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摘要：人民监督员制度是在深化检察改革中，公众参与司法、监督司法的一项创新型民主监督制度。多年的实践经验和丰富的理论成果为人民监督员制度的立法提供了可行依据。随着这项制度由试点走向全面推进，构建立法模式，探讨立法构想，积极推进人民监督员制度的法制化进程是体现民主监督意志，完善中国特色社会主义司法体制改革的必然要求。
关键词：人民监督员制度；法制化；立法构想
实行人民监督员制度，是人民群众参与司法实践的一项制度创新，也是中央深化司法体制改革的一项重要内容。它在加强检察机关查办职务犯罪案件的监督，提高办案质量和执法水平，确保依法公正履行检察职责，维护社会公平正义等方面的确起了重要的作用。2010年10月，根据中央要求，最高人民检察院制定了《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》（以下简称《规定》），决定在全国检察机关全面实行人民监督员制度。在全面推行阶段，省级以下人民检察院的人民监督员由上一级人民检察院组织选任，有条件的省、自治区、直辖市可以由省级人民检察院统一组织选任人民监督员；同时开展人民监督员选任委员会选任、管理人民监督员的试点工作。
随着理论研究的深入和人民监督员制度的全面推广，关于人民监督员制度合理性、合法性的论证毋庸置疑。但是，目前人民监督员制度在基本法中还没有相关规定。缺少法律的支撑，必然影响到该项制度的实效性,由此，对人民监督员制度立法的提议越来越多。把人民监督员制度用法律的形式固定下来，是树立我国民主法治良好形象的需要，也是促进社会和谐，完善中国特色社会主义检察制度的必然要求。
一、人民监督员制度立法呼声高涨
2004年以来每年的两会上，很多代表委员呼吁对人民监督员制度立法。据统计，自2004年至2008年以来的全国“两会”上，共有587人次人大代表、2名政协委员和民革中央提出关于人民监督员制度立法的18项议案、2项提案和9项建议。其中，2005年有120名人大代表提出4项议案；2006年有258名人大代表提出8项议案、1名人大代表提出1项建议、2名政协委员提出1项提案；2007年有124名人大代表提出4项议案、4名人大代表提出4项建议。2008年有60名人大代表提出2项议案、24名人大代表提出建议4项、民革中央以党派名义提出提案1项建议将人民监督员制度纳入法律规范。①因此，适时推动立法措施的出台，修改现行法律，把人民监督员制度用法律的形式固定下来，是规范和完善人民监督员制度的关键所在。
二、人民监督员制度法制化的必要性
1、宪法语境下的人民监督员制度需要更为直接、明确的法律规定。
我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”宪法第27条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”宪法第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”为贯彻落实宪法上述规定，人民检察院组织法第7 条规定：“人民检察院在工作中必须坚持实事求是，贯彻执行群众路线，倾听群众意见，接受群众监督，调查研究，重证据不轻信口供，严禁逼供，正确区分和处理敌我矛盾和人民内部矛盾。” 因此，人民监督员制度具有最高法律效力的宪法上的依据。但是，宪法依据是概括笼统的，只是一些原则性的规定。人民监督员制度如果要继续有效地向前推进，势必要将下位法加以细化，并作出更为明确、具体的可供实际操作的规定。
2、人民监督员制度外部监督的性质需要立法为其支撑
最高人民检察院2003年制定下发的《人民监督员制度试点工作方案》中规定:“为进一步完善检察机关查办职务犯罪案件外部监督机制，促进依法正确行使检察权，最高人民检察院决定实行检察机关直接受理侦查案件人民监督员制度”。可见检察机关创设人民监督员制度的初衷，是将人民监督员制度定性為外部监督机制。因此，人民监督员制度法制化，是人民监督员独立于检察机关，实现外部监督的必要保障。从根本上看，一方面，检察机关自身难以借助制度刚性的要求完全实现改革的预期目的；另一方面，在人民监督员制度的运作过程中，可能会涉及与检察权行使的冲突问题，所以只有走出检察改革单纯由检察机关主导进行的路径依赖，尽快推进人民监督员制度法制化，以法律的形式将人民监督员制度的运作转向体外化，才能实现“可持续发展”，使这项制度真正成为扎根于中国本土，具有长久生命力的制度创新。通过立法将人民监督员制度纳入刑事诉讼程序，使其从政策性文件提升到法律法规这层权力位阶，提高其权威性，从而增强人民监督员监督权的刚性。“立法对于人民监督员制度的确认尽管不否定检察机关在行使检察权时的裁量自由，但把法外程序变成法定程序无疑会增强这种监督的权威性，增强监督意见的约束力。”②
