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摘 要：检察建议是检察机关履行宪法赋予的法律监督职能的重要武器，只有在内规范检察建议的制作过程，提高检察建议的质量；在外营造有利于检察建议推行的环境，才能充分发挥出检察建议在社会管理方面的效用。
关键词：检察建议；法律监督；社会管理
检察建议，是检察机关多年来为了更好地履行法律监督职能，实现办案法律效果、社会效果的统一，根据法律对检察职权的规定，在司法实践中创立的一种工作形式。一直以来检察建议都缺少明确的法律依据，只有《中华人民共和国人民检察院组织法》第四条和《中华人民共和国刑事诉讼法》第二条等原则性的规定；直至2009年11月17日最高人民检察院针对检察建议制作不规范、发送混乱等情况下发了《人民检察院检察建议工作规定（试行）》［1］，对检察建议的适用范围、制发程序及管理等做了相关的规定，检察建议作为检察机关的一种重要法律文书，才有了全面、统一的详细规定。
检察机关除了担负打击犯罪的职能外，还负有宣传法制、教育群众、预防犯罪等法律监督职能，这些职能必须通过非诉讼活动来实现。实践中，检察建议就是检察机关实现法律监督职能，介入社会管理，参加社会治安综合治理的重要载体和手段。检察人员身处办案一线，对法律条文和案件发案特点、趋势等较为熟悉，如能结合案件和现实情况做好调研，并在此基础上有针对性的提出操作性较强的对策和建议，那将有效完善相关制度建设，极大提高社会管理成效。当前检察机关发送的检察建议主要集中如下几方面：一是结合办理刑事犯罪案件，履行社会治安综合治理的相关责任，向发案单位及其主管部门提出建章立制、改进工作、堵塞漏洞的检察建议；二是结合查办职务犯罪案件，就加强管理，完善制度，预防职务犯罪提出检察建议；三是结合民事、行政检察工作，就社会反响大、突出的民事纠纷问题和行政执法部门在执法过程中存在的问题，进行监督，提出对策、建议。［2］从这几个方面我们不难看出，检察建议已经涵盖社会综治、反腐及民事和行政执法等领域，而当前这些领域所存在的问题正是群众反响比较大，比较集中的，从这个角度看，可以说检察机关和检察建议在完善社会管理方面有着自己的优势。
然而现实情况却是检察建议往往停于表面，流于形式，并没有发挥其应有的作用，究其原因主要有以下几个方面：
1、由于检察建议被列入各业务线的考核指标，出于应付考核需要，制作检察建议书往往是应付了事。检察建议内容空洞，泛泛而谈。
2、检察建议的制作往往各人、各科室自为战，不能形成合力，导致检察建议的质量参差不齐。很多检察建议的制作仅仅是案件承办人根据个案或一系列案件的情况凭借自己的一些思考进行的，由于各人对同一事实的感受不同，各科室职能和所处位置不同，因此看问题的角度等也不竟相同，导致最后的切入点和给出的对策、建议存在较大的差距，极大影响了检察建议的质量。
3、承办人与检察建议制作人脱节，造成检察建议内容不能贴近实际情况。比如预防职务犯罪的检察建议，现实中往往是由各级院的职务犯罪预防科在自侦部门移送的职务犯罪案件的有关资料（诸如侦结报告、起诉意见书、案件分析报告等）基础上制作检察建议，可以说制作人员接触的是经过案件承办人筛选后的案件信息，在这些可能二手、三手材料基础上制作出来的检察建议可能不够全面和深刻。
4、由于检察建议的内容常常要涉及专业领域，需要专业知识，而检察人员往往不具备该方面的专业知识，因此很难就有关专业方面的问题给出有针对性的和可操作性的建议。同时，由于检察人员往往对实际情况难以全面掌握，在制作检察建议过程中往往又缺少与被建议单位的沟通，因此很难从被建议单位的具体情况出发为其提出具有可操作性的建议内容。这些不切合实际，没有可操作性的检察建议几乎不可能引发被建议单位按照建议内容采取相关措施的动力，只能做些表面功夫甚至是“书面功夫”应付检察机关。久而久之，不仅检察建议的社会效应无从谈起，就连检察机关的威信也将丧失殆尽。
