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摘 要：罗马帝国是古典世界实行社会福利政策的典型国家，其中弗拉维王朝尤为突出，可以概括为“面包与竞技场”。由于财力充足，弗拉维王朝在物质生活和精神生活领域实行了社会福利政策，竞技运动更多地脱离了统治者个人享受的范围，转变为一种大众化的娱乐方式。弗拉维王朝以娱乐方式解决政治问题，平民从中受益匪浅，丧失了参与政治的兴趣，成为元首制的受益者和拥护者。这对于罗马社会秩序的稳定具有重要意义。
关键词：面包与竞技场；元首制；弗拉維王朝；福利政策；苇斯帕芗
中图分类号：K126 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）30-0159-03
进入帝国时期后，古罗马在政治、经济、文化等各方面都进入了全盛时期，为改善公共福利奠定了经济基础。弗拉维王朝时期，社会福利政策尤为突出，帝国政府和元首在平民的粮食供应、就业、公共生活等方面采取了一系列的措施，缓解了公民间的贫富差距，稳定了帝国秩序。弗拉维王朝实行了“面包与竞技场”（Juvenal， The Satires，X，80-82）①的社会福利政策，取得了广大民众尤其是平民的支持与拥护，维护了一种较为和谐的社会秩序。
一、“面包”是平民首要的生活需求
“面包与竞技场”政策的实施对象是平民。从最严格的意义上说，平民指的是贵族以外的全体公民（Justinian， Codex of Justinian，I，3）。但是在一般的情况下，并不把骑士等级划入罗马平民的行列。例如，马克思就将古罗马社会等级结构划分为贵族、骑士、平民和奴隶四类[1]251。作为共和时期罗马民主运动的主力军，持续不断的平民运动推动了罗马民主政治的发展和国家管理体制的完善。在共和中晚期，平民依靠出卖选票维持生计；而到帝国初期，随着民主运动的销声匿迹和公民大会选举权的逐渐丧失，平民的选票被剥夺。相对于奴隶、被释奴和没有公民权的行省居民来说，平民具有公民权，属于有身份的社会阶层，他们有权利享受国家的福利。为了安抚平民，罗马统治者以“面包与竞技场”来交换平民手中的选票。苇斯帕芗明确宣称“请允许我养活我可怜的平民吧”（The Deified life of Vesipian，XVIII），公开了新王朝对平民的政策。为了掌握更多的经济资源，苇斯帕芗将原由元老院管理的元老院省以谷物形式上缴的赋税改为由元首来支配，将它们用于社会福利和社会救济[2]VolI，p48。
对于平民来说，“面包”是他们首要的生活需求。据《奥古斯都自传》说，
在奥古斯都统治时期，接受政府谷物施舍的平民人数为20余万人；接受奥古斯都赠予钱物的城市平民人生，达到32万人（Augustus， Res Gestae Divi Augusti，XV）。在奥古斯都时代，罗马公民总数维持在406.3万到493.7万之间（Augustus， Res Gestae Divi Augusti，VIII）。古典作家并未报道弗拉维王朝时期的公民的人数和平民的人数，但是根据公元47—48年罗马公民人口接近600万（Tacitus， The Annals ，XI，25）的数字，我们可以推断出，弗拉维王朝时期罗马城的平民总数应该在40—50万之间；而在公元1世纪中叶，罗马城总人口为100万[3]。由于平民人口占罗马城总人口的比例超过了40%，是一个庞大的社会群体，因而平民阶层的状况直接关系着罗马城社会秩序的稳定。
在共和时代，罗马公民在经济上和政治上享有一些特权，能够从国家获得廉价谷物 （T.Livius， Ab Urbe Condita，v Summary，XL）。在公元前58年之后，廉价谷物开支占国家财政收入的六分之一[4]39。在帝国时期，平民继续享有经济上的特权，可以定期从元首那里免费获得谷物。但是平民的口粮是否从此就完全依靠这种方式了呢？
