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刺桐大桥BOT项目具有我国本土民营资本进入PPP机制创新领域的首创意义。通过调查分析刺桐大桥项目启动和运营以来遇到的问题及其原因，此报告提出了解决问题的办法选项，并总结了可从该项目获得的启示，强调在我国促进PPP机制构建和发展，必须推动法治化契约制度建设。
泉州市境内横跨晋江的刺桐大桥，是福建省特大型公路桥梁之一，也是我国国内最早采用引入本土民营资本的BOT方式建设的路桥项目。在研究推动公私合作伙伴关系即政府与社会资本合作模式（PPP）机制创新方面，对这件20年前出现的具体案例做考察分析，很有现实意义。
20世纪90年代初期，泉州市只有一座跨越晋江的大桥——泉州大桥，其原设计每昼夜通车5000辆，实际每昼夜通车已上升为2.4万辆，严重超负荷运行，成为国道324线及泉州市南北交通的“瓶颈”地段。厦门机场竣工运营后，人流、车流的迅速上升，使这个问题更趋严重。为缓解交通压力，1994年初，泉州市决定再建一座跨江大桥。由于当时泉州市政府财力十分有限，因而决定对外招商。消息传出之后，几家外商前往洽谈，但终因提出的条件过于苛刻而未果。此时，泉州市名流实业股份有限公司（以下简称“名流公司”）的陈庆元董事长，以一个偶然的机会得知此情况，作为民营内资企业界人士，以其敏感的洞察力、并依据他过去了解的香港海底隧道投资建设模式的启示，表示愿意不带任何附加条件以BOT模式承建刺桐大桥，成为国内“第一个吃螃蟹的人”。
为了筹建大桥，1994年5月至10 月，由名流公司与政府授权投资的泉州市路桥开发总公司按60∶40的出资比例成立“泉州刺桐大桥投资开发有限公司”（1999年为寻求上市整体变更为“泉州市名流路桥投资开发股份有限公司”，以下简称“名流路桥公司”），公司注册资本为8500万元。1994年10月5日，市政府正式批准刺桐大桥投资公司按照BOT模式进行大桥的建设运营。
按照要求，刺桐大桥经营期限为30年（含建设期），建设期为三年，大桥如不能如期完成，市政府将指定有关单位收购续建。为保证工程质量，大桥的建设采用工程施工总承包方式，并通过严格的招投标竞争机制，公开、公平、择优地选择了交通部第二航务工程局为施工单位，福建省交通规划设计院为设计单位，原铁道部大桥建设监理公司为监理单位，福建省交通基本建设工程质量监督站实施政府监督，总体实现了“项目业主化，筹资市场化，建设责任法律化，经济管理规范化”。大桥工程于1995年5月18日动工建设，1996年底竣工，全长1530米，全桥并列六车道，设置中央绿化分隔带，桥下可通行500吨海轮。1997年1月1日正式投入运营，比规定的三年工期节省了近一半的时间，工程质量达到全优。
刺桐大桥采用以刺桐大桥经营权质押贷款、固定贷款和流动贷款相结合，并在国内首次采取以按揭式还本付息方式偿还银行贷款。泉州市名流路桥投资开发股份有限公司为刺桐大桥出资人，以出资额为限承担有限责任，以公司未来的收益和资产作为融资的基础， 全权负责大桥的建设、资本注入和经营管理等一系列重大决策，并根据与政府协商制定的收费方式及收费标准对大桥使用者进行收费，直至特许经营期结束为止，期间所获得的收益归名流路桥公司支配。
公司首先从工商银行贷款，到期后又转到兴业银行贷款，2007年又从兴业转入民生银行贷款，前面两家银行以短期贷款为主，而从民生银行贷款是一种新的方式，贷款期限是十年，按月等额还款，前面还款中利息占多数，随着时间推移，利息减少而本金增加。大桥运营的收入所得根据与贷款银行之间的现金流量管理协议进入贷款银行监控账户，并按照资金使用的优先顺序进行分配，即先支付工程正常运行所发生的资本开支、管理费用，然后按计划偿还债务，盈余资金按投资比例进行分配。
刺桐大桥建成后，迅速成为连接泉州晋江、石狮和鲤城三大经济中心干线公路网的枢纽，并为分流国道324线的过境车辆、改善晋江南北岸交通、促进晋江南岸的开发发挥了作用。
刺桐大桥自1997年通车以来，车流量迅速上升，车辆通行收入由1997年的2371万元增至2006年的8100万元，但其后随着后渚大桥、晋江大桥等的建成通行，分流了车流量，2013年降至4200万元。
刺桐大桥的建设，实现了以较小量国有资金引导较大量民营企业资金投资于原认为只能由政府兴办的基础设施建设，成为以内地民营资本为主的BOT投资模式的国内首例，开创我国本土民营经济主体为主组建特殊项目公司（SPV）投资基础设施项目建设的先河。其采用的以刺桐大桥特许经营权质押贷款和按揭式还本付息的模式，为我国长期受困的大型基础设施建设融资提供了良好的示范和借鉴。在更明确认识PPP对于新时期打造中国经济升级版的特别重要的意义的当下，也更应当充分肯定刺桐大桥BOT项目“敢为天下先”的首创之功，以及其中蕴含的改革哲理。
由于一系列主客观因素的局限，刺桐大桥BOT项目虽有SPV的构架，却并未形成本应与之相匹配的规范的契约文本。实际生活中其运营期中已经发生和可能于未来发生的种种相关重要影响、连带因素的变化，如何在“公私合作”框架下得到令各方相对满意的解决，便成为难题。在缺乏明晰契约的情况下，该项BOT存续期内不确定性的冲击已屡有发生和叠加，未得有效化解。
1.面对车辆分流因素形成的利益分割，业主公司处于完全无奈状态