三、人民监督员制度法制化的可行性
人民监督员制度经历了试行到全面推广阶段，既有理论上的探索，又有一定实践经验的积累，应该看到，现阶段人民监督员制度法制化的条件已经成熟，具备可行性，主要表现在以下几方面：
1、丰富的实践经验为人民监督员制度立法奠定坚实的实践基础。
随着人民监督员制度在各地的推进，地方人大常委会也纷纷根据当地实际，制定地方性规定，规范人民监督员制度。各地检察机关在执行高检院规定的前提下，对人民监督员制度进行了各种各样有益的探讨，积累了丰富的实践经验。然而，作为有组织形态的社会力量对人民检察院查办职务犯罪进行监督的刚性制度，不是检察机关“体内”制约，更不是某个地方的规定，只有将人民监督员制度用法律的形式加以规定，才能使这项制度更具权威性和说服力，因此，必须由全国人大进行立法。而且，地方人民监督员工作逐步进入规范化、法制化的探索，也为全国性立法作了铺垫。
2、积极的理论探索和研究成果为人民监督员制度立法奠定扎实的理论基础
人民监督员制度实行至今，引起了不少专家学者和检察机关的广泛关注，各种形式的课题研究、理论探索和研究成果层层迭出。在这些探索中，专家学者都从不同角度对人民监督员制度进行研究，在报刊杂志发表了许多理论文章，并提出很多中肯的意见和建议。如：关于人民监督员制度的定性问题；人民监督员制度与相关制度的比较；人民监督员的遴选机制、监督范围；人民监督员的监督效力和相关保障等等。这些研究成果也为人民监督员制度的进一步推进和法制化奠定了扎实的理论基础。
3、党的相关政策、主张为加快人民监督员制度立法提供了现行的政治基础。
促进人民监督员制度法制化是党中央的明确要求。2004年党中央在关于司法体制和工作机制改革的指示中，提出要依法规范并不断完善人民监督员制度。2006年5月，中共中央下发的《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》更加明确地指出，要深入推进人民监督员制度试点工作，适时加以推广，促进人民监督员制度规范化、法制化。”2010年10月，高检院根据中央政法委的要求，下发了《规定》，提出在人民监督员制度全面推行过程中，将充分采纳人大代表和政协委员的意见，继续加强人民监督员制度理论研究和立法论证工作，待条件成熟时提请全国人大立法，努力形成长效机制。因此，促进人民监督员制度法制化，就是贯彻党的主张和落实党中央指示的一项具体要求。推进人民监督员制度的立法，就是把民主与法制紧密结合起来，使广大人民群众在法制轨道上正确行使民主监督权利，更好地贯彻落实依法治国的基本方略。
四、推进人民监督员制度法制化是完善具有中国特色检察制度的必然要求
目前，我们开展人民监督员工作的具体依据是2010年最高人民检察院下发的《规定》，此规定较之与《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定（试行）》，在人民监督员的选任程序、监督效力、监督范围等方面作了变革，有了更具体的可操作性和外部化特征。那么怎样使这项制度成为更具权威性和强制性，成为有组织形态的社会力量对人民检察院查办职务犯罪案件进行监督的刚性制度，适时推动人民监督员制度的立法工作就显得尤为重要。人民监督员制度立法可以从以下几方面进行：
1、人民监督员制度是国家民主法制建设的组成部分之一。在宪法中应作出关于人民监督员制度的原则性规定。如：“人民检察院实行人民监督员制度”，“人民监督员在监督工作中应积极履行法定职责。”等等
2、要抓住《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》修改的机会，对人民监督员制度的相关细则作出具体明确的规定。将人民监督员制度纳入这两部法律之中，使宪法条文制度化，基本原则具体化，使公民的监督权利具有法定的程序作为保障。如：在《刑事诉讼法》中应规定人民监督员制度、人民监督员制度适用的案件范围、人民监督员监督的组织形式，人民监督员的权利和人民监督员的回避及原则性的程序性规定。在《人民检察院组织法》中应规定人民监督员制度、人民监督员制度适用的案件范围和具体情形，人民监督员监督评议的效力等。
3、由全国人大常委会制定关于实行人民监督员制度的《决定》或《条例》。甚至，在条件成熟时，可以由最高人民检察院向国家立法机关提出立法建议，制订具有一定法律阶位的，全面详尽的《人民监督员法》。将人民监督员制度的立法宗旨、基本原则、人民监督员的产生及权利义务、监督程序、监督效力等内容以法律形式加以确定，为这项创新性制度的实施和完善提供立法保障。
注释:
①高检院办公厅人民监督工作办公室人民监督员工作处：数据来源于《全国人大代表、政协委员关于人民监督员制度立法的议案、提案、建议情况综述》，《方圆法治•人民监督员专刊》2007年7月18日；《2008年人民监督员制度试点工作总结》，《方圆法治•人民监督员专刊》2009年第一期。