事实并非如此。在罗马城，接受谷物施舍的平民人数要受到限制，在奥古斯都时代不超过20万人（Augustus， Res Gestae Divi Augusti，XV），其中多为经济地位低下的贫民，他们不超过罗马城自由民总数的30%[4]69。在罗马城，平民的口粮既来源于元首的施舍，也有自己购买的成分，而且后者居于主导地位。公元69年冬，当向罗马运送粮食的船只因为气候原因而受阻后，习惯于每天购买粮食的罗马普通民众非常恐惧（Tacitus， The Histories，IV，38）。在苇斯帕芗统治时期，要养活罗马城的百万人口，每年需要6000万摩底的粮食（Josephus， Jewish War ，II，383-386），相当于390，000吨[4]98。埃及每年提供给罗马的谷物，在奥古斯都时期大约有20，000，000摩底[2]Vol V，P140；而埃及的供粮量占罗马一年消耗粮食的三分之一（ Josephus， Jewish War ，II，386），罗马城一年消耗的粮食量为6000万摩底。随着罗马城人口的减少，粮食消耗量有所下降。到公元200年时，罗马城每年所需要的粮食为75，000摩底（Septimius Severus，XXIII），全年所需要的粮食为27，375，000万摩底，不到苇斯帕芗时期的一半。
苇斯帕芗在公元69年末离开埃及回罗马时，带回了大量谷物（Dio Cassius， Roman History，LXVI，9，2）。在罗马城，一旦粮食供应出现意外，平民的生活就会受到严重的影响。公元51年，罗马城发生了饥荒，粮食供应只能满足15天的需求（Tacitus，The Annals，XII，43）。在公元62年的一次风暴中，就有200多条运粮船在罗马城外的奥斯提亚港被摧毁（Tacitus， The Annals，XV，18）。在弗拉维王朝时期，罗马城的粮食安全依旧是一个很大的问题。塔西佗指出：“罗马是靠着外来的粮食来维持的，而且罗马人每天是要看着暴风和海浪的眼色过日子。” （Tacitus， The Histories II，59）自然灾害造成了频繁的饥荒，引发了疾病和瘟疫的流行。在图密善时期，公元90年的递补执政官鲁斯提库斯曾颁布告示，斥责那些在短缺季节囤积粮食的囤积者和奸商[5]1043。粮食供应的紧张，使得平民尤其是贫民对元首的“面包”更为渴求。 为安抚平民和取得他们的支持，弗拉维王朝统治者尽量满足平民的物质需求。图密善曾连续三次赏赐平民钱财，每人每次可以领到300塞斯退斯（The Deified life of Vesipian，IV，5）。除了购买粮食外，平民在租房、穿衣等日常生活方面的开支也不小。以租房为例，在罗马城，一套低档住宅的年租金为2000塞斯退斯，是意大利多数城市房租的四倍[5]18，因而图密善赏赐平民钱财的措施很受他们的欢迎。在图密善举行的宴会上，有元老、骑士、平民、妇女、儿童等人，而无论其穷富贵贱。他们对此引以为傲：我们是元首的客人[6]I，6。苇斯帕芗则经常性地给平民发放食物和礼物。在罗马，所有的公共节日都具有宗教的成分，是对神的一种崇拜形式（Statius， Silvae ，P121）。在罗马，农神节是一个重要节日，时间长达一周。在此期间，所有的商店、学校、法庭都要关门歇业，民众尽情享受欢乐。在农神节上，苇斯帕芗赐予男公民礼物，以博得他们的欢心；在已婚妇女节上，苇斯帕芗赏赐女性平民礼物（The Deified life of Vesipian，XIX，2），让她们也分享到了元首的恩赐。在七丘节上，苇斯帕芗继续赐予平民食物。提图斯的统治虽然短暂，但对平民的照顾也毫不逊色。公元79年，维苏威火山爆发，毁灭了意大利赫库拉尼乌姆提图斯和庞贝两座城市。提图斯不仅动用国库给灾区居民发给救助金，还从元首私库中拿出资金来救济灾民（Dio Cassius， Roman History，LXVI，24）。提图斯还公开提出“全部损失属于我”的口号安抚灾民（The Deified life of Titus，VIII，4），从而广泛地赢得了民心。
二、重视平民的就业政策，也是弗拉维王朝社会福利政策的特点
对于弗拉维王朝统治者而言，平民的支持有利于形成较为和谐的社会秩序。重视给平民提供就业岗位，成为弗拉维王朝时期社会福利政策的一个特点。在罗马城的平民阶层之中，包括了商铺店主、工匠、工人（尤其是交通运输业的工人）等不同行列的从业者[7]24。平民的就业途径，除了工商业之外，还包括打零工、在奥斯提亚港装卸和搬运货物、在建筑业当工人等渠道[8]81。
