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摘 要：实现公平分配是现阶段我国分配制度亟待解决的难题，它一方面受制于社会发展水平，另一方面受制于调节收入分配措施的创建和完善。本文从法治建设、制度创新、税收调节和社会保障健全等方面探讨了实现公平分配的路径和措施。
关键词：公平分配；法治；制度创新；负税
作者简介：樊建旺，男，菏泽医专社科部教师、助教、硕士学位。
中图分类号：C914
文献标识码：A doi：10.3969／j.issn.1672-3309(s).2010.09.02
文章编号：1672-3309(2010)09-59-03
国务院总理温家宝在十一届全国人大三次会议上作政府工作报告时指出，要改革收入分配制度，要使全体人民共享改革开放和经济发展的成果。实现社会财富的公平分配是一项系统工程，它既需要具体的收入分配调节措施，也需要法治环境的构建和制度环境的创新，
一、法治建设
1、建立法治社会。法治的核心作用是解决权利与权力的关系问题，保障个人合法权益不受侵犯：对个人、集体、国家之间的利益冲突进行合理调节；对政府的权力和行为做出规定，防止权力过大和滥用权力。实行法治。就要解决国家权力配置问题，它包括国家权力的合理分工与有效制约，权力必须受到法律的制约，因为失去监督与制约的权力必将滋生腐败，而腐败与寻租是目前我国影响公平分配的因素之一。因此，我国法治化的重心选择应是法律制度中的权力规范与制衡，也就是说，实行法治的重点应是依法治权，以法律规范权力。以法律约束权力，实现法治。
2、用法律破除垄断。《中华人民共和国反垄断法》已于2007年8月30日通过。这标志着我国在反垄断问题上迈出了重要一步，反垄断行动步入了法制化、制度化的轨道。对于普遍的垄断行为(垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中)的限制，在《反垄断法》中都有所体现，更重要的是《反垄断法》的颁布为今后国家对于垄断行为的进一步限制以及使用法制手段参与垄断收益的分配提供了一个平台。当然，由于我国现实的市场经济状况，人们的法律文化、竞争意识以及部门利益的影响，这部法律对于行政垄断的规制还存在很大缺陷，但此次出台的《反垄断法》第一章第七条却明确规定：“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益。促进技术进步。”此外，对这些“垄断”行业实施监管和调控到底依据什么法律——是行业监管法律还是反垄断法?当垄断行为发生时。由谁来执法——是监管部门还是反垄断执法部门?这些问题《反垄断法》没有明确。而且，现在还没有一个统一的、相对独立的、专业的、权威的反垄断执法机构来完成对垄断行为监控的任务。可见，反垄断工作仍然任重道远，《反垄断法》需要进一步细化与完善。
3、用法律保障劳动者权益。以法律对劳动者权益实施保障，以达到处于弱势地位的绝大多数劳动者的利益和控制着社会经济权利的资本利益之间的平衡，维护社会的稳定和发展，这是市场经济国家普遍采用的做法。这就迫切要求改变传统的劳动法律制度，拓宽保护劳动者的广度和深度，使其权益保障成为社会关注的热点。政府要加快《劳动合同法》、《集体合同法》、《工资法》、《社会保险法》等法律的立法步伐。要修改和完善《劳动法》、《劳动争议处理条例》、《失业保险条例》、《矿山安全法》等法律法规，使劳动者无差别地得到法律的同等保护。有些法律法规的法律责任偏轻，法律威慑力不够，难以起到震慑和制裁违法者的作用，对此，需要在立法中加大对违法者的惩罚力度，提高用人单位的违法成本，让法律能真正起到警示、震慑和制止的作用，从而加大法律的执行力。