在泉州刺桐大桥于1997年正式投入运营之前，福建省交通厅已于1984年在晋江之上投资建成一座收过桥费的“泉州大桥”。该桥的收费管理权于1997年由福建省政府移交给了泉州市政府。由此，刺桐大桥业主（民营资本为主）与泉州大桥业主（泉州市政府）之间在已有刺桐大桥的合作关系之上，又形成了泉州大桥带来的直接的利益竞争关系。其后，先后又有“顺济新桥”、“笋江大桥”、“后渚大桥”、“晋江大桥”、“黄龙大桥”、“田安大桥”多个项目相继建成通车，程度不等地减少了刺桐大桥的车流量。目前，在上述八座大桥中，除刺桐大桥对过往车辆收费外，其余大桥均已处于免费通车状态（泉州大桥、顺济新桥、笋江大桥等三桥于2004年7月取消收费）。无论刺桐大桥之外在晋江上由地方政府投资建设的各大桥收费与否，都形成对刺桐大桥项目利益的一定竞争性分割，在其他各桥均免费通行之后，这种对于刺桐大桥项目的利益分割，已处于理论上可说明的峰值状态。受到明显的利益调减冲击影响的刺桐大桥业主方，对于这些，却处于完全无奈状态，既拿不出任何基于契约的制约因素或与政府做出某种“讨价还价”式调整的依据，也无法向已更迭几届的地方政府领导形成有效（有结果）的沟通互动。BOT形式构架中的“合作”，在此实际演变为企业向政府的“汇报”，而不是“磋商”，但一个企业的“汇报”在新的政府领导班子那里，或石沉大海不得下文，或以“新官不理旧账”的态度不做出实质性回应。 2.投资方经营权和收益未能得到充分保障
根据2004年国务院颁发的《收费公路管理条例》第三章第20条的规定：“收费公路权益包括收费权、广告经营权、服务设施经营权”，在这些权益中，对于刺桐大桥的投资方而言，只有收费权得到了保障，其他权益并未得到很好落实。比如刺桐大桥投资方在大桥两侧管辖范围内自设的广告牌被泉州市政府强势拆除，同时，投资方提交的广告经营权、配套服务设施经营权申请也始终没有得到地方政府相关部门批复和回应。
3.政府领导层意愿驱动的产权重组，曾使业主方的名流公司濒临危机
2006年市政府领导班子进行调整后，新领导班子对BOT项目态度改变，打算将原来政府持有的40%股份转让出去。由于项目还在建设阶段，如果政府撤资，会直接影响到银行对项目的持续贷款，当时名流公司面临资金链有可能断裂的风险。名流公司陈总到省交通厅努力寻求帮助，加上当时中央媒体的宣传报道，福建省交通运输集团有限公司和福建省公路开发总公司同意接收市政府转让的30%股份，泉州市政府分别向这两家公司转让15%的股份，形成目前的股权结构：名流公司、福建省交通运输集团有限公司、福建省公路开发总公司和泉州市路桥开发总公司分别占60%、15%、15%、10%。
4.政府领导层强势施加的“建设增项”，使业主方的名流公司增加了规模可观的利益让渡负担
1998年，政府安排项目公司投资4360万元建设刺桐大桥连接线324国道复线公路6.3公里，2006年政府再次安排项目公司投资7867万元建设刺桐大桥连接沿海大通道陈泉公路段刺桐大桥南互通工程项目。大桥项目总投资只有2.7亿元，而项目外投资就高达1.2亿元，占投资额的45%，无疑给企业增加了沉重负担，“依据”却全然来自政府方面新冒出的强势要求。
5.收费标准无法形成调整机制
在刺桐大桥建设之初，泉州市政府方面与名流公司（此BOT中SPV的控股主体）方面并没有就收费调价机制形成任何契约，因此，名流路桥公司SPV即业主只能按照福建省政府的批准，一直沿用当时泉州大桥的收费标准收费，如，小型轿车的单次通行费为6元（而国内大部分省、市收费路桥的同类收费标准则为10元以上）。刺桐大桥正式运营17年来，在人工成本、生产要素成本，以及管理成本不断上升的情况下，始终未能对车辆通行收费标准做出调整。
6.国家各级政府政策法规变动风险可能由业主独自承担
依据1996年12月25日福建省政府办公厅《关于同意设立泉州刺洞大桥通行费征收站的批复》函，名流路桥公司作为投资方和业主，于1996年12月29日正式设站收费。2003年12月26日，福建省政府在其《关于公布我省普通公路和城市道路收费站（点）的通知》中，正式批复刺桐大桥的收费期限至2025年5月18日止，为期30年。
2004年国务院颁布实施《收费公路管理条例》，其中规定：经营性收费公路收费期限最长不得超过25年。据此，福建省政府在《关于报送福建省收费公路专项清理工作整改意见的函》中，明确刺桐大桥收费站以缩短年限方式进行整改，将该桥收费期限改为1996年12月29日至2021年12月28日，即缩短为25年。由于交通运输部、国家发改委、财政部等部委对福建省上报的有关刺桐大桥收费站专项整改及补偿意见尚无明确答复，投资方正面临着此项由国家政策法规变动带来的风险因素。
由技术性因素引发：对于一江多桥并存与演变的不确定性，项目缺少排他性的制度安排和利益争端解决机制。
当年的刺桐大桥成为泉州境内晋江上第二座收费桥梁的情况，已演变为目前在泉州境内跨越晋江的大桥共有八座（分别是：泉州大桥、刺桐大桥、顺济新桥、笋江大桥、后渚大桥、晋江大桥、黄龙大桥、田安大桥），即后面陆续有六座桥梁晚于刺桐大桥建成。另外，加上第一座泉州大桥，刺桐大桥之外的七座桥梁都已免费供车辆通行；刺桐大桥与其比邻的两座大桥之间，最远距离不足千米。在“泉州大桥”收费权没有移交给当地政府之前，泉州市政府对刺桐大桥的建设曾倾注了高度热情，因为当时泉州大桥过桥费全部由省里收走，市政府希望通过新建的刺桐大桥来与省级“分杯羹”。
但随泉州大桥收费权移交泉州市政府后，刺桐大桥投资方（业主为名流路桥公司）与地方政府的“蜜月期”也就戛然而止，从此，形成政府与企业之间的长期利益之争。1997年，在刺桐大桥正式投入运营后不久，泉州至厦门高速公路（泉厦高速）也正式通车，刺桐大桥距该高速公路仅300米，当时名流公司作为主要投资方提出路桥连接方案和请求，但并没有得到相关部门的批准。相反，泉州市却舍近求远，投资1.3亿元，修建了一条横向的牛山连接线，将泉厦高速与324国道贯通，然后，再贯通与324国道相连的泉州大桥，将部分车流直接导向地方政府有收费权的泉州大桥。这仅是地方政府与企业争利的开始。上述“怪异”现象的出现，技术层面的原因直接联通于“公私合作”各方不同的利益考虑，但在此BOT建设之初，公共部门（地方政府）与私人部门（社会投资者）之间并没有就项目的排他性与可能的竞争做出任何事先的契约，事实上也没有就日后出现的纠纷制定出任何规范化的、合理的化解机制。