弗拉维王朝统治者大兴土木，修筑了各种大型公共建筑。这些建筑一方面显示了弗拉维家族是朱里亚-克劳狄家族的合法继承人，另一方面也让平民分享了帝国的繁荣，得到了实实在在的利益。苇斯帕芗新建了科罗塞姆，重建了克劳狄神庙，修复了马尔采鲁斯剧院与卡皮托神庙（The Deified life of Vesipian， XIX，1）。图密善新建的大型建筑达21个，修复的大型建筑有25个，完成父兄时期修建的3座大型建筑[9]94。在這些建筑中，包括图密善重建的被大火烧毁的朱庇特神庙和新建的涅尔瓦广场等公共建筑（The Deified life of Domitian， XII，1）。
这些大型公共工程的建设历时多年，给成千上万的平民提供了长期的就业机会。例如，建设科罗塞姆分别需要20万吨的石灰、砖、混凝土等建材，每天需要200辆货车来运输[2] VolV，P221。在苇斯帕芗时代，采石厂、运输队、建筑工地等场所和行业需要大量的劳动工人[8]92。在公元1世纪中叶，罗马技师已经发明了吊装机械，可以减少雇佣工人的数量并降低建筑成本，但是苇斯帕芗拒绝采用它，而是尽量多地使用人工力量，以给平民创造各种就业机会[2]（VolV，P236）。总的来说，平民从政府那里获得的粮食最多只能占家庭需要的五分之一[4]VolX，P39，多数粮食和生活必需品都需要自己购买。有了就业机会，平民就能够获得持续的收入以维持生活，从而消除了潜在的社会不安定因素。
三、竞技场——让所有的罗马人都得利的社会福利政策
对于平民而言，在解决了“面包”问题之后，随之而来的是精神层面的需求。在弗拉维王朝时期，由于元首的倡导，竞技运动更多地脱离了统治者个人享受的范围，转变为一种大众化的娱乐方式。与尼禄时代建筑重视元首个人享受不同，弗拉维王朝时期的罗马建筑更注重考虑民众的参与性。马雅提尔就对弗拉维王朝时期罗马民众的精神生活作了栩栩如生的描述。在诗中，马雅提尔对图密善说：“恺撒，在你统治之下，昔日属于统治者一个人的快乐，如今属于全体人民。”[2]II，9—10在尼禄“金屋”的旧址之上，苇斯帕芗建造了科罗塞姆[2]II，5。它气势恢宏，能够容纳5万观众，是世界上最大的竞技场[6]VolII，2，堪称罗马帝国建筑史上最辉煌的作品之一。
在罗马人看来，粮食和金钱只能让少数人得利，而竞技场则可以让所有的人都受益[6]VolII，3。对罗马民众而言，科罗塞姆是他们休闲娱乐的理想场所，苇斯帕芗破例允许女性也可以进入科罗塞姆观看演出（The Deified life of Domitian， IV，1），从而取得了女性的支持。竞技场为元首提供了一个与普通民众进行交流的机会[6]VolII，4。在国家管理模式上，苇斯帕芗在科罗塞姆举办竞技演出，以娱乐的方式巧妙地解决了政治问题。宏伟的科罗塞姆让罗马公民感到，他自身就是高大的建筑物和建筑物所代表的庞大帝国的一个有机组成部分[10] 224。苇斯帕芗修建科罗塞姆的意义，不仅在于宣布他已恢复了内战中受到严重削弱的元首制，而且是对元首制的重新界定[11]658。苇斯帕芗以通过竞技场告诉民众，元首是罗马帝国永恒的政治和文化核心[11]63。
在苇斯帕芗以娱乐方式解决政治问题的基础上，图密善加强了对竞技运动的管理，以显示他是罗马的最高统治者。由于公民大会已很少召开，因而竞技场便不再是单纯的娱乐场所，还是能把罗马城的公民集中起来的唯一方式，也是平民们的“议事厅”[12]19。对于平民可能的反抗和闹事，图密善保持着高度的警惕。他专门颁布敕令规定：没有元首的授权，不能在罗马城举办角斗士表演。图密善时期形成的这种规定，被后来的罗马统治者沿用[11]679。通过举办角斗士表演，元首向民众展示了自己的最高权威[12]16。在实践中，民众也确实认可了元首的权威，图密善已经俨然是一位高高在上的神（Statius， Silvae，I，6）。 为显示对一般民众的关心，弗拉维王朝统治者还很重视发展平民能够广泛参与的洗浴活动。在共和末期到帝国初期，随着经济的发展和人们生活水平的提高，洗浴成了罗马人日常生活的重要内容，受到了不同年龄、不同性别和不同阶层人士的普遍欢迎[13]311。