5、检察建议的落实情况难以监督。检察建议的发出仅仅是开始，检察建议上的建议、措施要真正发挥作用、落到实处还需要被建议部门认真采取相关措施，体现在日常管理、执行上。现实中，检察建议发出后，往往会要求对方在三十日内给予书面反馈，对方单位也都会给予书面反馈意见，但一般也就仅此而已。建议内容是否引起足够重视，整改措施是否真正落到实处，还缺少事后的监督。
6、检察建议的效力究竟几何。检察建议作为一种非诉讼法律文书，从其字面涵义看，仅仅是建议，既然是建议就可以采纳，也可以不采纳；并且《人民检察院检察建议工作规定（试行）》也并没有对检察建议是否具有强制执行的属性做出规定，因此是否采纳检察建议、采纳多少建议、建议落实到何种程度全凭被建议单位自己决定，这就把检察建议的效力打了大大的折扣。
要牢固树立检察机关法律监督地位，发挥检察建议在社会管理中的重要作用，就必须在提升内功和改变外部环境上下功夫，着力提升检察建议的社会效应：
1、从思想上重视检察建议工作，转变检察人员的只有积极办案才是检察机关首要任务的认识。我们不是为了打击犯罪而打击犯罪，我们惩戒罪犯的目的是为了更好地预防犯罪，是一种特殊的教育手段。在查办案件过程中，分析案件特点、犯罪轨迹，找出存在的漏洞和不足，然后通过检察建议帮助案发单位亡羊补牢，完善规章制度，从而减少犯罪机会。
2、检察建议的制作程序应该更为科学和规范，确保检察建议准确性、针对性，增强检察建议的质量。《人民检察院检察建议工作规定（试行）》虽然规定了检察建议需“报请检察长审批或者提请检察委员会讨论决定”，但这只是对最后把关做了规定，却没有具体规定检察建议制作的程序。
高质量的检察建议应该有一套完整规范的检察建议制作流程。首先检察建议的初稿制作人必须是案件的承办人或是自始至终参与案件办理的人员，其掌握的都是第一手的信息；并且由于其身处办案一线，直观的感受最强烈，最容易发现有关问题和漏洞。其次，检察建议初稿必须经科室负责人修改。一般而言，科室领导都有多年从事该项工作的经历，经验阅历较为丰富，由其对初稿进行把关修改可以去粗存精，更容易得出一般规律性的结论，对建议措施等内容的把握上也更为准确和有针对性。再次，修改后的检察建议应在单位一定范围内公开，群策群力，集思广益，吸纳有益的建议和对策。最后，检察建议的内容还应与被建议单位进行有效沟通，使建议切实可行。
3、实行专家询问制。检察机关查处的案件包括社会各个行业，而查处的问题涉及专业性强，如财务、计算机、招投标、评估……检察人员的知识面不可能面面俱到，深度和广度与专业人员都相比较都存在很大的差距。难免在提出检察建议时，针对性、可操作性不强，难以发现深层次的问题。因此，建立专家询问制是顺应形势的要求，一方面充分利用行业系统专业人士的知识，帮助我们找准“病灶”，开出良方，拿出切实可行的对策，提升我们检察建议的质量；另一方面，行业专家大多为人大代表或政协委员，加强与他们的联系，有利于检察机关与人大、政协的了解和沟通，同时也自觉接受人大、政协的监督。
4、要建立联系和回访机制，一方面加强与被建议单位的沟通联系，确保制订的检察建议内容贴近现实，具有可操作性；另一方面加强对检察建议落实情况的监督，对于未获回复的检察建议应重点回访，查找原因，帮助被建议单位落实建议。
5、完善法律监督工作机制，检察机关应寻求党委政府及人大的支持，建立检察建议的执行监督机制，出台相关意见，确保检察建议具有一定强制效力，对不认真落实检察建议有关内容的单位和责任人进行问责，树立检察建议的权威。就检察建议落实情况而言，无论是在监督的力度上还是监督的广度上，检察机关都有较大的局限，因此充分发挥党委政府及人大在监督落实检察建议方面的作用，形成监督合力势在必行。也只有这样才能确保检察建议发能发出去，做能做得了。
总之，检察建议是检察机关履行宪法赋予的法律监督职能的重要武器，只有在内规范化检察建议的制作过程，提高检察建议的质量；在外营造有利于检察建议推行的环境，才能充分发挥出检察建议在完善社会管理方面的效用。
注释：
［1］人民检察院检察建议工作规定（试行）载于正义网http://news.jcrb.com/xwjj/200911/t20091117_283933.html
