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摘 要：村民监督委员会制度是中国村民自治进程中基层民主政治建设取得的制度创新成果，它增强了村务公开和民主管理的可行性和有效性，推进了村民自治中民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的协调和均衡发展，具有重要的创新意义。但该制度在运行中还面临一些问题，需从完善和优化村级利益与权力结构、建立健全村民监督委员会的法制保障体制、确立村民监督委员会权利行使的行政、司法救济途径等方面加以完善。
关键词：村民监督委员会制度；创新；障碍；完善思路
村民监督委员会是在村党支部领导下，由村民会议或村民代表会议在村民代表中民主选举产生，实行村民自我管理、自我监督的组织。该组织于2006年发端于陕西省澄城县罗家洼乡杨家陇村，之后这颗源于群众的智慧果在省、市、县各级的完善中，不断显现其生命力。陕西省委、省政府对此高度重视，专门制定了《关于在全省农村开展建立村民监督委员会试点工作的意见》，作为全省反腐倡廉制度建设创新年的一项重大举措，在全省试点推行，目前正在积极迅猛的发展。从整体上看，此项制度的建立和执行，在健全村级民主监督机制、完善村民自治组织架构、加强农村基层党风廉政建设方面发挥了积极作用。
一、村民监督委员会制度的创新价值
村民监督委员会制度的试点推行，增强了村务公开和民主管理的可行性、执行性和有效性，推进了村民自治中民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的协调和均衡发展，具有重要的创新意义。
1、完善了村民自治的制度体系。我国现行的《村组法》规定“村民委员会实行村务公开制度”。为此，各地出台的实施办法中增加了“村应当设立村务公开监督小组”的要求，规定村务公开监督小组“向村民会议或者村民代表会议报告村务公开的监督、检查情况”。但现行《村组法》规定，只有村民委员会才有权召开村民代表会议或村民会议，当村务公开监督小组与村民委员会发生矛盾冲突时，则无法启动召开村民代表会议或村民会议的监督或听证程序。同时，在村务管理、村务监督方面没有具体的可操作的配套法规，实行公开和民主管理的村务有限，许多新出现的村务未列入，形成了法规、政策约束的真空和管理上的漏洞。以政策性文件形式出现的有关建立村务公开和民主管理制度的意见，对村级组织缺乏有效的约束力。而从法律依据和产生渊源层面上来看，村民监督委员会与村“两委会”具有同等的地位和效力，在彼此关系上是相互依存、相互制约的对立统一关系，弥补了现行村民自治组织缺乏有效监督的体制缺陷，形成了村民权益的自我保障机制。村民监督委员会制度的试行使村务公开和民主管理中的组织制度、管理制度、监督制度、救济制度相互配套，形成了完整的制度体系。
2、增强了村级公共权力的合法性和有效性。村民委员会是一个村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。在村级经济实行农民家庭承包经营和集体统一经营相结合的双层经营体制下，村级公共权力来自于村民，村民当然希望村级公共权力是维护和扩展自己权益的重要力量。但如果疏于控制，就可能侵犯甚至践踏村民的自由和权利。所以，村级公共权力的取得和使用要合法，就要求全体村民既按“法定程序”授权，又按“法定要求”用权，使村级公共权力发挥最佳效用。村民监督委员会制度使村级公共事务的决策、管理和监督的权力、责任和义务，都有“法定制度”为依据，从而确保了村级公共权力行使的合法性和有效性。
3、构建了村民自治的权力制衡机制。根据公共权力制度设计的一般原则，目前农村的“选举”仅是农村民主政治的第一步，只起了人的“筛选”的作用，如果缺乏有效的分权和制衡机制，民选的掌权者依然可以不对选民负责，甚至会危害百姓。目前对基层政权的监督来自两个方面，一是上级党委政府和社会舆论的监督；一是群众自己的监督，其中群众监督是关键，因为群众的监督最及时、最有效，能做到经常性的监督。村民监督委员会制度的建立，构建了村民自治中有力、有效的权力制衡机制。