帝国初期的公共洗浴设施难以满足广大平民的需求，提图斯在罗马城广建公共浴池，一般民众甚至可以与元首同浴（The Deified life of Titus，VIII，2）。提图斯还修造了著名的提图斯大浴场，它在图密善时期完工并投入使用[9]126。罗马诗人马雅提尔指出了洗浴的社会意义：对于罗马城的下层民众而言，让他们在阳光充足、风和日丽的提图斯大浴场进行沐浴和休闲娱乐，无疑是一种享受。在这里，他们慵懒地踱着步伐，暂时忘却了贫民区简陋窝棚的烦恼[9]II，7-8。的确，阳光和海滩消磨了平民对政治的热情，将下层民众中发生骚动和暴动的可能性降到了最低限度，保证了罗马社会秩序的稳定，为元首制创造了良好的社会环境。
四、弗拉维王朝时期罗马帝国社会福利政策的成效
弗拉维王朝统治者实施的“面包与竞技场”福利政策，取得了显著的成效。平民对于苇斯帕芗一直很有好感，在典礼上向他公开表示感谢。图密善也赢得了民众的欢迎。农神节被民众称之为元首的节日，他们欢呼的声音响彻云霄，并热情地向“他们的主人（按：图密善）致敬”（Statius， Silvae，I，6VI，83-85）。在平民看来，是图密善给他们带来了欢乐 （Statius， Silvae，I，6LXVI，4），因而在竞技场里喊出了“元首万岁”的口号 （The Deified life of Domitian， VIII，1）。在弗拉维王朝时期，平民从元首的福利政策中获益，丧失了参与政治的兴趣，成为元首制的受益者和拥护者。这对于罗马社会秩序的稳定具有重要意义。
平民阶层是罗马社会的稳压器。在帝国初期，民主运动基本停止。但是作为罗马政治力量中的重要一支，平民多次发起骚动事件，表达自己的意愿。在提比略时期，平民骚动一度发展到无法控制的地步（Tacitus， The Annals，XIV，47）；在克劳狄统治时期，平民曾因为饥饿而群体围攻元首（Tacitus， The Annals，XII，43）；在尼禄统治时期，平民因为不满尼禄杀戮奴隶而掀起斗争，几乎酿成了叛乱 （Tacitus， The Annals，XIV，2）；公元65年，在以推翻尼禄统治为目的的皮索事件中，包括妇女在内的平民都积极参与其中（Tacitus， The Annals，XV，48）；在公元68年尼禄统治被推翻后，平民表示了热烈的庆祝 （Tacitus， The Annals，I，4）。而到了弗拉维王朝时期，则没有平民反对元首或者发起骚乱的任何记录。
作为一个高明的管理者，苇斯帕芗以“面包与竞技场”的政策来换取平民对元首的支持，以经济手段解决政治问题，取得了显著的成效。朱维纳曾描述了弗拉维王朝时期罗马平民的精神面貌：他们“如今所关心的，只是赛会和演出”（ Juvenal， The Satires，VIII，118）；平民“所關注的事情，只有两件——面包与竞技场”（Juvenal， The Satires，X，80-82）。马雅提尔称赞道：“在你（按：图密善）的统治之下，罗马恢复了原有的秩序。”[9]II，9-10在弗拉维王朝时期，平民放弃了选票，忘却了民主与共和，不再热衷于骚动，而是沉溺于赛会与马戏 （Tacitus， The Histories I，4）等娱乐之中。由此而带来的罗马社会秩序的安定与和谐，正是弗拉维王朝统治者所希望看到的。
经过弗拉维王朝统治者的调整与改革，近卫军、边疆军团、平民这三支对元首政治有着重要影响的力量，完全成为元首政权的支持者。在推翻图密善的政治阴谋中，参与者基本上都是保守的元老和贵族以及部分宫廷被释奴，从弗拉维王朝的福利政策中获益的罗马平民并未参与其中。因而在由弗拉维王朝向安敦尼王朝过渡时，并未出现从朱里亚-克劳狄王朝向弗拉维王朝过渡时的那种大规模内战和社会动荡局面。而这一切，都与弗拉维王朝卓有成效的经济管理政策有着很大的关系。
参考文献：
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[13]Jo-Ann·Shelton.As the Romans Did， a Source Book in Roman Social History[M]. Oxford： Oxford University Press， 1987.