二、制度创新
1、转变政府职能。第一，理顺政企关系。要彻底切断政府与企业的从属关系。目前，我国政府与企业的关系还不能实现完全的政企分开。实际上是政府间接地操纵企业的职能，其实政府与企业之间不应该存在领导与被领导的关系。政府对企业，一方面要实行政策上的支持：另一方面对企业进行有效监督，利用产业政策对企业进行宏观调控，让企业真正依法自主经营、自负盈亏，同时对国有资本负有保值增值的责任。第二，明晰产权关系。要把国有资产管理职能与政府公共行政管理职能分开。实现政资分开。政资分开原则是重构国有资产管理体制的基本依据，它对实现国有企业的实质性改革具有重大意义。笔者的思路是：国有资产所有权由全国人民代表大会行使，由全国人大设立国有资产管理机构专司国有资产所有权，而国务院和各级人民政府只拥有社会经济管理权。这样，企业不与政府发生所有权上的权利关系，不会产生国有资产所有权与政府的社会经济管理权的混乱。第三，推进行政审批制度改革。政府应采取如下措施推进行政审批制度改革：精减机构，减少审批程序，避免交叉审批和重复审批：最大限度地精减行政审批事项，对不属于政府职能，可由企业、社会自行解决或可按市场方式自行调节的事项，以及缺乏法律、法规、规章的政府有关部门的自定审批事项。应坚决取消：要进一步规范审批的依据、权限和程序，同时明确和尽量缩短审批期限，审批的方式方法也要改变。行政审批制度改革的原则是公开、公平、公正、简化手续、缩短时间、限期办结、提高效率、便民利民、有效促进经济和社会发展。
2、健全工资水平调控体系。第一，完善工资指导线制度。确定合理的企业工资增长的基准线、上限和下限，并向社会公布，违者要受到相应的经济处罚。确立工资增长基准线是政府对大多数生产发展、经济效益正常的企业工资增长的基本要求：确立工资增长上限(预警线)是政府对工资水平较高企业提出的工资增长预警提示：确立工资增长下限是政府对经济效益下降或亏损企业工资增长的起码要求。第二，完善工资控制线。对于非竞争性行业，要同时实行工资总额和工资水平的双重控制，根据经济发展、全社会平均工资水平及行业成本利润情况，制订垄断行业工资指导线和控制线，清理整顿企业的工资外收入，除国家政策允许项目外，不得在工资总额以外列支其他工资收入。第三，完善最低工资制度。目前，我国最低工资标准的计算主要依据比重法和恩格尔系数法，这两种方法均是从劳动者的生存资料出发，计算出来的工资标准明显低于劳动力价值，至少劳动力价值中的享受资料和发展资料没有得到补偿。各地应根据当地经济发展水平和人们生活水平，考虑享受和发展资料在劳动力价值上所占的比重，适当提高最低工资标准。第四，建立“三方”工资谈判制度。政府应鼓励、扶持独立于企业的行业、地区工会的建立与发展，把单个劳动者与资方的工资谈判变为劳动者集体与资方的谈判；建立政府、劳动者与资方三方共同参加的工资谈判机制，确立合理的工资水平。
3、保障农民土地收益权。土地收益权是指土地使 用者依据自己在一定时期内对土地的占有权、使用权等权能而取得经济利益的权利。以及土地产权主体依法转让自己的土地权而获得相应收益的权利。农民的土地收益包括农民经营土地和依法转让土地使用权而获得的收益。只有有效地享有土地收益权，土地使用权才有意义。但我国农民的土地收益权并不完全，在不同时期不同程度地受到了侵蚀，特别是土地使用权流转而获得的收益并没有完全归农民所有。对此，首先，应明确农村土地产权关系，确立土地流转收益分配比例。