4、创新了村级公共权力监督的实施机制。制度的形成，往往要以机制创新为先导；制度的落实也离不开有效的实施机制。当前实施的村民代表会议下的村务监督小组、村理财小组的监督机制，存在着明显的监督机制不活、监督成本太高、监督方式僵化、监督程序不规范、监督环节不全和监督者活动受被监督者控制等问题。建立村民监督委员会制度，从法规和体制机制制度层面上赋予村民监督委员会全面监督村务决策和村务管理的权力。与农村基层过去的监督体制相比，这种监督更加顺畅、有力、富于信任感；利于整合农村监督力量，提高监督效能；涵盖面更广泛、丰富；监督重点和方式有了新的变化，预警作用更加明显。同时，由于是专门机构的全程、全面监督，可以及时发现差错和启动纠错程序，形成了农村基层自身化解矛盾和解决问题的有力、高效的监督实施机制。
二、村民监督委员会制度运行中面临的主要障碍
1、村庄非制度性因素的负面影响。村庄是一个熟人社会，虽利于村民获得参选人相对充分的信息，进行理性判断，但特有的宗族关系链、人际圈和派系势必影响村民监督委员会的产生和良好运作。一旦村民意识到村民监督委员会的产生只是各派博弈的结果，村民对该组织的认同就有可能下降。与此相应的是，由此选举产生的村民监督委员会成员往往也只是代表该派系成员的利益，其运作无疑会受到人际圈和权力场的影响，导致监督效能弱化。因此，在考察村民监督委员会制度绩效时，村庄非制度化因素的影响是不能忽略的。
2、制度设计的不完善。村民监督委员会制度虽然规定了村民监督委员会在村务管理中应尽的职责，但与此对应的惩戒性制度缺失，无疑会导致村民监督委员会履行职责的压力弱化。在当前村级组织无法以优厚的报酬构建激励机制的情况下，我们有理由怀疑该组织能否真正发挥作用，村民监督委员会成员是否会出于经济人理性与村两委结盟，谋求自身的制度外利益。虽然当村民监督委员会不作为时，可以通过启动罢免程序或者换届选举来达到制约目的，但如何克服罢免程序启动过程中村民的“搭便车”心理，以及换届选举的期限限制，仅仅依靠这些可能会导致监督功效的滞后性。同时，惩戒制度缺失使得村民监督委员会的工作绩效相当程度上维系在监督委员会成员个人的道德品性上，基于个人品性上的制度运作绩效是不稳定的，这是一条铁律。 3、现有的利益和权力分配结构使基层政府缺乏实施该项制度的动力。基层政府作为一个理性主体，其推进制度创新意愿也取决于自身对成本—效益的分析。目前，村民监督委员会制度在一定程度上构建了矛盾的内部化解机制，促进了农村社会的稳定，从而成为现阶段基层党委和政府看得见的政治收益。但这种收益的边际效应将随着农村社会的日趋安定而下降，而村民监督委员会对村务管理的监督以及对村干部行为的约束所带来的其它效应将会日益凸现出来。如村民监督委员会对村务运作的有效监督会降低村干部的制度外收益，在现有制度激励效力不大的情况下，村干部参与村级事务管理的积极性会弱化。同时，在村级治理中，乡镇干部与村干部之间的某些非制度性利益纽带，也会因村民监督委员会的监督行为而被割裂，这种断裂也使得某些乡镇干部成为该制度的反对者或消极支持者。除此之外，村民监督委员会在发挥监督功能的同时，也加强了村民的组织动员能力。在村民被有效动员和组织的情况下，一些尚待规范的行为有可能受到村民的抵制。这无疑会减弱基层政府推行此项制度的动力。
三、村民监督委员会制度的完善思路
针对村民监督委员会制度运行中面临的主要问题，需通过修改《村民委员会组织法》或单独制定《村务管理办法》，把建设村务监督组织和强化村务监督职能放在突出的位置，对村民自治中民主监督机制进行有效配置与制度创新。