关键词：面包与竞技场；元首制；弗拉維王朝；福利政策；苇斯帕芗
中图分类号：K126 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）30-0159-03
进入帝国时期后，古罗马在政治、经济、文化等各方面都进入了全盛时期，为改善公共福利奠定了经济基础。弗拉维王朝时期，社会福利政策尤为突出，帝国政府和元首在平民的粮食供应、就业、公共生活等方面采取了一系列的措施，缓解了公民间的贫富差距，稳定了帝国秩序。弗拉维王朝实行了“面包与竞技场”（Juvenal， The Satires，X，80-82）①的社会福利政策，取得了广大民众尤其是平民的支持与拥护，维护了一种较为和谐的社会秩序。
一、“面包”是平民首要的生活需求
“面包与竞技场”政策的实施对象是平民。从最严格的意义上说，平民指的是贵族以外的全体公民（Justinian， Codex of Justinian，I，3）。但是在一般的情况下，并不把骑士等级划入罗马平民的行列。例如，马克思就将古罗马社会等级结构划分为贵族、骑士、平民和奴隶四类[1]251。作为共和时期罗马民主运动的主力军，持续不断的平民运动推动了罗马民主政治的发展和国家管理体制的完善。在共和中晚期，平民依靠出卖选票维持生计；而到帝国初期，随着民主运动的销声匿迹和公民大会选举权的逐渐丧失，平民的选票被剥夺。相对于奴隶、被释奴和没有公民权的行省居民来说，平民具有公民权，属于有身份的社会阶层，他们有权利享受国家的福利。为了安抚平民，罗马统治者以“面包与竞技场”来交换平民手中的选票。苇斯帕芗明确宣称“请允许我养活我可怜的平民吧”（The Deified life of Vesipian，XVIII），公开了新王朝对平民的政策。为了掌握更多的经济资源，苇斯帕芗将原由元老院管理的元老院省以谷物形式上缴的赋税改为由元首来支配，将它们用于社会福利和社会救济[2]VolI，p48。
对于平民来说，“面包”是他们首要的生活需求。据《奥古斯都自传》说，
在奥古斯都统治时期，接受政府谷物施舍的平民人数为20余万人；接受奥古斯都赠予钱物的城市平民人生，达到32万人（Augustus， Res Gestae Divi Augusti，XV）。在奥古斯都时代，罗马公民总数维持在406.3万到493.7万之间（Augustus， Res Gestae Divi Augusti，VIII）。古典作家并未报道弗拉维王朝时期的公民的人数和平民的人数，但是根据公元47—48年罗马公民人口接近600万（Tacitus， The Annals ，XI，25）的数字，我们可以推断出，弗拉维王朝时期罗马城的平民总数应该在40—50万之间；而在公元1世纪中叶，罗马城总人口为100万[3]。由于平民人口占罗马城总人口的比例超过了40%，是一个庞大的社会群体，因而平民阶层的状况直接关系着罗马城社会秩序的稳定。
在共和时代，罗马公民在经济上和政治上享有一些特权，能够从国家获得廉价谷物 （T.Livius， Ab Urbe Condita，v Summary，XL）。在公元前58年之后，廉价谷物开支占国家财政收入的六分之一[4]39。在帝国时期，平民继续享有经济上的特权，可以定期从元首那里免费获得谷物。但是平民的口粮是否从此就完全依靠这种方式了呢？
事实并非如此。在罗马城，接受谷物施舍的平民人数要受到限制，在奥古斯都时代不超过20万人（Augustus， Res Gestae Divi Augusti，XV），其中多为经济地位低下的贫民，他们不超过罗马城自由民总数的30%[4]69。在罗马城，平民的口粮既来源于元首的施舍，也有自己购买的成分，而且后者居于主导地位。公元69年冬，当向罗马运送粮食的船只因为气候原因而受阻后，习惯于每天购买粮食的罗马普通民众非常恐惧（Tacitus， The Histories，IV，38）。