［2］载于正义网，http://news.xinhuanet.com/legal/2009-11/17/content_12477439_1.htm
（作者通讯地址：浙江省永康市人民检察院，浙江 永康 321300）
关键词：检察建议；法律监督；社会管理
检察建议，是检察机关多年来为了更好地履行法律监督职能，实现办案法律效果、社会效果的统一，根据法律对检察职权的规定，在司法实践中创立的一种工作形式。一直以来检察建议都缺少明确的法律依据，只有《中华人民共和国人民检察院组织法》第四条和《中华人民共和国刑事诉讼法》第二条等原则性的规定；直至2009年11月17日最高人民检察院针对检察建议制作不规范、发送混乱等情况下发了《人民检察院检察建议工作规定（试行）》［1］，对检察建议的适用范围、制发程序及管理等做了相关的规定，检察建议作为检察机关的一种重要法律文书，才有了全面、统一的详细规定。
检察机关除了担负打击犯罪的职能外，还负有宣传法制、教育群众、预防犯罪等法律监督职能，这些职能必须通过非诉讼活动来实现。实践中，检察建议就是检察机关实现法律监督职能，介入社会管理，参加社会治安综合治理的重要载体和手段。检察人员身处办案一线，对法律条文和案件发案特点、趋势等较为熟悉，如能结合案件和现实情况做好调研，并在此基础上有针对性的提出操作性较强的对策和建议，那将有效完善相关制度建设，极大提高社会管理成效。当前检察机关发送的检察建议主要集中如下几方面：一是结合办理刑事犯罪案件，履行社会治安综合治理的相关责任，向发案单位及其主管部门提出建章立制、改进工作、堵塞漏洞的检察建议；二是结合查办职务犯罪案件，就加强管理，完善制度，预防职务犯罪提出检察建议；三是结合民事、行政检察工作，就社会反响大、突出的民事纠纷问题和行政执法部门在执法过程中存在的问题，进行监督，提出对策、建议。［2］从这几个方面我们不难看出，检察建议已经涵盖社会综治、反腐及民事和行政执法等领域，而当前这些领域所存在的问题正是群众反响比较大，比较集中的，从这个角度看，可以说检察机关和检察建议在完善社会管理方面有着自己的优势。
然而现实情况却是检察建议往往停于表面，流于形式，并没有发挥其应有的作用，究其原因主要有以下几个方面：
1、由于检察建议被列入各业务线的考核指标，出于应付考核需要，制作检察建议书往往是应付了事。检察建议内容空洞，泛泛而谈。
2、检察建议的制作往往各人、各科室自为战，不能形成合力，导致检察建议的质量参差不齐。很多检察建议的制作仅仅是案件承办人根据个案或一系列案件的情况凭借自己的一些思考进行的，由于各人对同一事实的感受不同，各科室职能和所处位置不同，因此看问题的角度等也不竟相同，导致最后的切入点和给出的对策、建议存在较大的差距，极大影响了检察建议的质量。
3、承办人与检察建议制作人脱节，造成检察建议内容不能贴近实际情况。比如预防职务犯罪的检察建议，现实中往往是由各级院的职务犯罪预防科在自侦部门移送的职务犯罪案件的有关资料（诸如侦结报告、起诉意见书、案件分析报告等）基础上制作检察建议，可以说制作人员接触的是经过案件承办人筛选后的案件信息，在这些可能二手、三手材料基础上制作出来的检察建议可能不够全面和深刻。
4、由于检察建议的内容常常要涉及专业领域，需要专业知识，而检察人员往往不具备该方面的专业知识，因此很难就有关专业方面的问题给出有针对性的和可操作性的建议。同时，由于检察人员往往对实际情况难以全面掌握，在制作检察建议过程中往往又缺少与被建议单位的沟通，因此很难从被建议单位的具体情况出发为其提出具有可操作性的建议内容。这些不切合实际，没有可操作性的检察建议几乎不可能引发被建议单位按照建议内容采取相关措施的动力，只能做些表面功夫甚至是“书面功夫”应付检察机关。久而久之，不仅检察建议的社会效应无从谈起，就连检察机关的威信也将丧失殆尽。
5、检察建议的落实情况难以监督。检察建议的发出仅仅是开始，检察建议上的建议、措施要真正发挥作用、落到实处还需要被建议部门认真采取相关措施，体现在日常管理、执行上。现实中，检察建议发出后，往往会要求对方在三十日内给予书面反馈，对方单位也都会给予书面反馈意见，但一般也就仅此而已。建议内容是否引起足够重视，整改措施是否真正落到实处，还缺少事后的监督。