1.完善和优化村级利益与权力结构。一要科学界定村民自治的目标和任务。村民自治的首要目标是负责办理本村的公共事务，包括负责集中村民的公意、确定和办好村中的公共事务，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议；其次是办好政府委托的和村民自主设立的公益事业；第三是承担政府委托的公共事务。村民自治的公共事务和公益事业要严格按民主决策的程序和标准要求设立，充分反映村民的公意，不能搞上级意志或村干部意志。村民自治的重大公共事务和公益事业设立，要充分征求民意，并引入听证会制度。二要合理架构村级组织的权、责、利关系。村级要因村而宜建立实行村务民主决策、民主管理及明确村委会的权利与责任的村务管理制度。村务管理制度应由村民代表会议负责起草，广泛征求村民意见后，由村民代表会议表决制定，并由村民代表会议负责修订。三要转换村级治理的支持体制。发展村级集体经济，要因村而宜。有条件发展集体经济的地方，可以提倡和鼓励。不能将农村基层组织运行的保障经费只寄望于发展集体经济。法律应明确维持村级组织运转的经费来源，要逐渐转向由公共财政来支持。此外，要加大提供农村公共产品财政专项经费的转移支付力度，并可探索设立提供农村公共产品的财政一般性转移支付项目。四要建立村民自治体内部的纠错机制，涉及村民自治的各种纠纷（如选民资格争议）的解决，在很大程度上都可以依赖这一机制。五要建立村级重大决策责任追究制度。凡村民会议或者村民代表会议依法形成的决议不得随意改变；未经村民会议或者村民代表会议讨论决定，不得擅自以集体名义借贷，擅自变更与处置村集体土地、企业、设备、设施的，均为无效，村民有权拒绝，造成损失的由责任人承担。
2.建立健全村民监督委员会的法制保障体制。一是立法明确规定村民自治组织中建立村民监督委员会制度。明确规定对村委会、村干部的监督约束和责任追究制度。村级组织要按照村务公开与民主管理要求，因村而宜建立村务监督制度。村级组织村务监督制度要由村民代表会议负责起草，经广泛征求村民意见后，由村民代表会议表决制定并负责修订。二是确立村民监督委员会的法定地位。明确规定村民代表会议设立村民监督委员会，对村民代表会议负责并实施村务监督制度。三是赋予村民监督委员会法定的权力。村民代表会议应授权村民监督委员会按规定对重要的村务实施事前、事中、事后的监督，并对村财务账单进行审查和审核；列席涉及群众利益的重要村务会议；建议村委会就有关问题召开村民代表会议；对不按村务管理制度规定作出的决定或决策提出废止建议；参与上级组织对村两委成员进行年终述职考评；提出召开村民代表会议启动罢免村委会成员程序的建议。四是明确村民监督委员会法定的责任。村民监督委员会成员因失职导致村级集体和村民利益造成较大损失的，村级组织管理部门、村党支部和规定数额的村民代表可联名启动对其的罢免程序。五是授予村民监督委员会必要的资源。为他们依法监督提供政治的、组织的、经济的、甚至是人身安全等方面的保证。当务之急是要解决村民监督委员会的工作经费和人员报酬问题，确保村民监督委员会工作正常开展。
3、确立村民监督委员会权利行使的行政、司法救济途径。村民自治中的村党支部的领导权和村委会的执行管理权掌握着有效的资源，而村民自治中的民主监督权所掌握的资源有限，政府必须建立相应的行政、司法救济渠道，作为民主监督权行使的后盾，保证民主监督权的有力行使。当村民的民主监督权与村党支部的领导权和村委会的执行管理权发生冲突时，政府要通过相应的行政、司法救济渠道，有效地化解这种矛盾、处理这种冲突。建议立法明确村民自治民主监督的权利救济途径。当有关主体的自治权利受到侵犯时，可以向党的组织、政府有关部门举报，请求处理；也可以通过行政复议的方式向指定的部门请求准司法救济；也可以依法向人民法院起诉，请求司法救济。对一些事关重大公共利益的村务，当民主决议难于统一时，可建立由规定的仲裁机构最后裁定的仲裁制度。
参考文献：
[1]高鸿业：《西方经济学》中国人民大学出版社2007.