在苇斯帕芗统治时期，要养活罗马城的百万人口，每年需要6000万摩底的粮食（Josephus， Jewish War ，II，383-386），相当于390，000吨[4]98。埃及每年提供给罗马的谷物，在奥古斯都时期大约有20，000，000摩底[2]Vol V，P140；而埃及的供粮量占罗马一年消耗粮食的三分之一（ Josephus， Jewish War ，II，386），罗马城一年消耗的粮食量为6000万摩底。随着罗马城人口的减少，粮食消耗量有所下降。到公元200年时，罗马城每年所需要的粮食为75，000摩底（Septimius Severus，XXIII），全年所需要的粮食为27，375，000万摩底，不到苇斯帕芗时期的一半。
苇斯帕芗在公元69年末离开埃及回罗马时，带回了大量谷物（Dio Cassius， Roman History，LXVI，9，2）。在罗马城，一旦粮食供应出现意外，平民的生活就会受到严重的影响。公元51年，罗马城发生了饥荒，粮食供应只能满足15天的需求（Tacitus，The Annals，XII，43）。在公元62年的一次风暴中，就有200多条运粮船在罗马城外的奥斯提亚港被摧毁（Tacitus， The Annals，XV，18）。在弗拉维王朝时期，罗马城的粮食安全依旧是一个很大的问题。塔西佗指出：“罗马是靠着外来的粮食来维持的，而且罗马人每天是要看着暴风和海浪的眼色过日子。” （Tacitus， The Histories II，59）自然灾害造成了频繁的饥荒，引发了疾病和瘟疫的流行。在图密善时期，公元90年的递补执政官鲁斯提库斯曾颁布告示，斥责那些在短缺季节囤积粮食的囤积者和奸商[5]1043。粮食供应的紧张，使得平民尤其是贫民对元首的“面包”更为渴求。 为安抚平民和取得他们的支持，弗拉维王朝统治者尽量满足平民的物质需求。图密善曾连续三次赏赐平民钱财，每人每次可以领到300塞斯退斯（The Deified life of Vesipian，IV，5）。除了购买粮食外，平民在租房、穿衣等日常生活方面的开支也不小。以租房为例，在罗马城，一套低档住宅的年租金为2000塞斯退斯，是意大利多数城市房租的四倍[5]18，因而图密善赏赐平民钱财的措施很受他们的欢迎。在图密善举行的宴会上，有元老、骑士、平民、妇女、儿童等人，而无论其穷富贵贱。他们对此引以为傲：我们是元首的客人[6]I，6。苇斯帕芗则经常性地给平民发放食物和礼物。在罗马，所有的公共节日都具有宗教的成分，是对神的一种崇拜形式（Statius， Silvae ，P121）。在罗马，农神节是一个重要节日，时间长达一周。在此期间，所有的商店、学校、法庭都要关门歇业，民众尽情享受欢乐。在农神节上，苇斯帕芗赐予男公民礼物，以博得他们的欢心；在已婚妇女节上，苇斯帕芗赏赐女性平民礼物（The Deified life of Vesipian，XIX，2），让她们也分享到了元首的恩赐。在七丘节上，苇斯帕芗继续赐予平民食物。提图斯的统治虽然短暂，但对平民的照顾也毫不逊色。公元79年，维苏威火山爆发，毁灭了意大利赫库拉尼乌姆提图斯和庞贝两座城市。提图斯不仅动用国库给灾区居民发给救助金，还从元首私库中拿出资金来救济灾民（Dio Cassius， Roman History，LXVI，24）。提图斯还公开提出“全部损失属于我”的口号安抚灾民（The Deified life of Titus，VIII，4），从而广泛地赢得了民心。
二、重视平民的就业政策，也是弗拉维王朝社会福利政策的特点
对于弗拉维王朝统治者而言，平民的支持有利于形成较为和谐的社会秩序。重视给平民提供就业岗位，成为弗拉维王朝时期社会福利政策的一个特点。在罗马城的平民阶层之中，包括了商铺店主、工匠、工人（尤其是交通运输业的工人）等不同行列的从业者[7]24。平民的就业途径，除了工商业之外，还包括打零工、在奥斯提亚港装卸和搬运货物、在建筑业当工人等渠道[8]81。