②李建明 ：《人民监督员监督意见的效力探讨》，《人民检察》2005年8月，第44页—第47页。
关键词：人民监督员制度；法制化；立法构想
实行人民监督员制度，是人民群众参与司法实践的一项制度创新，也是中央深化司法体制改革的一项重要内容。它在加强检察机关查办职务犯罪案件的监督，提高办案质量和执法水平，确保依法公正履行检察职责，维护社会公平正义等方面的确起了重要的作用。2010年10月，根据中央要求，最高人民检察院制定了《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》（以下简称《规定》），决定在全国检察机关全面实行人民监督员制度。在全面推行阶段，省级以下人民检察院的人民监督员由上一级人民检察院组织选任，有条件的省、自治区、直辖市可以由省级人民检察院统一组织选任人民监督员；同时开展人民监督员选任委员会选任、管理人民监督员的试点工作。
随着理论研究的深入和人民监督员制度的全面推广，关于人民监督员制度合理性、合法性的论证毋庸置疑。但是，目前人民监督员制度在基本法中还没有相关规定。缺少法律的支撑，必然影响到该项制度的实效性,由此，对人民监督员制度立法的提议越来越多。把人民监督员制度用法律的形式固定下来，是树立我国民主法治良好形象的需要，也是促进社会和谐，完善中国特色社会主义检察制度的必然要求。
一、人民监督员制度立法呼声高涨
2004年以来每年的两会上，很多代表委员呼吁对人民监督员制度立法。据统计，自2004年至2008年以来的全国“两会”上，共有587人次人大代表、2名政协委员和民革中央提出关于人民监督员制度立法的18项议案、2项提案和9项建议。其中，2005年有120名人大代表提出4项议案；2006年有258名人大代表提出8项议案、1名人大代表提出1项建议、2名政协委员提出1项提案；2007年有124名人大代表提出4项议案、4名人大代表提出4项建议。2008年有60名人大代表提出2项议案、24名人大代表提出建议4项、民革中央以党派名义提出提案1项建议将人民监督员制度纳入法律规范。①因此，适时推动立法措施的出台，修改现行法律，把人民监督员制度用法律的形式固定下来，是规范和完善人民监督员制度的关键所在。
二、人民监督员制度法制化的必要性
1、宪法语境下的人民监督员制度需要更为直接、明确的法律规定。
我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”宪法第27条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”宪法第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”为贯彻落实宪法上述规定，人民检察院组织法第7 条规定：“人民检察院在工作中必须坚持实事求是，贯彻执行群众路线，倾听群众意见，接受群众监督，调查研究，重证据不轻信口供，严禁逼供，正确区分和处理敌我矛盾和人民内部矛盾。” 因此，人民监督员制度具有最高法律效力的宪法上的依据。但是，宪法依据是概括笼统的，只是一些原则性的规定。人民监督员制度如果要继续有效地向前推进，势必要将下位法加以细化，并作出更为明确、具体的可供实际操作的规定。
2、人民监督员制度外部监督的性质需要立法为其支撑
最高人民检察院2003年制定下发的《人民监督员制度试点工作方案》中规定:“为进一步完善检察机关查办职务犯罪案件外部监督机制，促进依法正确行使检察权，最高人民检察院决定实行检察机关直接受理侦查案件人民监督员制度”。可见检察机关创设人民监督员制度的初衷，是将人民监督员制度定性為外部监督机制。因此，人民监督员制度法制化，是人民监督员独立于检察机关，实现外部监督的必要保障。从根本上看，一方面，检察机关自身难以借助制度刚性的要求完全实现改革的预期目的；另一方面，在人民监督员制度的运作过程中，可能会涉及与检察权行使的冲突问题，所以只有走出检察改革单纯由检察机关主导进行的路径依赖，尽快推进人民监督员制度法制化，以法律的形式将人民监督员制度的运作转向体外化，才能实现“可持续发展”，使这项制度真正成为扎根于中国本土，具有长久生命力的制度创新。通过立法将人民监督员制度纳入刑事诉讼程序，使其从政策性文件提升到法律法规这层权力位阶，提高其权威性，从而增强人民监督员监督权的刚性。“立法对于人民监督员制度的确认尽管不否定检察机关在行使检察权时的裁量自由，但把法外程序变成法定程序无疑会增强这种监督的权威性，增强监督意见的约束力。”②
三、人民监督员制度法制化的可行性
人民监督员制度经历了试行到全面推广阶段，既有理论上的探索，又有一定实践经验的积累，应该看到，现阶段人民监督员制度法制化的条件已经成熟，具备可行性，主要表现在以下几方面：