我国的《宪法》、《土地管理法》规定农村土地属于集体经济所有，但是乡镇、村级集体还是村民小组集体组织所有却不甚明确，由此造成土地产权内涵模糊、主体不明，经常出现在土地征用过程中的征地利益分配不合理、征地款被层层截留现象。为保障农民的土地收益权，各地方可以根据现实情况，明确农村土地所有权归属，确定固定的土地流转收益分配比例。其次，要积极探索农村集体土地转用建设用地的有效方式。纯公益性项目，如国防、水利工程、救灾等由政府征地，国家征占土地用于纯公益性项目后，应从土地资产收益中切出一块资金专门用于建立失地农民就业保障基金；准公益性项目，如交通、医院等，土地价值被评估后，农村集体经济组织以土地价值入股，使失地农民长期分享土地的增值收益：建立留地安置制度，由村民组织自主开发和经营，对土地征用面积超过一定数量的村，可以在征地后给农民留下一定面积的居住地、经营地，由村集体按照统一规划，鼓励农民用留下的土地建设自有厂房或开发其他经营项目，使农民有长期稳定的收入。
三、税收调节
1、完善个人所得税设计，使其发挥调节收入分配公平的功能。个人所得税课税模式应实行分类与综合相结合的个人所得税税制，突破分类税制对收入项目划定的局限性，将性质相同的工资薪金、劳务报酬、经营性收入等流动性所得进行归并，实行综合征税；对属于投资性的，没有费用扣除的应税项目，如利息、股息、红利所得实行分类征税；要考虑到个人的负担情况，以家庭为单位。做必要的扣除后，按统一标准征税；建立完善的公益捐赠免税政策，鼓励居民个人自发的慈善行为。
2、强化财产税征收。财产税是包括不动产税、财产转移税以及财产净值税在内的一系列税种的总称。由于财产税负担不易被转嫁，因此强化财产税的征收。有利于发挥税收调节收入分配公平的作用。应考虑对房产税实行累进税制，对于人均拥有住房面积超过一定标准的家庭，设置不同税收标准，其超过标准面积越大，相应的纳税标准越高；开征遗产税与赠与税，界定遗产的范围及应税标准，继承人应先缴纳遗产税，再继承遗产。
3、借鉴负税思想。负所得税制是利用税收机制实现对收入公平分配的一种好办法。政府通过规定一个收入保障数额。然后根据个人的实际收入情况，对低收入者给予补助。收入越高，补助越少，直至达到所得税的征税点为止；通过对低收入者在抚养儿童、教育、医疗、失业保险等方面予以补助，为失业人员、丧失劳动能力者提供基本的生活补助，在关注社会最弱势人群的过程中，增加他们的收入水平。
4、尽快实施税收改革配套措施。税收调节作用的发挥，不仅依赖于税制的优化设计，还依赖于税收改革配套措施的完备情况。目前而言，应加强以下方面建设：加快实现税务系统与金融系统的全国联网，完善储蓄存款和金融资产实名制，限制现金结算：强制性规定工资、薪金和补贴的项目分类，福利一律货币化和账面化，并设置工资账户；严查腐败，整治公款消费，整顿集团消费转化为个人消费的行为；实行严格的个人财产登记和申报制度、财产继承制度和财产公证制度，并发展财产和收入评估制度。
四、健全社会保障体系
1、逐步扩大社会保险覆盖范围，合理确定支付水平，扩大社会保障范围。当前，要重点关注非公有制经济组织从业人员和灵活就业人员、进城农民工和被征地农民以及还没有离土离乡的农民。由于我国人口多、年龄结构日趋老化、人均国内生产总值较低，未来社会保障负担沉重。因此要充分考虑政府及社会各方面的承受能力，在实现经济增长的前提下，逐步提高社会保障水平。从实际情况出发，循序渐进，不要超出社保资金的承受能力，避免导致社保基金入不敷出，财政不堪重负，并给社会经济的长远发展造成负面影响。