最早与刺桐大桥具有竞争关系的泉州大桥，是由福建省交通厅于1984年投资建成的，根据当时制定的《泉州大桥征收过桥费暂行办法》规定，从当年12月1日开始，泉州大桥征收过桥费，直到大桥1900多万元投资全部收回为止。实际上，到1988年泉州大桥投资就已经全部收回，后几经延迟收费期，直到2004年才正式取消收费。泉州市之所以在接手后仍超过既定收费期近十年抱着泉州大桥这棵“摇钱树”不放，当然是因为这样可为当地政府带来可观的资金，而且，当地的很多路桥项目贷款也是通过泉州大桥收费权来做还款保证的。
通盘观察，地方政府在公共基础设施领域这种“资金滚动开发机制”本无可厚非，但在对相关民间资本、民营企业的态度上，一时热情、另一时打压：在政府资金拮据时，鼓励名流公司与政府合作成立刺桐大桥业主方名流路桥公司，而一旦有了新的资金相对宽松局面和与业主方利益相左的新收入来源，就马上变脸，施压“修理”，并形成一种奇异的“悖反怪象”：一方面，地方政府（部门）不断举借新债从事新的基础设施项目建设，致使地方政府性债务规模不断上升；另一方面，有着强烈投资愿望和经营管理经验的民营企业却不敢和不能顺利进入基础设施建设领域，或已经进入的社会资本，不能较好地持续开展经营业务。 这一怪象背后的根本原因，是政府与市场的关系这一我国经济社会转轨变革中的核心问题没有得到正确处理：由于各种机缘因素兴办、但符合发展大方向的刺桐大桥BOT项目，在政府企业“合作”开端之后，政府在其后并不是作为契约中的一方，而是既当起了裁判，又兼任了运动员。由此压抑了缓解地方负债压力、提升资金绩效和基础设施运营管理水平的后续潜力空间。
由阶段性不同特点引发：地方政府依靠土地批租等收入开展基础设施建设，对PPP趋于冷淡。
在市场化改革中，地方政府获得了土地使用权有偿出让收入的绝对支配使用权，并且随城市化进程加快，我国城镇不动产价格若干年内呈普遍上涨态势，在高房价的持续牵引下，各地土地拍卖频频爆出新“地王”。在地方政府“腰包”不断鼓起来后，由自己动手大兴土木的冲动也越来越大。
随着一些地区政府收入增加，财政形势好转，地方长官往往更愿意、也更习惯于用传统的直投方式来从事基础设施建设，而非积极考虑PPP项目方式。在我国，PPP项目兴起于上世纪90年代，于1997年达到其发展的一个高峰，1998年-2002年便经历低谷，2003年十六届三中全会后再次经历高速发展时期，到2008年美国次贷危机，我国启动4万亿元政府主导的投资刺激方案，地方政府又减少了PPP的应用。尤其在1997年的亚洲金融危机及2008年美国的次贷危机爆发后，为了减少外部环境给我国经济发展带来的不利影响，政府两度以刺激性的扩张政策加大对基础设施的投资力度，都曾弱化了PPP 的地位。
另外，盈利性项目或有持续性现金流的项目，近年地方政府一般都可以假借“融资平台公司”之手，以土地出让收入为抵押向银行贷款的方式来实施建设，因此，民营企业便往往很难介入其中。这也是2010年“融资平台公司”遇到较全面清理整顿之前，各地普遍存在的一种状态。
由法律、契约层面的缺陷引发：缺乏关于PPP的法律制度，增加了民营企业的交易成本和运作困难。PPP一般涉及的都是公共工程与公共服务领域的投资项目，并与公众日常生活密切相关，依托相关项目提供的服务质量、价格等，均是比较敏感的话题，也特别容易引起民意的反弹。所以，需要制定一套专门的法律法规，对PPP项目的立项、投标、建设、运营、管理、质量、收费标准及其调整机制、项目排他性及争端解决机制，以及移交等环节作出全面、系统的规定。
虽然PPP模式在我国已运行了相当长的时间，但却明显缺乏国家层面的法规制度，有的只是地方性的或行业性的管理办法或规定。在某些地方，PPP项目的建设，甚至作为凭据的仅有地方政府一纸“红头文件”（如刺桐大桥BOT案例），其法律效力很低。由此造成了在合作过程中，公、私双方并不是在成熟的法律框架下形成尽可能清晰有效的契约而处理利益关系，而是“走一步说一步”。由于政府部门掌握着公权力，很容易将自己的意志强加于私人部门，在相关的博弈过程中，私人部门几乎注定是弱势的一方，得不到法律和契约的有效保护，成为很多额外风险或成本的承担者。
分析至此，可以看出，泉州刺桐大桥PPP项目运行过程出现的种种问题，都可归结为根本的一条：相关法律制度体系建设的不到位、契约的缺失，以及政府部门掌握着单方面、少节制地变动“游戏规则”的权力。
目前该项目已经运营17年，按照合同还需要运营13年，由于交通部《收费公路管理条例》规定经营公路收费年限不得超过25年，因此按《条例》该项目运营年限则还只有8年。该项目收费标准17年来从没有调整。名流公司提出两个要求：一是如缩短收费年限应当给予相应的补偿；二是收费标准应当根据当前物价做适当调整。此外还有第三条建议：最好由地方政府提前回购该项目，民企方面以可接受的价格（包括后来新增的两条路段建设的对价）退出。我们有如下一些看法：
1.关于收费期限调整问题
由于《收费公路管理条例》是在2004年实施，晚于该项目的收费起始时间，因此，我们认为有以下两种可能的解决方案选项：按不适合该《条例》处理，使刺桐大桥项目按原约定日期完成收费。或者，按《条例》执行，将缩短的最后几年间评估的收费量值减去相应的管理成本后，补偿给项目公司。
2.关于收费价格调整问题