[2]俞可平：《政治学通论》当代世界出版社2004.
[3]郜风涛：关于修订《村民委员会组织法》若干问题的思考，《中国党政干部论坛》2008（11）.
关键词：村民监督委员会制度；创新；障碍；完善思路
村民监督委员会是在村党支部领导下，由村民会议或村民代表会议在村民代表中民主选举产生，实行村民自我管理、自我监督的组织。该组织于2006年发端于陕西省澄城县罗家洼乡杨家陇村，之后这颗源于群众的智慧果在省、市、县各级的完善中，不断显现其生命力。陕西省委、省政府对此高度重视，专门制定了《关于在全省农村开展建立村民监督委员会试点工作的意见》，作为全省反腐倡廉制度建设创新年的一项重大举措，在全省试点推行，目前正在积极迅猛的发展。从整体上看，此项制度的建立和执行，在健全村级民主监督机制、完善村民自治组织架构、加强农村基层党风廉政建设方面发挥了积极作用。
一、村民监督委员会制度的创新价值
村民监督委员会制度的试点推行，增强了村务公开和民主管理的可行性、执行性和有效性，推进了村民自治中民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的协调和均衡发展，具有重要的创新意义。
1、完善了村民自治的制度体系。我国现行的《村组法》规定“村民委员会实行村务公开制度”。为此，各地出台的实施办法中增加了“村应当设立村务公开监督小组”的要求，规定村务公开监督小组“向村民会议或者村民代表会议报告村务公开的监督、检查情况”。但现行《村组法》规定，只有村民委员会才有权召开村民代表会议或村民会议，当村务公开监督小组与村民委员会发生矛盾冲突时，则无法启动召开村民代表会议或村民会议的监督或听证程序。同时，在村务管理、村务监督方面没有具体的可操作的配套法规，实行公开和民主管理的村务有限，许多新出现的村务未列入，形成了法规、政策约束的真空和管理上的漏洞。以政策性文件形式出现的有关建立村务公开和民主管理制度的意见，对村级组织缺乏有效的约束力。而从法律依据和产生渊源层面上来看，村民监督委员会与村“两委会”具有同等的地位和效力，在彼此关系上是相互依存、相互制约的对立统一关系，弥补了现行村民自治组织缺乏有效监督的体制缺陷，形成了村民权益的自我保障机制。村民监督委员会制度的试行使村务公开和民主管理中的组织制度、管理制度、监督制度、救济制度相互配套，形成了完整的制度体系。
2、增强了村级公共权力的合法性和有效性。村民委员会是一个村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。在村级经济实行农民家庭承包经营和集体统一经营相结合的双层经营体制下，村级公共权力来自于村民，村民当然希望村级公共权力是维护和扩展自己权益的重要力量。但如果疏于控制，就可能侵犯甚至践踏村民的自由和权利。所以，村级公共权力的取得和使用要合法，就要求全体村民既按“法定程序”授权，又按“法定要求”用权，使村级公共权力发挥最佳效用。村民监督委员会制度使村级公共事务的决策、管理和监督的权力、责任和义务，都有“法定制度”为依据，从而确保了村级公共权力行使的合法性和有效性。
3、构建了村民自治的权力制衡机制。根据公共权力制度设计的一般原则，目前农村的“选举”仅是农村民主政治的第一步，只起了人的“筛选”的作用，如果缺乏有效的分权和制衡机制，民选的掌权者依然可以不对选民负责，甚至会危害百姓。目前对基层政权的监督来自两个方面，一是上级党委政府和社会舆论的监督；一是群众自己的监督，其中群众监督是关键，因为群众的监督最及时、最有效，能做到经常性的监督。村民监督委员会制度的建立，构建了村民自治中有力、有效的权力制衡机制。