2、坚持多样化的社会保障模式，扩大筹资渠道。实现社会保障基金来源多样化。由于城乡之间、工农之间在生产社会化程度、就业结构、社会分配结构和收入消费结构等方面存在明显差别，城市和农村的社会保障不可能采取统一的模式，农村不能照搬城市的办法。农村要纳入社会保障范围，但具体办法和标准方面与城市相比应该有所区别。要实行以部分积累制为主体，现收现付制和完全积累制并存，个人账户制、捐赠、发行彩票和可降低管理成本的志愿者服务等形式相结合的多种来源渠道的社会保障基金筹集模式。
3、完善基本养老保险制度和失业保险制度，进一步规范基本养老保险社会统筹，落实基金征缴计划，实行统一基金管理，增强基金调剂功能，在确保基本养老金按时足额发放的前提下，逐步将个人账户做实。适合不同群体特点，进一步扩大基本养老保险覆盖面，鼓励有条件的企业建立企业年金，逐步形成由基本养老保险和企业年金、个人储蓄等补充养老保险制度构成的多层次城镇企业养老保险制度体系。
4、探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。随着城市化进程的加快和人口老龄化、农村和小城镇社会保障问题越来越突出，建立适合农村特点的养老、医疗保险和最低生活保障制度，这是推动构建和谐社会，建设社会主义新农村的应有之意。要尽快研究制定适合进城务工农民、被征用土地农民以及未离土离乡农民的养老保险制度，在有条件的村镇，可以从实际情况出发，坚持自主自愿、民办公助、分散决策、标准有别，逐步探索适合当地特点的养老保险和医疗保障制度，并将家庭赡养土地保障和社区扶持相结合，共同保障村镇老年居民的基本生活。在比较富裕的地方，可以探索把贫困村镇的居民纳入到最低生活保障范围。
5、改革社会救济事业，发展优待抚恤事业。逐步扩大农村救灾保险试点，巩固发展扶贫经济实体，办好救灾扶贫互助储金会。搞好对军、烈属和城乡孤、老、残、幼以及丧失劳动能力的贫困户的多种形式服务，改善优抚和社会救济事业单位依靠国家的状况。
参考文献：
[1]周德强.论政府职能的转变[J].重庆社会工作职业学院学报，2006，(02).
[2]田 原.林玳玳.工资增长指导线制度需要修正[J].中国国情国力，2007，(01).
关键词：公平分配；法治；制度创新；负税
作者简介：樊建旺，男，菏泽医专社科部教师、助教、硕士学位。
中图分类号：C914
文献标识码：A doi：10.3969／j.issn.1672-3309(s).2010.09.02
文章编号：1672-3309(2010)09-59-03
国务院总理温家宝在十一届全国人大三次会议上作政府工作报告时指出，要改革收入分配制度，要使全体人民共享改革开放和经济发展的成果。实现社会财富的公平分配是一项系统工程，它既需要具体的收入分配调节措施，也需要法治环境的构建和制度环境的创新，
一、法治建设
1、建立法治社会。法治的核心作用是解决权利与权力的关系问题，保障个人合法权益不受侵犯：对个人、集体、国家之间的利益冲突进行合理调节；对政府的权力和行为做出规定，防止权力过大和滥用权力。实行法治。就要解决国家权力配置问题，它包括国家权力的合理分工与有效制约，权力必须受到法律的制约，因为失去监督与制约的权力必将滋生腐败，而腐败与寻租是目前我国影响公平分配的因素之一。因此，我国法治化的重心选择应是法律制度中的权力规范与制衡，也就是说，实行法治的重点应是依法治权，以法律规范权力。以法律约束权力，实现法治。