价格调整机制是BOT合同的重要内容，但由于刺桐大桥项目为国内资本参与公共项目的首例，没有什么经验可借鉴，在当时未产生完备的合同也是可以理解的。但如何弥补这一过失？我们认为应当考虑到如下几点：一是根据实际运营成本情况，适当提高收费价格在理论上无误，但是由于目前这已是泉州境内唯一的收费大桥，可能会因提高收费价格导致流量损失，进而对于经营者来说，可能会产生新的风险；对于政府方面，也会遇到不可忽视的民意压力。二是如果不提价，政府应考虑在落实广告经营权等方面予以间接补偿。
3.关于按目前收益水平和剩余年限测算、协商政府回购
既然合作已不再愉快，又无清楚的契约依据，按常理来说，如能形成一个双方可接受的政府回购方案，也不失为一个“就此了结”性质的选项。但与这个选项相关的考虑还有如下两个方面：第一，如果迟迟形成不了双方可接受的方案，却旷日持久地耗费磋商精力，徒增“不愉快”因素，反而不美；第二，刺桐大桥BOT项目作为国内敢为天下先“第一个吃螃蟹”的内资PPP案例，不仅在泉州和福建，而且在更大范围内，都具有标杆、品牌意义和示范效应，在领导层和有关管理部门高度关注PPP概念下的机制创新以打开“升级版”经济发展潜力空间和高质量地置换地方政府债务的现阶段，刺桐大桥BOT项目如以政府提前回购作一了结，不仅不符合现阶段全面推进改革创新、充分调动民间资金、社会资本积极性的大方向，社会影响不好，而且对于泉州和福建地方政府区内下一阶段的相关工作与鼓励民营资本发展也可能带来不良阴影。
因此，我们提出，还可积极考虑有别于以上三个选项的第四种选项： 4.积极的选项考虑：形成中期补充合约，弥补原来的契约缺位，保持刺桐大桥BOT基本框架，争取“善始善终”
如能在刺桐大桥BOT项目相关方的磋商中形成一种“亡羊补牢”作用的中期补充合约，明晰规定所有的相关因素处理方案而覆盖此项目未来的整个存续期，则不失为一种最具积极意味的处理：既化解项目自身业已累积多年的矛盾和不愉快因素，又提升该项目的品牌示范效应而可以产生更好服务全局、也服务泉州与福建地方政府发展战略的结果。我们认为这一选项应作为上上策，摆在诸多可能选项的首位。
要形成一份较高水平的中期补充合约，显然需积极借鉴国内外相关的PPP领域的经验，引入专业咨询、高端政府部门协调等要素，经过磋商谈判，争取最终把所有争端点推至作妥协处理的可接受状态，并可预留未尽事宜的弹性和规范处理空间。这一中期补充合约（契约）的实质内容，应是使最关键的关系处理即业主全周期投资的实际回报率，达到一个对我国沿海区域民间资本25年-30年合计而言较合理的区间状态（如9%-12%）。
刺桐大桥项目的实施促进了地方经济社会发展，并带来了内资参与BOT项目的突破与先行示范。但它也经历了自身演变中的繁荣和困难。当它繁荣时，曾吸引了众多民营企业的目光，提升了社会资本方面对政府公共投资项目的兴趣；当它遇到困难时，也曾使不少民营企业对政府项目望而生畏，避之惟恐不及。正像该项目当家人所言：“榜样的力量是无穷的，修理榜样的后果又是非常严重的。”
今后，为了更好地推广PPP机制创新，落实十八大报告和十八届三中全会的精神，实现国家治理现代化、使市场发挥资源配置中的决定性作用、快速转变政府职能、建立现代财政制度和推动新型城镇化健康发展，有必要举一反三总结如下几个方面的启示，以利相关工作：
1.加快法律法规建设
由于PPP项目运营期限较长，在运营期间会经历若干届政府官员交替，为使民营资本不受到不公平的待遇和不确定性的较大压力威胁，只能通过法律来规范和实现保障。同时，由于BOT等PPP项目的最终资产属于政府所有，法律同样也会保护政府最终所得到的资产是完整的。为能如愿促进我国PPP机制创新的健康发展，相关法律法规和“法治化营商环境”的打造，是当务之急，应力求较快成型。
2.完善政府制度约束
在PPP法律框架之下，还需要有延伸、覆盖于相关者的制度约束，特别是我国过去一向强势的各级政府和公权部门、权力环节所受的制度约束，以避免不当的人为干预导致项目失败。在法治化环境中，合法的契约就具有项目制度规范的意义与权能，以法律保障契约，也就是以法律保障制度的实施。契约如不严肃执行，受害方通常都是民营企业，必定会影响该领域民营企业进入的积极性。完善对于PPP中政府方面的制度约束，也是“把权力关进笼子”这一真谛在该领域机制创新中的关键性操作点。
3.优化利益调节机制
PPP项目一般具有很高的公益性，同时也具有较高的垄断性（特许经营特征）。情况变化中，往往难免需要作出调整。一方面，不能让经营者因市场原因运营不下去，同时另一方面，也不能让经营者轻易获得暴利。如果因市场原因或不可预测的某些客观因素，导致项目运营不下去，会造成政府、企业、社会多方面损失，因此政府应当在调整方案中给予一定支持。但如果项目产生了较明显的暴利，也势必会引发利益分配的不合理状态和引起社会公众的不满，甚至有可能成为社会的不稳定因素。因此，应当注重以“风险共担，利益共享，合理利润”为基准优化利益调节机制。表现为价格的利益参数，如不宜用涨价方式实现必要的利益调整，政府方面一般需以其他方式（如补助方式）来作出必要替代。
4.坚持科学分配风险
PPP项目的风险分配原则是让最有能力承担的一方承担特定类型的风险。也就是说，一个PPP项目有若干种风险，每种风险由谁来承担，不应背离能力原则，即应由风险的特点来决定由谁来承担——合作方中谁更有能力承担该风险，就应由谁来承担，并体现于规范的契约之中。比如，政策风险应当由公共部门来负责使其最小化，而经营管理风险应当主要由私营部门来负责使其最小化。在刺桐大桥项目中，收费期限的调整就属于政策风险，应当由公共部门即相关各级政府来承担，而不应当将这种风险一古脑推给企业承担。
5.加强多重监督管理
PPP项目涉及公众利益，在PPP项目中，应当从项目的规划开始就加强多方面监督管理。相关信息应保持尽可能高的透明度，政府部门监督、社会公众监督、媒体监督和专业力量（如独立中介组织）监督等，应合成有效的多重复合监督体系。
