议、堵厂及各种暴力行为等。⑦无论是先生在这里所说的陈情、请愿、听证、提供意见，还是静坐、抗议、堵厂及各种暴力行为等都只是公众的过程性参与，而不是指公众参与后对于一定的事项享有决策权。
分析了"公众"和"参与"两个词在公众参与原则中的所指之后，我们给出公众参与原则的定义：公众参与原则指多个公民及其组合基于法律的规定，通过一定的程序和途径参与环境保护有关的活动。
二、公众参与原则的适用前提分析
公众参与环境保护决策活动也好，参与监督环境资源开发活动、环境管理部门的管理工作也罢，公众参与首先取决于公众对于环境有关信息的了解和知悉，很难想象在环境信息的真空环境中的生活的公众能够参与环境保护。退一步讲，即使其参与了这样的活动，也难想象其能对环境保护发挥建设性的积极作用。因此我们说没有公众的环境知情权，公众参与制度将不复存在，或者说即使存在也只是"形式化、被操控利用的工具"而已。对于此问题，朱谦先生也曾指出，"环境知情权从某种意义上说，它是其他权利得以正确行使的先决性权利，只有知情权得到充分行使，当事人追求的其他权利才有可能充分实现。"⑧朱先生这里所指的其他权利当然也包括参与的权利。而周训芳先生在其主编的教材中也指出，环境知情权的实现对于环境行政机关而言，要求其能公开、及时公布有关环境方面的信息，使广大群众能了解环境污染和破坏方面的情况，了解环境问题的严重性及环境保护的迫切性。⑨从而增强公众参与的自觉性和科学性。所以我们说，环境知情权是公众参与原则的适用前提。
环境知情权是公民知情权在环境事务领域里的体现。环境知情权在公众参与中的重要作用已为许多国际条约、公约、宣言和国内立法所公认。1982年的《内罗毕宣言》第9条指出，"应通过宣传、教育和训练，提高公众和政界对环境重要性的认识。在促进环境保护工作中，必须每个人负起责任并参与工作。"这里所说的"宣传"、"教育"所包含的环境信息即为环境知情权的重要内容。而也只有在"知"环境之"情"的前提下，每个人才有可能"负起责任并参与（环境保护）工作"。1992年的《里约环境与发展宣言》原则10则指出，"环境问题最好在所有有关公民在有关一级的参加下加以处理。在国家一级，每个人应有适当的途径获得有关公共机构掌握的环境问题的信息，其中包括关于他们的社区内有害物质和活动的信息，而且每个人应有机会参加决策过程。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与。"宣言这里所提到的"关于环境的资料"及"危险物质和活动的资料"都是环境知情权的重要内容。宣言的上述表达富于逻辑性，即宣言认识到只有在公众知晓了此类资料后，才能"便利及鼓励公众的认识和参与"。也就是说，如果没有此类资料，公众参与将变得不便利，甚至无法进行。1998年，欧洲经济委员会通过的《在环境问题上获得信息、公众参与决策和诉诸法律的公约》（简称《奥胡斯公约》）更是直接表达出了环境知情权对于公众参与的前提性作用。公约的题目首先讲在环境问题上获得信息，再讲公众参与决策，最后指出了在违反上述二者之后的救济措施--诉诸法律。我们的这一分析也得到了公约文本的印证。公约第三条和第四条是有关环境信息的专门规定，第六条、第七条和第八条是有关公众参与的规定，公约第九条则详尽规定了诉诸法律的措施。与此同时，公约第三条总则中规定，"缔约国应保证其政府部门和人员在环境问题上协助和指导公众设法获取信息，促进参与决策和诉诸法律。"显而易见，只有在先获取有关环境信息的前提下，才能促进公众参与。如果公众不能获取环境信息，就会阻碍公众参与的进行。作为我国环境保护基本法律文件的《环境保护法》也对于环境知情权的相关内容作了粗略的规定。该法第十一条第二款指出，国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门，应当定期发布环境状况公报。这里的环境状况公报即为公众环境知情权内容的一部分，其主要作用在于使广大群众了解环境污染和破坏以及环境保护方面的情况。公众只有了解了一国或一些地区的此类环境信息，才能真正参与到环境保护的工作中来。2006年，国家环保总局正式发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》，该办法在第二章"公众参与的一般要求"下的第一节即规定了公开环境信息，在制度上保障了公众环境知情权的实现，从而使公众参与原则的落实成为了可能。由此可见，我国也已经认识到了环境知情权在公众参与原则中的前提性作用。