1、丰富的实践经验为人民监督员制度立法奠定坚实的实践基础。
随着人民监督员制度在各地的推进，地方人大常委会也纷纷根据当地实际，制定地方性规定，规范人民监督员制度。各地检察机关在执行高检院规定的前提下，对人民监督员制度进行了各种各样有益的探讨，积累了丰富的实践经验。然而，作为有组织形态的社会力量对人民检察院查办职务犯罪进行监督的刚性制度，不是检察机关“体内”制约，更不是某个地方的规定，只有将人民监督员制度用法律的形式加以规定，才能使这项制度更具权威性和说服力，因此，必须由全国人大进行立法。而且，地方人民监督员工作逐步进入规范化、法制化的探索，也为全国性立法作了铺垫。
2、积极的理论探索和研究成果为人民监督员制度立法奠定扎实的理论基础
人民监督员制度实行至今，引起了不少专家学者和检察机关的广泛关注，各种形式的课题研究、理论探索和研究成果层层迭出。在这些探索中，专家学者都从不同角度对人民监督员制度进行研究，在报刊杂志发表了许多理论文章，并提出很多中肯的意见和建议。如：关于人民监督员制度的定性问题；人民监督员制度与相关制度的比较；人民监督员的遴选机制、监督范围；人民监督员的监督效力和相关保障等等。这些研究成果也为人民监督员制度的进一步推进和法制化奠定了扎实的理论基础。
3、党的相关政策、主张为加快人民监督员制度立法提供了现行的政治基础。
促进人民监督员制度法制化是党中央的明确要求。2004年党中央在关于司法体制和工作机制改革的指示中，提出要依法规范并不断完善人民监督员制度。2006年5月，中共中央下发的《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》更加明确地指出，要深入推进人民监督员制度试点工作，适时加以推广，促进人民监督员制度规范化、法制化。”2010年10月，高检院根据中央政法委的要求，下发了《规定》，提出在人民监督员制度全面推行过程中，将充分采纳人大代表和政协委员的意见，继续加强人民监督员制度理论研究和立法论证工作，待条件成熟时提请全国人大立法，努力形成长效机制。因此，促进人民监督员制度法制化，就是贯彻党的主张和落实党中央指示的一项具体要求。推进人民监督员制度的立法，就是把民主与法制紧密结合起来，使广大人民群众在法制轨道上正确行使民主监督权利，更好地贯彻落实依法治国的基本方略。
四、推进人民监督员制度法制化是完善具有中国特色检察制度的必然要求
目前，我们开展人民监督员工作的具体依据是2010年最高人民检察院下发的《规定》，此规定较之与《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定（试行）》，在人民监督员的选任程序、监督效力、监督范围等方面作了变革，有了更具体的可操作性和外部化特征。那么怎样使这项制度成为更具权威性和强制性，成为有组织形态的社会力量对人民检察院查办职务犯罪案件进行监督的刚性制度，适时推动人民监督员制度的立法工作就显得尤为重要。人民监督员制度立法可以从以下几方面进行：
1、人民监督员制度是国家民主法制建设的组成部分之一。在宪法中应作出关于人民监督员制度的原则性规定。如：“人民检察院实行人民监督员制度”，“人民监督员在监督工作中应积极履行法定职责。”等等
2、要抓住《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》修改的机会，对人民监督员制度的相关细则作出具体明确的规定。将人民监督员制度纳入这两部法律之中，使宪法条文制度化，基本原则具体化，使公民的监督权利具有法定的程序作为保障。如：在《刑事诉讼法》中应规定人民监督员制度、人民监督员制度适用的案件范围、人民监督员监督的组织形式，人民监督员的权利和人民监督员的回避及原则性的程序性规定。在《人民检察院组织法》中应规定人民监督员制度、人民监督员制度适用的案件范围和具体情形，人民监督员监督评议的效力等。
3、由全国人大常委会制定关于实行人民监督员制度的《决定》或《条例》。甚至，在条件成熟时，可以由最高人民检察院向国家立法机关提出立法建议，制订具有一定法律阶位的，全面详尽的《人民监督员法》。将人民监督员制度的立法宗旨、基本原则、人民监督员的产生及权利义务、监督程序、监督效力等内容以法律形式加以确定，为这项创新性制度的实施和完善提供立法保障。
注释:
①高检院办公厅人民监督工作办公室人民监督员工作处：数据来源于《全国人大代表、政协委员关于人民监督员制度立法的议案、提案、建议情况综述》，《方圆法治•人民监督员专刊》2007年7月18日；《2008年人民监督员制度试点工作总结》，《方圆法治•人民监督员专刊》2009年第一期。
②李建明 ：《人民监督员监督意见的效力探讨》，《人民检察》2005年8月，第44页—第47页。