此文为财政部财政科学研究所调研报告。该课题执笔人为财科所研究员贾康、孙洁、陈新平、副研究员程瑜
泉州市境内横跨晋江的刺桐大桥，是福建省特大型公路桥梁之一，也是我国国内最早采用引入本土民营资本的BOT方式建设的路桥项目。在研究推动公私合作伙伴关系即政府与社会资本合作模式（PPP）机制创新方面，对这件20年前出现的具体案例做考察分析，很有现实意义。
刺桐大桥项目首创意义
20世纪90年代初期，泉州市只有一座跨越晋江的大桥——泉州大桥，其原设计每昼夜通车5000辆，实际每昼夜通车已上升为2.4万辆，严重超负荷运行，成为国道324线及泉州市南北交通的“瓶颈”地段。厦门机场竣工运营后，人流、车流的迅速上升，使这个问题更趋严重。为缓解交通压力，1994年初，泉州市决定再建一座跨江大桥。由于当时泉州市政府财力十分有限，因而决定对外招商。消息传出之后，几家外商前往洽谈，但终因提出的条件过于苛刻而未果。此时，泉州市名流实业股份有限公司（以下简称“名流公司”）的陈庆元董事长，以一个偶然的机会得知此情况，作为民营内资企业界人士，以其敏感的洞察力、并依据他过去了解的香港海底隧道投资建设模式的启示，表示愿意不带任何附加条件以BOT模式承建刺桐大桥，成为国内“第一个吃螃蟹的人”。
为了筹建大桥，1994年5月至10 月，由名流公司与政府授权投资的泉州市路桥开发总公司按60∶40的出资比例成立“泉州刺桐大桥投资开发有限公司”（1999年为寻求上市整体变更为“泉州市名流路桥投资开发股份有限公司”，以下简称“名流路桥公司”），公司注册资本为8500万元。1994年10月5日，市政府正式批准刺桐大桥投资公司按照BOT模式进行大桥的建设运营。
按照要求，刺桐大桥经营期限为30年（含建设期），建设期为三年，大桥如不能如期完成，市政府将指定有关单位收购续建。为保证工程质量，大桥的建设采用工程施工总承包方式，并通过严格的招投标竞争机制，公开、公平、择优地选择了交通部第二航务工程局为施工单位，福建省交通规划设计院为设计单位，原铁道部大桥建设监理公司为监理单位，福建省交通基本建设工程质量监督站实施政府监督，总体实现了“项目业主化，筹资市场化，建设责任法律化，经济管理规范化”。大桥工程于1995年5月18日动工建设，1996年底竣工，全长1530米，全桥并列六车道，设置中央绿化分隔带，桥下可通行500吨海轮。1997年1月1日正式投入运营，比规定的三年工期节省了近一半的时间，工程质量达到全优。
刺桐大桥采用以刺桐大桥经营权质押贷款、固定贷款和流动贷款相结合，并在国内首次采取以按揭式还本付息方式偿还银行贷款。泉州市名流路桥投资开发股份有限公司为刺桐大桥出资人，以出资额为限承担有限责任，以公司未来的收益和资产作为融资的基础， 全权负责大桥的建设、资本注入和经营管理等一系列重大决策，并根据与政府协商制定的收费方式及收费标准对大桥使用者进行收费，直至特许经营期结束为止，期间所获得的收益归名流路桥公司支配。
公司首先从工商银行贷款，到期后又转到兴业银行贷款，2007年又从兴业转入民生银行贷款，前面两家银行以短期贷款为主，而从民生银行贷款是一种新的方式，贷款期限是十年，按月等额还款，前面还款中利息占多数，随着时间推移，利息减少而本金增加。大桥运营的收入所得根据与贷款银行之间的现金流量管理协议进入贷款银行监控账户，并按照资金使用的优先顺序进行分配，即先支付工程正常运行所发生的资本开支、管理费用，然后按计划偿还债务，盈余资金按投资比例进行分配。
刺桐大桥建成后，迅速成为连接泉州晋江、石狮和鲤城三大经济中心干线公路网的枢纽，并为分流国道324线的过境车辆、改善晋江南北岸交通、促进晋江南岸的开发发挥了作用。
刺桐大桥自1997年通车以来，车流量迅速上升，车辆通行收入由1997年的2371万元增至2006年的8100万元，但其后随着后渚大桥、晋江大桥等的建成通行，分流了车流量，2013年降至4200万元。
刺桐大桥的建设，实现了以较小量国有资金引导较大量民营企业资金投资于原认为只能由政府兴办的基础设施建设，成为以内地民营资本为主的BOT投资模式的国内首例，开创我国本土民营经济主体为主组建特殊项目公司（SPV）投资基础设施项目建设的先河。其采用的以刺桐大桥特许经营权质押贷款和按揭式还本付息的模式，为我国长期受困的大型基础设施建设融资提供了良好的示范和借鉴。在更明确认识PPP对于新时期打造中国经济升级版的特别重要的意义的当下，也更应当充分肯定刺桐大桥BOT项目“敢为天下先”的首创之功，以及其中蕴含的改革哲理。
BOT遭遇难题
由于一系列主客观因素的局限，刺桐大桥BOT项目虽有SPV的构架，却并未形成本应与之相匹配的规范的契约文本。实际生活中其运营期中已经发生和可能于未来发生的种种相关重要影响、连带因素的变化，如何在“公私合作”框架下得到令各方相对满意的解决，便成为难题。在缺乏明晰契约的情况下，该项BOT存续期内不确定性的冲击已屡有发生和叠加，未得有效化解。
1.面对车辆分流因素形成的利益分割，业主公司处于完全无奈状态