4、创新了村级公共权力监督的实施机制。制度的形成，往往要以机制创新为先导；制度的落实也离不开有效的实施机制。当前实施的村民代表会议下的村务监督小组、村理财小组的监督机制，存在着明显的监督机制不活、监督成本太高、监督方式僵化、监督程序不规范、监督环节不全和监督者活动受被监督者控制等问题。建立村民监督委员会制度，从法规和体制机制制度层面上赋予村民监督委员会全面监督村务决策和村务管理的权力。与农村基层过去的监督体制相比，这种监督更加顺畅、有力、富于信任感；利于整合农村监督力量，提高监督效能；涵盖面更广泛、丰富；监督重点和方式有了新的变化，预警作用更加明显。同时，由于是专门机构的全程、全面监督，可以及时发现差错和启动纠错程序，形成了农村基层自身化解矛盾和解决问题的有力、高效的监督实施机制。
二、村民监督委员会制度运行中面临的主要障碍
1、村庄非制度性因素的负面影响。村庄是一个熟人社会，虽利于村民获得参选人相对充分的信息，进行理性判断，但特有的宗族关系链、人际圈和派系势必影响村民监督委员会的产生和良好运作。一旦村民意识到村民监督委员会的产生只是各派博弈的结果，村民对该组织的认同就有可能下降。与此相应的是，由此选举产生的村民监督委员会成员往往也只是代表该派系成员的利益，其运作无疑会受到人际圈和权力场的影响，导致监督效能弱化。因此，在考察村民监督委员会制度绩效时，村庄非制度化因素的影响是不能忽略的。
2、制度设计的不完善。村民监督委员会制度虽然规定了村民监督委员会在村务管理中应尽的职责，但与此对应的惩戒性制度缺失，无疑会导致村民监督委员会履行职责的压力弱化。在当前村级组织无法以优厚的报酬构建激励机制的情况下，我们有理由怀疑该组织能否真正发挥作用，村民监督委员会成员是否会出于经济人理性与村两委结盟，谋求自身的制度外利益。虽然当村民监督委员会不作为时，可以通过启动罢免程序或者换届选举来达到制约目的，但如何克服罢免程序启动过程中村民的“搭便车”心理，以及换届选举的期限限制，仅仅依靠这些可能会导致监督功效的滞后性。同时，惩戒制度缺失使得村民监督委员会的工作绩效相当程度上维系在监督委员会成员个人的道德品性上，基于个人品性上的制度运作绩效是不稳定的，这是一条铁律。 3、现有的利益和权力分配结构使基层政府缺乏实施该项制度的动力。基层政府作为一个理性主体，其推进制度创新意愿也取决于自身对成本—效益的分析。目前，村民监督委员会制度在一定程度上构建了矛盾的内部化解机制，促进了农村社会的稳定，从而成为现阶段基层党委和政府看得见的政治收益。但这种收益的边际效应将随着农村社会的日趋安定而下降，而村民监督委员会对村务管理的监督以及对村干部行为的约束所带来的其它效应将会日益凸现出来。如村民监督委员会对村务运作的有效监督会降低村干部的制度外收益，在现有制度激励效力不大的情况下，村干部参与村级事务管理的积极性会弱化。同时，在村级治理中，乡镇干部与村干部之间的某些非制度性利益纽带，也会因村民监督委员会的监督行为而被割裂，这种断裂也使得某些乡镇干部成为该制度的反对者或消极支持者。除此之外，村民监督委员会在发挥监督功能的同时，也加强了村民的组织动员能力。在村民被有效动员和组织的情况下，一些尚待规范的行为有可能受到村民的抵制。这无疑会减弱基层政府推行此项制度的动力。
三、村民监督委员会制度的完善思路
针对村民监督委员会制度运行中面临的主要问题，需通过修改《村民委员会组织法》或单独制定《村务管理办法》，把建设村务监督组织和强化村务监督职能放在突出的位置，对村民自治中民主监督机制进行有效配置与制度创新。