弗拉维王朝统治者大兴土木，修筑了各种大型公共建筑。这些建筑一方面显示了弗拉维家族是朱里亚-克劳狄家族的合法继承人，另一方面也让平民分享了帝国的繁荣，得到了实实在在的利益。苇斯帕芗新建了科罗塞姆，重建了克劳狄神庙，修复了马尔采鲁斯剧院与卡皮托神庙（The Deified life of Vesipian， XIX，1）。图密善新建的大型建筑达21个，修复的大型建筑有25个，完成父兄时期修建的3座大型建筑[9]94。在這些建筑中，包括图密善重建的被大火烧毁的朱庇特神庙和新建的涅尔瓦广场等公共建筑（The Deified life of Domitian， XII，1）。
这些大型公共工程的建设历时多年，给成千上万的平民提供了长期的就业机会。例如，建设科罗塞姆分别需要20万吨的石灰、砖、混凝土等建材，每天需要200辆货车来运输[2] VolV，P221。在苇斯帕芗时代，采石厂、运输队、建筑工地等场所和行业需要大量的劳动工人[8]92。在公元1世纪中叶，罗马技师已经发明了吊装机械，可以减少雇佣工人的数量并降低建筑成本，但是苇斯帕芗拒绝采用它，而是尽量多地使用人工力量，以给平民创造各种就业机会[2]（VolV，P236）。总的来说，平民从政府那里获得的粮食最多只能占家庭需要的五分之一[4]VolX，P39，多数粮食和生活必需品都需要自己购买。有了就业机会，平民就能够获得持续的收入以维持生活，从而消除了潜在的社会不安定因素。
三、竞技场——让所有的罗马人都得利的社会福利政策
对于平民而言，在解决了“面包”问题之后，随之而来的是精神层面的需求。在弗拉维王朝时期，由于元首的倡导，竞技运动更多地脱离了统治者个人享受的范围，转变为一种大众化的娱乐方式。与尼禄时代建筑重视元首个人享受不同，弗拉维王朝时期的罗马建筑更注重考虑民众的参与性。马雅提尔就对弗拉维王朝时期罗马民众的精神生活作了栩栩如生的描述。在诗中，马雅提尔对图密善说：“恺撒，在你统治之下，昔日属于统治者一个人的快乐，如今属于全体人民。”[2]II，9—10在尼禄“金屋”的旧址之上，苇斯帕芗建造了科罗塞姆[2]II，5。它气势恢宏，能够容纳5万观众，是世界上最大的竞技场[6]VolII，2，堪称罗马帝国建筑史上最辉煌的作品之一。
在罗马人看来，粮食和金钱只能让少数人得利，而竞技场则可以让所有的人都受益[6]VolII，3。对罗马民众而言，科罗塞姆是他们休闲娱乐的理想场所，苇斯帕芗破例允许女性也可以进入科罗塞姆观看演出（The Deified life of Domitian， IV，1），从而取得了女性的支持。竞技场为元首提供了一个与普通民众进行交流的机会[6]VolII，4。在国家管理模式上，苇斯帕芗在科罗塞姆举办竞技演出，以娱乐的方式巧妙地解决了政治问题。宏伟的科罗塞姆让罗马公民感到，他自身就是高大的建筑物和建筑物所代表的庞大帝国的一个有机组成部分[10] 224。苇斯帕芗修建科罗塞姆的意义，不仅在于宣布他已恢复了内战中受到严重削弱的元首制，而且是对元首制的重新界定[11]658。苇斯帕芗以通过竞技场告诉民众，元首是罗马帝国永恒的政治和文化核心[11]63。
在苇斯帕芗以娱乐方式解决政治问题的基础上，图密善加强了对竞技运动的管理，以显示他是罗马的最高统治者。由于公民大会已很少召开，因而竞技场便不再是单纯的娱乐场所，还是能把罗马城的公民集中起来的唯一方式，也是平民们的“议事厅”[12]19。对于平民可能的反抗和闹事，图密善保持着高度的警惕。他专门颁布敕令规定：没有元首的授权，不能在罗马城举办角斗士表演。图密善时期形成的这种规定，被后来的罗马统治者沿用[11]679。通过举办角斗士表演，元首向民众展示了自己的最高权威[12]16。在实践中，民众也确实认可了元首的权威，图密善已经俨然是一位高高在上的神（Statius， Silvae，I，6）。 为显示对一般民众的关心，弗拉维王朝统治者还很重视发展平民能够广泛参与的洗浴活动。在共和末期到帝国初期，随着经济的发展和人们生活水平的提高，洗浴成了罗马人日常生活的重要内容，受到了不同年龄、不同性别和不同阶层人士的普遍欢迎[13]311。