在泉州刺桐大桥于1997年正式投入运营之前，福建省交通厅已于1984年在晋江之上投资建成一座收过桥费的“泉州大桥”。该桥的收费管理权于1997年由福建省政府移交给了泉州市政府。由此，刺桐大桥业主（民营资本为主）与泉州大桥业主（泉州市政府）之间在已有刺桐大桥的合作关系之上，又形成了泉州大桥带来的直接的利益竞争关系。其后，先后又有“顺济新桥”、“笋江大桥”、“后渚大桥”、“晋江大桥”、“黄龙大桥”、“田安大桥”多个项目相继建成通车，程度不等地减少了刺桐大桥的车流量。目前，在上述八座大桥中，除刺桐大桥对过往车辆收费外，其余大桥均已处于免费通车状态（泉州大桥、顺济新桥、笋江大桥等三桥于2004年7月取消收费）。无论刺桐大桥之外在晋江上由地方政府投资建设的各大桥收费与否，都形成对刺桐大桥项目利益的一定竞争性分割，在其他各桥均免费通行之后，这种对于刺桐大桥项目的利益分割，已处于理论上可说明的峰值状态。受到明显的利益调减冲击影响的刺桐大桥业主方，对于这些，却处于完全无奈状态，既拿不出任何基于契约的制约因素或与政府做出某种“讨价还价”式调整的依据，也无法向已更迭几届的地方政府领导形成有效（有结果）的沟通互动。BOT形式构架中的“合作”，在此实际演变为企业向政府的“汇报”，而不是“磋商”，但一个企业的“汇报”在新的政府领导班子那里，或石沉大海不得下文，或以“新官不理旧账”的态度不做出实质性回应。 2.投资方经营权和收益未能得到充分保障
根据2004年国务院颁发的《收费公路管理条例》第三章第20条的规定：“收费公路权益包括收费权、广告经营权、服务设施经营权”，在这些权益中，对于刺桐大桥的投资方而言，只有收费权得到了保障，其他权益并未得到很好落实。比如刺桐大桥投资方在大桥两侧管辖范围内自设的广告牌被泉州市政府强势拆除，同时，投资方提交的广告经营权、配套服务设施经营权申请也始终没有得到地方政府相关部门批复和回应。
3.政府领导层意愿驱动的产权重组，曾使业主方的名流公司濒临危机
2006年市政府领导班子进行调整后，新领导班子对BOT项目态度改变，打算将原来政府持有的40%股份转让出去。由于项目还在建设阶段，如果政府撤资，会直接影响到银行对项目的持续贷款，当时名流公司面临资金链有可能断裂的风险。名流公司陈总到省交通厅努力寻求帮助，加上当时中央媒体的宣传报道，福建省交通运输集团有限公司和福建省公路开发总公司同意接收市政府转让的30%股份，泉州市政府分别向这两家公司转让15%的股份，形成目前的股权结构：名流公司、福建省交通运输集团有限公司、福建省公路开发总公司和泉州市路桥开发总公司分别占60%、15%、15%、10%。
4.政府领导层强势施加的“建设增项”，使业主方的名流公司增加了规模可观的利益让渡负担
1998年，政府安排项目公司投资4360万元建设刺桐大桥连接线324国道复线公路6.3公里，2006年政府再次安排项目公司投资7867万元建设刺桐大桥连接沿海大通道陈泉公路段刺桐大桥南互通工程项目。大桥项目总投资只有2.7亿元，而项目外投资就高达1.2亿元，占投资额的45%，无疑给企业增加了沉重负担，“依据”却全然来自政府方面新冒出的强势要求。
5.收费标准无法形成调整机制
在刺桐大桥建设之初，泉州市政府方面与名流公司（此BOT中SPV的控股主体）方面并没有就收费调价机制形成任何契约，因此，名流路桥公司SPV即业主只能按照福建省政府的批准，一直沿用当时泉州大桥的收费标准收费，如，小型轿车的单次通行费为6元（而国内大部分省、市收费路桥的同类收费标准则为10元以上）。刺桐大桥正式运营17年来，在人工成本、生产要素成本，以及管理成本不断上升的情况下，始终未能对车辆通行收费标准做出调整。
6.国家各级政府政策法规变动风险可能由业主独自承担
依据1996年12月25日福建省政府办公厅《关于同意设立泉州刺洞大桥通行费征收站的批复》函，名流路桥公司作为投资方和业主，于1996年12月29日正式设站收费。2003年12月26日，福建省政府在其《关于公布我省普通公路和城市道路收费站（点）的通知》中，正式批复刺桐大桥的收费期限至2025年5月18日止，为期30年。
2004年国务院颁布实施《收费公路管理条例》，其中规定：经营性收费公路收费期限最长不得超过25年。据此，福建省政府在《关于报送福建省收费公路专项清理工作整改意见的函》中，明确刺桐大桥收费站以缩短年限方式进行整改，将该桥收费期限改为1996年12月29日至2021年12月28日，即缩短为25年。由于交通运输部、国家发改委、财政部等部委对福建省上报的有关刺桐大桥收费站专项整改及补偿意见尚无明确答复，投资方正面临着此项由国家政策法规变动带来的风险因素。
BOT项目难题成因
由技术性因素引发：对于一江多桥并存与演变的不确定性，项目缺少排他性的制度安排和利益争端解决机制。
当年的刺桐大桥成为泉州境内晋江上第二座收费桥梁的情况，已演变为目前在泉州境内跨越晋江的大桥共有八座（分别是：泉州大桥、刺桐大桥、顺济新桥、笋江大桥、后渚大桥、晋江大桥、黄龙大桥、田安大桥），即后面陆续有六座桥梁晚于刺桐大桥建成。另外，加上第一座泉州大桥，刺桐大桥之外的七座桥梁都已免费供车辆通行；刺桐大桥与其比邻的两座大桥之间，最远距离不足千米。在“泉州大桥”收费权没有移交给当地政府之前，泉州市政府对刺桐大桥的建设曾倾注了高度热情，因为当时泉州大桥过桥费全部由省里收走，市政府希望通过新建的刺桐大桥来与省级“分杯羹”。
但随泉州大桥收费权移交泉州市政府后，刺桐大桥投资方（业主为名流路桥公司）与地方政府的“蜜月期”也就戛然而止，从此，形成政府与企业之间的长期利益之争。1997年，在刺桐大桥正式投入运营后不久，泉州至厦门高速公路（泉厦高速）也正式通车，刺桐大桥距该高速公路仅300米，当时名流公司作为主要投资方提出路桥连接方案和请求，但并没有得到相关部门的批准。相反，泉州市却舍近求远，投资1.3亿元，修建了一条横向的牛山连接线，将泉厦高速与324国道贯通，然后，再贯通与324国道相连的泉州大桥，将部分车流直接导向地方政府有收费权的泉州大桥。这仅是地方政府与企业争利的开始。上述“怪异”现象的出现，技术层面的原因直接联通于“公私合作”各方不同的利益考虑，但在此BOT建设之初，公共部门（地方政府）与私人部门（社会投资者）之间并没有就项目的排他性与可能的竞争做出任何事先的契约，事实上也没有就日后出现的纠纷制定出任何规范化的、合理的化解机制。