2、用法律破除垄断。《中华人民共和国反垄断法》已于2007年8月30日通过。这标志着我国在反垄断问题上迈出了重要一步，反垄断行动步入了法制化、制度化的轨道。对于普遍的垄断行为(垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中)的限制，在《反垄断法》中都有所体现，更重要的是《反垄断法》的颁布为今后国家对于垄断行为的进一步限制以及使用法制手段参与垄断收益的分配提供了一个平台。当然，由于我国现实的市场经济状况，人们的法律文化、竞争意识以及部门利益的影响，这部法律对于行政垄断的规制还存在很大缺陷，但此次出台的《反垄断法》第一章第七条却明确规定：“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益。促进技术进步。”此外，对这些“垄断”行业实施监管和调控到底依据什么法律——是行业监管法律还是反垄断法?当垄断行为发生时。由谁来执法——是监管部门还是反垄断执法部门?这些问题《反垄断法》没有明确。而且，现在还没有一个统一的、相对独立的、专业的、权威的反垄断执法机构来完成对垄断行为监控的任务。可见，反垄断工作仍然任重道远，《反垄断法》需要进一步细化与完善。
3、用法律保障劳动者权益。以法律对劳动者权益实施保障，以达到处于弱势地位的绝大多数劳动者的利益和控制着社会经济权利的资本利益之间的平衡，维护社会的稳定和发展，这是市场经济国家普遍采用的做法。这就迫切要求改变传统的劳动法律制度，拓宽保护劳动者的广度和深度，使其权益保障成为社会关注的热点。政府要加快《劳动合同法》、《集体合同法》、《工资法》、《社会保险法》等法律的立法步伐。要修改和完善《劳动法》、《劳动争议处理条例》、《失业保险条例》、《矿山安全法》等法律法规，使劳动者无差别地得到法律的同等保护。有些法律法规的法律责任偏轻，法律威慑力不够，难以起到震慑和制裁违法者的作用，对此，需要在立法中加大对违法者的惩罚力度，提高用人单位的违法成本，让法律能真正起到警示、震慑和制止的作用，从而加大法律的执行力。
二、制度创新
1、转变政府职能。第一，理顺政企关系。要彻底切断政府与企业的从属关系。目前，我国政府与企业的关系还不能实现完全的政企分开。实际上是政府间接地操纵企业的职能，其实政府与企业之间不应该存在领导与被领导的关系。政府对企业，一方面要实行政策上的支持：另一方面对企业进行有效监督，利用产业政策对企业进行宏观调控，让企业真正依法自主经营、自负盈亏，同时对国有资本负有保值增值的责任。第二，明晰产权关系。要把国有资产管理职能与政府公共行政管理职能分开。实现政资分开。政资分开原则是重构国有资产管理体制的基本依据，它对实现国有企业的实质性改革具有重大意义。笔者的思路是：国有资产所有权由全国人民代表大会行使，由全国人大设立国有资产管理机构专司国有资产所有权，而国务院和各级人民政府只拥有社会经济管理权。这样，企业不与政府发生所有权上的权利关系，不会产生国有资产所有权与政府的社会经济管理权的混乱。第三，推进行政审批制度改革。政府应采取如下措施推进行政审批制度改革：精减机构，减少审批程序，避免交叉审批和重复审批：最大限度地精减行政审批事项，对不属于政府职能，可由企业、社会自行解决或可按市场方式自行调节的事项，以及缺乏法律、法规、规章的政府有关部门的自定审批事项。应坚决取消：要进一步规范审批的依据、权限和程序，同时明确和尽量缩短审批期限，审批的方式方法也要改变。行政审批制度改革的原则是公开、公平、公正、简化手续、缩短时间、限期办结、提高效率、便民利民、有效促进经济和社会发展。