帝国初期的公共洗浴设施难以满足广大平民的需求，提图斯在罗马城广建公共浴池，一般民众甚至可以与元首同浴（The Deified life of Titus，VIII，2）。提图斯还修造了著名的提图斯大浴场，它在图密善时期完工并投入使用[9]126。罗马诗人马雅提尔指出了洗浴的社会意义：对于罗马城的下层民众而言，让他们在阳光充足、风和日丽的提图斯大浴场进行沐浴和休闲娱乐，无疑是一种享受。在这里，他们慵懒地踱着步伐，暂时忘却了贫民区简陋窝棚的烦恼[9]II，7-8。的确，阳光和海滩消磨了平民对政治的热情，将下层民众中发生骚动和暴动的可能性降到了最低限度，保证了罗马社会秩序的稳定，为元首制创造了良好的社会环境。
四、弗拉维王朝时期罗马帝国社会福利政策的成效
弗拉维王朝统治者实施的“面包与竞技场”福利政策，取得了显著的成效。平民对于苇斯帕芗一直很有好感，在典礼上向他公开表示感谢。图密善也赢得了民众的欢迎。农神节被民众称之为元首的节日，他们欢呼的声音响彻云霄，并热情地向“他们的主人（按：图密善）致敬”（Statius， Silvae，I，6VI，83-85）。在平民看来，是图密善给他们带来了欢乐 （Statius， Silvae，I，6LXVI，4），因而在竞技场里喊出了“元首万岁”的口号 （The Deified life of Domitian， VIII，1）。在弗拉维王朝时期，平民从元首的福利政策中获益，丧失了参与政治的兴趣，成为元首制的受益者和拥护者。这对于罗马社会秩序的稳定具有重要意义。
平民阶层是罗马社会的稳压器。在帝国初期，民主运动基本停止。但是作为罗马政治力量中的重要一支，平民多次发起骚动事件，表达自己的意愿。在提比略时期，平民骚动一度发展到无法控制的地步（Tacitus， The Annals，XIV，47）；在克劳狄统治时期，平民曾因为饥饿而群体围攻元首（Tacitus， The Annals，XII，43）；在尼禄统治时期，平民因为不满尼禄杀戮奴隶而掀起斗争，几乎酿成了叛乱 （Tacitus， The Annals，XIV，2）；公元65年，在以推翻尼禄统治为目的的皮索事件中，包括妇女在内的平民都积极参与其中（Tacitus， The Annals，XV，48）；在公元68年尼禄统治被推翻后，平民表示了热烈的庆祝 （Tacitus， The Annals，I，4）。而到了弗拉维王朝时期，则没有平民反对元首或者发起骚乱的任何记录。
作为一个高明的管理者，苇斯帕芗以“面包与竞技场”的政策来换取平民对元首的支持，以经济手段解决政治问题，取得了显著的成效。朱维纳曾描述了弗拉维王朝时期罗马平民的精神面貌：他们“如今所关心的，只是赛会和演出”（ Juvenal， The Satires，VIII，118）；平民“所關注的事情，只有两件——面包与竞技场”（Juvenal， The Satires，X，80-82）。马雅提尔称赞道：“在你（按：图密善）的统治之下，罗马恢复了原有的秩序。”[9]II，9-10在弗拉维王朝时期，平民放弃了选票，忘却了民主与共和，不再热衷于骚动，而是沉溺于赛会与马戏 （Tacitus， The Histories I，4）等娱乐之中。由此而带来的罗马社会秩序的安定与和谐，正是弗拉维王朝统治者所希望看到的。
经过弗拉维王朝统治者的调整与改革，近卫军、边疆军团、平民这三支对元首政治有着重要影响的力量，完全成为元首政权的支持者。在推翻图密善的政治阴谋中，参与者基本上都是保守的元老和贵族以及部分宫廷被释奴，从弗拉维王朝的福利政策中获益的罗马平民并未参与其中。因而在由弗拉维王朝向安敦尼王朝过渡时，并未出现从朱里亚-克劳狄王朝向弗拉维王朝过渡时的那种大规模内战和社会动荡局面。而这一切，都与弗拉维王朝卓有成效的经济管理政策有着很大的关系。
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