最早与刺桐大桥具有竞争关系的泉州大桥，是由福建省交通厅于1984年投资建成的，根据当时制定的《泉州大桥征收过桥费暂行办法》规定，从当年12月1日开始，泉州大桥征收过桥费，直到大桥1900多万元投资全部收回为止。实际上，到1988年泉州大桥投资就已经全部收回，后几经延迟收费期，直到2004年才正式取消收费。泉州市之所以在接手后仍超过既定收费期近十年抱着泉州大桥这棵“摇钱树”不放，当然是因为这样可为当地政府带来可观的资金，而且，当地的很多路桥项目贷款也是通过泉州大桥收费权来做还款保证的。
通盘观察，地方政府在公共基础设施领域这种“资金滚动开发机制”本无可厚非，但在对相关民间资本、民营企业的态度上，一时热情、另一时打压：在政府资金拮据时，鼓励名流公司与政府合作成立刺桐大桥业主方名流路桥公司，而一旦有了新的资金相对宽松局面和与业主方利益相左的新收入来源，就马上变脸，施压“修理”，并形成一种奇异的“悖反怪象”：一方面，地方政府（部门）不断举借新债从事新的基础设施项目建设，致使地方政府性债务规模不断上升；另一方面，有着强烈投资愿望和经营管理经验的民营企业却不敢和不能顺利进入基础设施建设领域，或已经进入的社会资本，不能较好地持续开展经营业务。 这一怪象背后的根本原因，是政府与市场的关系这一我国经济社会转轨变革中的核心问题没有得到正确处理：由于各种机缘因素兴办、但符合发展大方向的刺桐大桥BOT项目，在政府企业“合作”开端之后，政府在其后并不是作为契约中的一方，而是既当起了裁判，又兼任了运动员。由此压抑了缓解地方负债压力、提升资金绩效和基础设施运营管理水平的后续潜力空间。
由阶段性不同特点引发：地方政府依靠土地批租等收入开展基础设施建设，对PPP趋于冷淡。
在市场化改革中，地方政府获得了土地使用权有偿出让收入的绝对支配使用权，并且随城市化进程加快，我国城镇不动产价格若干年内呈普遍上涨态势，在高房价的持续牵引下，各地土地拍卖频频爆出新“地王”。在地方政府“腰包”不断鼓起来后，由自己动手大兴土木的冲动也越来越大。
随着一些地区政府收入增加，财政形势好转，地方长官往往更愿意、也更习惯于用传统的直投方式来从事基础设施建设，而非积极考虑PPP项目方式。在我国，PPP项目兴起于上世纪90年代，于1997年达到其发展的一个高峰，1998年-2002年便经历低谷，2003年十六届三中全会后再次经历高速发展时期，到2008年美国次贷危机，我国启动4万亿元政府主导的投资刺激方案，地方政府又减少了PPP的应用。尤其在1997年的亚洲金融危机及2008年美国的次贷危机爆发后，为了减少外部环境给我国经济发展带来的不利影响，政府两度以刺激性的扩张政策加大对基础设施的投资力度，都曾弱化了PPP 的地位。
另外，盈利性项目或有持续性现金流的项目，近年地方政府一般都可以假借“融资平台公司”之手，以土地出让收入为抵押向银行贷款的方式来实施建设，因此，民营企业便往往很难介入其中。这也是2010年“融资平台公司”遇到较全面清理整顿之前，各地普遍存在的一种状态。
由法律、契约层面的缺陷引发：缺乏关于PPP的法律制度，增加了民营企业的交易成本和运作困难。PPP一般涉及的都是公共工程与公共服务领域的投资项目，并与公众日常生活密切相关，依托相关项目提供的服务质量、价格等，均是比较敏感的话题，也特别容易引起民意的反弹。所以，需要制定一套专门的法律法规，对PPP项目的立项、投标、建设、运营、管理、质量、收费标准及其调整机制、项目排他性及争端解决机制，以及移交等环节作出全面、系统的规定。
虽然PPP模式在我国已运行了相当长的时间，但却明显缺乏国家层面的法规制度，有的只是地方性的或行业性的管理办法或规定。在某些地方，PPP项目的建设，甚至作为凭据的仅有地方政府一纸“红头文件”（如刺桐大桥BOT案例），其法律效力很低。由此造成了在合作过程中，公、私双方并不是在成熟的法律框架下形成尽可能清晰有效的契约而处理利益关系，而是“走一步说一步”。由于政府部门掌握着公权力，很容易将自己的意志强加于私人部门，在相关的博弈过程中，私人部门几乎注定是弱势的一方，得不到法律和契约的有效保护，成为很多额外风险或成本的承担者。
分析至此，可以看出，泉州刺桐大桥PPP项目运行过程出现的种种问题，都可归结为根本的一条：相关法律制度体系建设的不到位、契约的缺失，以及政府部门掌握着单方面、少节制地变动“游戏规则”的权力。
问题解决之策
目前该项目已经运营17年，按照合同还需要运营13年，由于交通部《收费公路管理条例》规定经营公路收费年限不得超过25年，因此按《条例》该项目运营年限则还只有8年。该项目收费标准17年来从没有调整。名流公司提出两个要求：一是如缩短收费年限应当给予相应的补偿；二是收费标准应当根据当前物价做适当调整。此外还有第三条建议：最好由地方政府提前回购该项目，民企方面以可接受的价格（包括后来新增的两条路段建设的对价）退出。我们有如下一些看法：
1.关于收费期限调整问题
由于《收费公路管理条例》是在2004年实施，晚于该项目的收费起始时间，因此，我们认为有以下两种可能的解决方案选项：按不适合该《条例》处理，使刺桐大桥项目按原约定日期完成收费。或者，按《条例》执行，将缩短的最后几年间评估的收费量值减去相应的管理成本后，补偿给项目公司。
2.关于收费价格调整问题
价格调整机制是BOT合同的重要内容，但由于刺桐大桥项目为国内资本参与公共项目的首例，没有什么经验可借鉴，在当时未产生完备的合同也是可以理解的。但如何弥补这一过失？我们认为应当考虑到如下几点：一是根据实际运营成本情况，适当提高收费价格在理论上无误，但是由于目前这已是泉州境内唯一的收费大桥，可能会因提高收费价格导致流量损失，进而对于经营者来说，可能会产生新的风险；对于政府方面，也会遇到不可忽视的民意压力。二是如果不提价，政府应考虑在落实广告经营权等方面予以间接补偿。