6、检察建议的效力究竟几何。检察建议作为一种非诉讼法律文书，从其字面涵义看，仅仅是建议，既然是建议就可以采纳，也可以不采纳；并且《人民检察院检察建议工作规定（试行）》也并没有对检察建议是否具有强制执行的属性做出规定，因此是否采纳检察建议、采纳多少建议、建议落实到何种程度全凭被建议单位自己决定，这就把检察建议的效力打了大大的折扣。
要牢固树立检察机关法律监督地位，发挥检察建议在社会管理中的重要作用，就必须在提升内功和改变外部环境上下功夫，着力提升检察建议的社会效应：
1、从思想上重视检察建议工作，转变检察人员的只有积极办案才是检察机关首要任务的认识。我们不是为了打击犯罪而打击犯罪，我们惩戒罪犯的目的是为了更好地预防犯罪，是一种特殊的教育手段。在查办案件过程中，分析案件特点、犯罪轨迹，找出存在的漏洞和不足，然后通过检察建议帮助案发单位亡羊补牢，完善规章制度，从而减少犯罪机会。
2、检察建议的制作程序应该更为科学和规范，确保检察建议准确性、针对性，增强检察建议的质量。《人民检察院检察建议工作规定（试行）》虽然规定了检察建议需“报请检察长审批或者提请检察委员会讨论决定”，但这只是对最后把关做了规定，却没有具体规定检察建议制作的程序。
高质量的检察建议应该有一套完整规范的检察建议制作流程。首先检察建议的初稿制作人必须是案件的承办人或是自始至终参与案件办理的人员，其掌握的都是第一手的信息；并且由于其身处办案一线，直观的感受最强烈，最容易发现有关问题和漏洞。其次，检察建议初稿必须经科室负责人修改。一般而言，科室领导都有多年从事该项工作的经历，经验阅历较为丰富，由其对初稿进行把关修改可以去粗存精，更容易得出一般规律性的结论，对建议措施等内容的把握上也更为准确和有针对性。再次，修改后的检察建议应在单位一定范围内公开，群策群力，集思广益，吸纳有益的建议和对策。最后，检察建议的内容还应与被建议单位进行有效沟通，使建议切实可行。
3、实行专家询问制。检察机关查处的案件包括社会各个行业，而查处的问题涉及专业性强，如财务、计算机、招投标、评估……检察人员的知识面不可能面面俱到，深度和广度与专业人员都相比较都存在很大的差距。难免在提出检察建议时，针对性、可操作性不强，难以发现深层次的问题。因此，建立专家询问制是顺应形势的要求，一方面充分利用行业系统专业人士的知识，帮助我们找准“病灶”，开出良方，拿出切实可行的对策，提升我们检察建议的质量；另一方面，行业专家大多为人大代表或政协委员，加强与他们的联系，有利于检察机关与人大、政协的了解和沟通，同时也自觉接受人大、政协的监督。
4、要建立联系和回访机制，一方面加强与被建议单位的沟通联系，确保制订的检察建议内容贴近现实，具有可操作性；另一方面加强对检察建议落实情况的监督，对于未获回复的检察建议应重点回访，查找原因，帮助被建议单位落实建议。
5、完善法律监督工作机制，检察机关应寻求党委政府及人大的支持，建立检察建议的执行监督机制，出台相关意见，确保检察建议具有一定强制效力，对不认真落实检察建议有关内容的单位和责任人进行问责，树立检察建议的权威。就检察建议落实情况而言，无论是在监督的力度上还是监督的广度上，检察机关都有较大的局限，因此充分发挥党委政府及人大在监督落实检察建议方面的作用，形成监督合力势在必行。也只有这样才能确保检察建议发能发出去，做能做得了。
总之，检察建议是检察机关履行宪法赋予的法律监督职能的重要武器，只有在内规范化检察建议的制作过程，提高检察建议的质量；在外营造有利于检察建议推行的环境，才能充分发挥出检察建议在完善社会管理方面的效用。
注释：
［1］人民检察院检察建议工作规定（试行）载于正义网http://news.jcrb.com/xwjj/200911/t20091117_283933.html
［2］载于正义网，http://news.xinhuanet.com/legal/2009-11/17/content_12477439_1.htm
（作者通讯地址：浙江省永康市人民检察院，浙江 永康 321300）