2、健全工资水平调控体系。第一，完善工资指导线制度。确定合理的企业工资增长的基准线、上限和下限，并向社会公布，违者要受到相应的经济处罚。确立工资增长基准线是政府对大多数生产发展、经济效益正常的企业工资增长的基本要求：确立工资增长上限(预警线)是政府对工资水平较高企业提出的工资增长预警提示：确立工资增长下限是政府对经济效益下降或亏损企业工资增长的起码要求。第二，完善工资控制线。对于非竞争性行业，要同时实行工资总额和工资水平的双重控制，根据经济发展、全社会平均工资水平及行业成本利润情况，制订垄断行业工资指导线和控制线，清理整顿企业的工资外收入，除国家政策允许项目外，不得在工资总额以外列支其他工资收入。第三，完善最低工资制度。目前，我国最低工资标准的计算主要依据比重法和恩格尔系数法，这两种方法均是从劳动者的生存资料出发，计算出来的工资标准明显低于劳动力价值，至少劳动力价值中的享受资料和发展资料没有得到补偿。各地应根据当地经济发展水平和人们生活水平，考虑享受和发展资料在劳动力价值上所占的比重，适当提高最低工资标准。第四，建立“三方”工资谈判制度。政府应鼓励、扶持独立于企业的行业、地区工会的建立与发展，把单个劳动者与资方的工资谈判变为劳动者集体与资方的谈判；建立政府、劳动者与资方三方共同参加的工资谈判机制，确立合理的工资水平。
3、保障农民土地收益权。土地收益权是指土地使 用者依据自己在一定时期内对土地的占有权、使用权等权能而取得经济利益的权利。以及土地产权主体依法转让自己的土地权而获得相应收益的权利。农民的土地收益包括农民经营土地和依法转让土地使用权而获得的收益。只有有效地享有土地收益权，土地使用权才有意义。但我国农民的土地收益权并不完全，在不同时期不同程度地受到了侵蚀，特别是土地使用权流转而获得的收益并没有完全归农民所有。对此，首先，应明确农村土地产权关系，确立土地流转收益分配比例。我国的《宪法》、《土地管理法》规定农村土地属于集体经济所有，但是乡镇、村级集体还是村民小组集体组织所有却不甚明确，由此造成土地产权内涵模糊、主体不明，经常出现在土地征用过程中的征地利益分配不合理、征地款被层层截留现象。为保障农民的土地收益权，各地方可以根据现实情况，明确农村土地所有权归属，确定固定的土地流转收益分配比例。其次，要积极探索农村集体土地转用建设用地的有效方式。纯公益性项目，如国防、水利工程、救灾等由政府征地，国家征占土地用于纯公益性项目后，应从土地资产收益中切出一块资金专门用于建立失地农民就业保障基金；准公益性项目，如交通、医院等，土地价值被评估后，农村集体经济组织以土地价值入股，使失地农民长期分享土地的增值收益：建立留地安置制度，由村民组织自主开发和经营，对土地征用面积超过一定数量的村，可以在征地后给农民留下一定面积的居住地、经营地，由村集体按照统一规划，鼓励农民用留下的土地建设自有厂房或开发其他经营项目，使农民有长期稳定的收入。
三、税收调节
1、完善个人所得税设计，使其发挥调节收入分配公平的功能。个人所得税课税模式应实行分类与综合相结合的个人所得税税制，突破分类税制对收入项目划定的局限性，将性质相同的工资薪金、劳务报酬、经营性收入等流动性所得进行归并，实行综合征税；对属于投资性的，没有费用扣除的应税项目，如利息、股息、红利所得实行分类征税；要考虑到个人的负担情况，以家庭为单位。做必要的扣除后，按统一标准征税；建立完善的公益捐赠免税政策，鼓励居民个人自发的慈善行为。
2、强化财产税征收。财产税是包括不动产税、财产转移税以及财产净值税在内的一系列税种的总称。由于财产税负担不易被转嫁，因此强化财产税的征收。有利于发挥税收调节收入分配公平的作用。应考虑对房产税实行累进税制，对于人均拥有住房面积超过一定标准的家庭，设置不同税收标准，其超过标准面积越大，相应的纳税标准越高；开征遗产税与赠与税，界定遗产的范围及应税标准，继承人应先缴纳遗产税，再继承遗产。