1.完善和优化村级利益与权力结构。一要科学界定村民自治的目标和任务。村民自治的首要目标是负责办理本村的公共事务，包括负责集中村民的公意、确定和办好村中的公共事务，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议；其次是办好政府委托的和村民自主设立的公益事业；第三是承担政府委托的公共事务。村民自治的公共事务和公益事业要严格按民主决策的程序和标准要求设立，充分反映村民的公意，不能搞上级意志或村干部意志。村民自治的重大公共事务和公益事业设立，要充分征求民意，并引入听证会制度。二要合理架构村级组织的权、责、利关系。村级要因村而宜建立实行村务民主决策、民主管理及明确村委会的权利与责任的村务管理制度。村务管理制度应由村民代表会议负责起草，广泛征求村民意见后，由村民代表会议表决制定，并由村民代表会议负责修订。三要转换村级治理的支持体制。发展村级集体经济，要因村而宜。有条件发展集体经济的地方，可以提倡和鼓励。不能将农村基层组织运行的保障经费只寄望于发展集体经济。法律应明确维持村级组织运转的经费来源，要逐渐转向由公共财政来支持。此外，要加大提供农村公共产品财政专项经费的转移支付力度，并可探索设立提供农村公共产品的财政一般性转移支付项目。四要建立村民自治体内部的纠错机制，涉及村民自治的各种纠纷（如选民资格争议）的解决，在很大程度上都可以依赖这一机制。五要建立村级重大决策责任追究制度。凡村民会议或者村民代表会议依法形成的决议不得随意改变；未经村民会议或者村民代表会议讨论决定，不得擅自以集体名义借贷，擅自变更与处置村集体土地、企业、设备、设施的，均为无效，村民有权拒绝，造成损失的由责任人承担。
2.建立健全村民监督委员会的法制保障体制。一是立法明确规定村民自治组织中建立村民监督委员会制度。明确规定对村委会、村干部的监督约束和责任追究制度。村级组织要按照村务公开与民主管理要求，因村而宜建立村务监督制度。村级组织村务监督制度要由村民代表会议负责起草，经广泛征求村民意见后，由村民代表会议表决制定并负责修订。二是确立村民监督委员会的法定地位。明确规定村民代表会议设立村民监督委员会，对村民代表会议负责并实施村务监督制度。三是赋予村民监督委员会法定的权力。村民代表会议应授权村民监督委员会按规定对重要的村务实施事前、事中、事后的监督，并对村财务账单进行审查和审核；列席涉及群众利益的重要村务会议；建议村委会就有关问题召开村民代表会议；对不按村务管理制度规定作出的决定或决策提出废止建议；参与上级组织对村两委成员进行年终述职考评；提出召开村民代表会议启动罢免村委会成员程序的建议。四是明确村民监督委员会法定的责任。村民监督委员会成员因失职导致村级集体和村民利益造成较大损失的，村级组织管理部门、村党支部和规定数额的村民代表可联名启动对其的罢免程序。五是授予村民监督委员会必要的资源。为他们依法监督提供政治的、组织的、经济的、甚至是人身安全等方面的保证。当务之急是要解决村民监督委员会的工作经费和人员报酬问题，确保村民监督委员会工作正常开展。
3、确立村民监督委员会权利行使的行政、司法救济途径。村民自治中的村党支部的领导权和村委会的执行管理权掌握着有效的资源，而村民自治中的民主监督权所掌握的资源有限，政府必须建立相应的行政、司法救济渠道，作为民主监督权行使的后盾，保证民主监督权的有力行使。当村民的民主监督权与村党支部的领导权和村委会的执行管理权发生冲突时，政府要通过相应的行政、司法救济渠道，有效地化解这种矛盾、处理这种冲突。建议立法明确村民自治民主监督的权利救济途径。当有关主体的自治权利受到侵犯时，可以向党的组织、政府有关部门举报，请求处理；也可以通过行政复议的方式向指定的部门请求准司法救济；也可以依法向人民法院起诉，请求司法救济。对一些事关重大公共利益的村务，当民主决议难于统一时，可建立由规定的仲裁机构最后裁定的仲裁制度。
参考文献：
[1]高鸿业：《西方经济学》中国人民大学出版社2007.
[2]俞可平：《政治学通论》当代世界出版社2004.
[3]郜风涛：关于修订《村民委员会组织法》若干问题的思考，《中国党政干部论坛》2008（11）.