3.关于按目前收益水平和剩余年限测算、协商政府回购
既然合作已不再愉快，又无清楚的契约依据，按常理来说，如能形成一个双方可接受的政府回购方案，也不失为一个“就此了结”性质的选项。但与这个选项相关的考虑还有如下两个方面：第一，如果迟迟形成不了双方可接受的方案，却旷日持久地耗费磋商精力，徒增“不愉快”因素，反而不美；第二，刺桐大桥BOT项目作为国内敢为天下先“第一个吃螃蟹”的内资PPP案例，不仅在泉州和福建，而且在更大范围内，都具有标杆、品牌意义和示范效应，在领导层和有关管理部门高度关注PPP概念下的机制创新以打开“升级版”经济发展潜力空间和高质量地置换地方政府债务的现阶段，刺桐大桥BOT项目如以政府提前回购作一了结，不仅不符合现阶段全面推进改革创新、充分调动民间资金、社会资本积极性的大方向，社会影响不好，而且对于泉州和福建地方政府区内下一阶段的相关工作与鼓励民营资本发展也可能带来不良阴影。
因此，我们提出，还可积极考虑有别于以上三个选项的第四种选项： 4.积极的选项考虑：形成中期补充合约，弥补原来的契约缺位，保持刺桐大桥BOT基本框架，争取“善始善终”
如能在刺桐大桥BOT项目相关方的磋商中形成一种“亡羊补牢”作用的中期补充合约，明晰规定所有的相关因素处理方案而覆盖此项目未来的整个存续期，则不失为一种最具积极意味的处理：既化解项目自身业已累积多年的矛盾和不愉快因素，又提升该项目的品牌示范效应而可以产生更好服务全局、也服务泉州与福建地方政府发展战略的结果。我们认为这一选项应作为上上策，摆在诸多可能选项的首位。
要形成一份较高水平的中期补充合约，显然需积极借鉴国内外相关的PPP领域的经验，引入专业咨询、高端政府部门协调等要素，经过磋商谈判，争取最终把所有争端点推至作妥协处理的可接受状态，并可预留未尽事宜的弹性和规范处理空间。这一中期补充合约（契约）的实质内容，应是使最关键的关系处理即业主全周期投资的实际回报率，达到一个对我国沿海区域民间资本25年-30年合计而言较合理的区间状态（如9%-12%）。
案例启示
刺桐大桥项目的实施促进了地方经济社会发展，并带来了内资参与BOT项目的突破与先行示范。但它也经历了自身演变中的繁荣和困难。当它繁荣时，曾吸引了众多民营企业的目光，提升了社会资本方面对政府公共投资项目的兴趣；当它遇到困难时，也曾使不少民营企业对政府项目望而生畏，避之惟恐不及。正像该项目当家人所言：“榜样的力量是无穷的，修理榜样的后果又是非常严重的。”
今后，为了更好地推广PPP机制创新，落实十八大报告和十八届三中全会的精神，实现国家治理现代化、使市场发挥资源配置中的决定性作用、快速转变政府职能、建立现代财政制度和推动新型城镇化健康发展，有必要举一反三总结如下几个方面的启示，以利相关工作：
1.加快法律法规建设
由于PPP项目运营期限较长，在运营期间会经历若干届政府官员交替，为使民营资本不受到不公平的待遇和不确定性的较大压力威胁，只能通过法律来规范和实现保障。同时，由于BOT等PPP项目的最终资产属于政府所有，法律同样也会保护政府最终所得到的资产是完整的。为能如愿促进我国PPP机制创新的健康发展，相关法律法规和“法治化营商环境”的打造，是当务之急，应力求较快成型。
2.完善政府制度约束
在PPP法律框架之下，还需要有延伸、覆盖于相关者的制度约束，特别是我国过去一向强势的各级政府和公权部门、权力环节所受的制度约束，以避免不当的人为干预导致项目失败。在法治化环境中，合法的契约就具有项目制度规范的意义与权能，以法律保障契约，也就是以法律保障制度的实施。契约如不严肃执行，受害方通常都是民营企业，必定会影响该领域民营企业进入的积极性。完善对于PPP中政府方面的制度约束，也是“把权力关进笼子”这一真谛在该领域机制创新中的关键性操作点。
3.优化利益调节机制
PPP项目一般具有很高的公益性，同时也具有较高的垄断性（特许经营特征）。情况变化中，往往难免需要作出调整。一方面，不能让经营者因市场原因运营不下去，同时另一方面，也不能让经营者轻易获得暴利。如果因市场原因或不可预测的某些客观因素，导致项目运营不下去，会造成政府、企业、社会多方面损失，因此政府应当在调整方案中给予一定支持。但如果项目产生了较明显的暴利，也势必会引发利益分配的不合理状态和引起社会公众的不满，甚至有可能成为社会的不稳定因素。因此，应当注重以“风险共担，利益共享，合理利润”为基准优化利益调节机制。表现为价格的利益参数，如不宜用涨价方式实现必要的利益调整，政府方面一般需以其他方式（如补助方式）来作出必要替代。
4.坚持科学分配风险
PPP项目的风险分配原则是让最有能力承担的一方承担特定类型的风险。也就是说，一个PPP项目有若干种风险，每种风险由谁来承担，不应背离能力原则，即应由风险的特点来决定由谁来承担——合作方中谁更有能力承担该风险，就应由谁来承担，并体现于规范的契约之中。比如，政策风险应当由公共部门来负责使其最小化，而经营管理风险应当主要由私营部门来负责使其最小化。在刺桐大桥项目中，收费期限的调整就属于政策风险，应当由公共部门即相关各级政府来承担，而不应当将这种风险一古脑推给企业承担。
5.加强多重监督管理
PPP项目涉及公众利益，在PPP项目中，应当从项目的规划开始就加强多方面监督管理。相关信息应保持尽可能高的透明度，政府部门监督、社会公众监督、媒体监督和专业力量（如独立中介组织）监督等，应合成有效的多重复合监督体系。
此文为财政部财政科学研究所调研报告。该课题执笔人为财科所研究员贾康、孙洁、陈新平、副研究员程瑜