3、借鉴负税思想。负所得税制是利用税收机制实现对收入公平分配的一种好办法。政府通过规定一个收入保障数额。然后根据个人的实际收入情况，对低收入者给予补助。收入越高，补助越少，直至达到所得税的征税点为止；通过对低收入者在抚养儿童、教育、医疗、失业保险等方面予以补助，为失业人员、丧失劳动能力者提供基本的生活补助，在关注社会最弱势人群的过程中，增加他们的收入水平。
4、尽快实施税收改革配套措施。税收调节作用的发挥，不仅依赖于税制的优化设计，还依赖于税收改革配套措施的完备情况。目前而言，应加强以下方面建设：加快实现税务系统与金融系统的全国联网，完善储蓄存款和金融资产实名制，限制现金结算：强制性规定工资、薪金和补贴的项目分类，福利一律货币化和账面化，并设置工资账户；严查腐败，整治公款消费，整顿集团消费转化为个人消费的行为；实行严格的个人财产登记和申报制度、财产继承制度和财产公证制度，并发展财产和收入评估制度。
四、健全社会保障体系
1、逐步扩大社会保险覆盖范围，合理确定支付水平，扩大社会保障范围。当前，要重点关注非公有制经济组织从业人员和灵活就业人员、进城农民工和被征地农民以及还没有离土离乡的农民。由于我国人口多、年龄结构日趋老化、人均国内生产总值较低，未来社会保障负担沉重。因此要充分考虑政府及社会各方面的承受能力，在实现经济增长的前提下，逐步提高社会保障水平。从实际情况出发，循序渐进，不要超出社保资金的承受能力，避免导致社保基金入不敷出，财政不堪重负，并给社会经济的长远发展造成负面影响。
2、坚持多样化的社会保障模式，扩大筹资渠道。实现社会保障基金来源多样化。由于城乡之间、工农之间在生产社会化程度、就业结构、社会分配结构和收入消费结构等方面存在明显差别，城市和农村的社会保障不可能采取统一的模式，农村不能照搬城市的办法。农村要纳入社会保障范围，但具体办法和标准方面与城市相比应该有所区别。要实行以部分积累制为主体，现收现付制和完全积累制并存，个人账户制、捐赠、发行彩票和可降低管理成本的志愿者服务等形式相结合的多种来源渠道的社会保障基金筹集模式。
3、完善基本养老保险制度和失业保险制度，进一步规范基本养老保险社会统筹，落实基金征缴计划，实行统一基金管理，增强基金调剂功能，在确保基本养老金按时足额发放的前提下，逐步将个人账户做实。适合不同群体特点，进一步扩大基本养老保险覆盖面，鼓励有条件的企业建立企业年金，逐步形成由基本养老保险和企业年金、个人储蓄等补充养老保险制度构成的多层次城镇企业养老保险制度体系。
4、探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。随着城市化进程的加快和人口老龄化、农村和小城镇社会保障问题越来越突出，建立适合农村特点的养老、医疗保险和最低生活保障制度，这是推动构建和谐社会，建设社会主义新农村的应有之意。要尽快研究制定适合进城务工农民、被征用土地农民以及未离土离乡农民的养老保险制度，在有条件的村镇，可以从实际情况出发，坚持自主自愿、民办公助、分散决策、标准有别，逐步探索适合当地特点的养老保险和医疗保障制度，并将家庭赡养土地保障和社区扶持相结合，共同保障村镇老年居民的基本生活。在比较富裕的地方，可以探索把贫困村镇的居民纳入到最低生活保障范围。
5、改革社会救济事业，发展优待抚恤事业。逐步扩大农村救灾保险试点，巩固发展扶贫经济实体，办好救灾扶贫互助储金会。搞好对军、烈属和城乡孤、老、残、幼以及丧失劳动能力的贫困户的多种形式服务，改善优抚和社会救济事业单位依靠国家的状况。
参考文献：
[1]周德强.论政府职能的转变[J].重庆社会工作职业学院学报，2006，(02).
[2]田 原.林玳玳.工资增长指导线制度需要修正[J].中国国情国力，2007，(01).