三、公众参与原则的适用保障分析
单纯在法律上确立了公众参与原则的地位是远远不够的，一项制度的有效实施还需要相应的事后救济措施。英美法国家有句家喻户晓的法律格言，"无救济则无权利"，又称为"救济先于权利"或"没有救济的权利不是权利"。这一格言强调了救济对于权利实现的重要性，说明了权利自始至终都必须与救济紧密相联。法律规定了公众参与原则，赋予了公众参与环境保护的权利，但是这并不能保证公众参与原则的必然实现，当出现危害这一原则的行为或事实发生时，只有可以诉诸救济，公众参与原则的存在才能真正具有真正的法律意义。所以我们说，救济制度是公众参与原则的适用保障。
我们论述了救济在公众参与原则实现中的重要作用，但这里需要澄清的是，环境保护法中的救济并非仅指司法救济，还包括行政救济等其它方式的救济。关于这一点，一些国际条约表达地很清楚。《奥胡斯公约》在其第九条中对于司法救济和其它方式的救济作了规定。该公约第九条的第一款规定，每个缔约方应在国家立法的框架内确保，任何人，凡认为自己按照第四条所提索取信息的请求忽视、部分或全部被不当驳回、未得到充分答复或未得到该条所规定的处理，都能够得到法庭或依法设立的另一个独立公正的机构的复审。公约的该款讲的很明白，当公众参与环境保护，而其环境知情权得不到实现时，缔约国应当进行司法救济或者依法设立的另一个独立公正的机构（这一机构当然也有可能是独立的行政机构，而适用行政救济制度）。实际上，在讲求效率和节约社会成本的推动下，现代社会的权利救济形式已不局限于司法救济这一单一的救济形式，行政救济等其它救济方式应运而生。
翻阅我国有关公众参与的法律文件，我们会发现公众参与原则在我国的实施缺少救济保障，尤其是缺少司法救济保障。目前公众参与原则在我国的实施现实是，尽管有关立法机关及行政机关非常重视公众参与原则在环境保护领域的实现，《环境影响评价法》、《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法（试行）》等法律法规也对公众参与作了相关规定，但遗憾的是，这些相关法律文件中并没有关于公众参与实现的具体救济措施。如在2006年国家环保总局发布的《环境影响评价公众参与暂行办法》中，虽然详细地规定了公众参与的一般要求、公众参与的组织形式、公众参与规划环境影响评价的规定等内容，但对于违反公众参与原则的法律救济竟只字未提，这不能不说是我国公众参与原则设计的一大缺陷。
注释：
①蔡定剑主编：《公众参与--风险社会的制度建设》，法律出版社2009年版，第14页。
②汪劲著：《环环境法学》，北京大学出版社，第175页。
③徐祥民：《从全球视野看环境法的本位》，载吕忠梅，徐祥民主编《环境资源法论丛》(第3卷)，法律出版2003年版，第22页。
④徐祥民、刘卫先：《环境法学方法论研究的三个问题》，载《郑州大学学报》（哲学社会科学版），第43卷第4期。
⑤蔡定剑主编：《公众参与--风险社会的制度建设》，法律出版社2009年版，第5页。
⑥同上，第18页。
⑦吕忠梅主编：《环境法导论》，北京大学出版社2008年版，第61页。
⑧朱谦：《论环境知情权的价值基础》，载《政法论丛》，2004年第5期。
⑨周训芳、李爱年主编：《环境法学》，湖南人民出版社2008年版，第107页。
作者简介：王昌森，男，山东泰安人，中国海洋大学法政学院09级环境与资源保护法学硕士研究生，研究方向：环境法学基本理论。