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作者简介： 桂萍，女，苏州大学法学院2012级博士研究生，宿迁学院社会服务系副教授，主要从事行政法学、宪法学研究。
摘要：这些年延迟退休政策一直在我国饱受争议。从社会经济发展趋势来看，延退政策的推行是大势所趋。但是，从我国的行政法治建设来看，我国目前并不适合立即推行延退政策。延退政策是一个需要科学研究、综合考量、审慎推行的公共政策。在如此重大的行政决策制定与推行过程中，我们还需要从行政法上的信赖保护原则出发，认真考量延退政策的正当性问题。
关键词：延退政策；信赖保护原则；政府诚信
中图分类号：D9121文献标识码：A文章编号：1006-723X（2014）06-0047-04
延迟退休政策在我国并不是一个新鲜的话题，自从若干年前延迟退休的动议进入政府部门、学者研究与社会公众的视野以来，延退问题一次次成为舆论的焦点。延退问题于是成了国家公共决策中的“政策钉子户”，而且似乎此政策每提一次，政府的诚信形象就会饱受一番质疑。特别是2010年10月上海试水“柔性延迟申领养老金”，以及2012年6月人社部公开宣称“相应推迟退休年龄已是一种必然趋势，将适时提出弹性延迟领取基本养老金年龄的政策建议”[1]后，有关延迟退休的论战大有持续发酵之势。直至2013年4月人社部有关专家不得不向媒体澄清，人社部对延迟退休政策还只是处于研究阶段，基本可以确定在“十二五”期间尚没有延迟退休的计划。[2]接着，2013年11月党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》又提出了“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”，这就意味着研究制定渐进式延迟退休年龄政策将成为我国下一步改革的重要试验区之一。
对于延退问题的激烈争议来自于正反两方。支持延退者一方的理由是我国人均预期寿命延长，受教育年限延长，人口结构老化，以及国家养老金压力趋大等：反对者的声音则占据了公众舆论的主流，他们认为延退政策势必会影响本来就日趋严峻的就业形势，再者，延迟退休政策无益于缓解养老金的压力，这是政府规避责任的借口，政府在国民养老金支付以及社保欠账的支付上存在严重的责任缺失问题。总之，“延退”政策涉嫌国家违约。
把延退问题放到全球的视野中，我们看到由于世界各国经济的发展和人口结构的变化等客观趋势，延迟退休或许是难以避免的社会发展大趋势。而比较各项统计数据不难得出的结论是：我国目前男职工60岁、女职工50岁、女干部55岁的退休年龄明显低于世界大多数发达国家的水平。但综合考虑我国的历史发展、人口资源、社会保障、就业状况等基础条件与发达国家有较大差距，尤其是我国人口总量巨大，中近期劳动力依然处于供大于求的状态，因此我国当前社会经济发展状况并不适合照搬发达国家的做法，立即推行延退政策。尤其是在提高法定退休年龄后，会加剧原本就愈来愈严峻的就业形势，因此国家延迟退休计划目前还只是停留在对政策的学术研究阶段。从行政法治的角度来看，延退政策是一个需要科学研究、综合考量、审慎推行的重大行政决策。国家在制定与推行如此重大行政决策的过程中，重要的前提是要从行政法的信赖保护原则出发，认真考量延退政策的正当性问题。
一、信赖保护原则之基本要素及保护方式
信赖保护原则是二战后德国成功发展的行政法的一般原则。德国行政法认为信赖保护原则的基础顺次有三个梯级：“首先是由国家建立或至少是国家同意的信任；其次是有关公民值得保护的信任态度；最后是国家对信任的偏离造成的公民失望。”[3]依据该原则进行的制度设计在保障人权、维护法的安定性、实现实质的法治行政方面发挥着不可替代的作用。
据此，信赖保护原则应包含以下三个基本条件：第一，信赖基础。信赖基础是指导致行政相对人产生信赖利益的对象或客体，即足以产生特定法律状态的事实或行为。第二，信赖表现。信赖表现与信赖基础之间必须存在因果关系。信赖表现是指行政相对人因信赖行政行为而对自己的生活做出安排和对财产进行处分的行为。第三，信赖值得保护。行政相对人的信赖必须是正当的信赖。“正当”是指相对人对行政机关的行为深信不疑，对信赖基础的成立善意且无过失。
在信赖保护原则的条件都得到满足的情况下，行政机关任意改变信赖基础无疑会损害行政相对人的权益，由此，就有必要在公共利益与行政相对人信赖利益之间进行权衡，其结果是导致两种保护方式的出现。第一种是存续保护，即完全的信赖保护，指当存在正当信赖时，以维持行政行为存续的方式保护相对人的信赖利益。即便行政行为违法，但由于维持行政行为存续保护的信赖利益大于撤销所维护的公共利益，该行政行为不宜撤销。第二种是财产保护，即补偿的信赖保护。指经过利益权衡，撤销该行为所维护的公共利益显然大于相对人的信赖利益，所以允许行政机关撤销该行政行为，而对相对人因此遭受的损失予以相应补偿。
二、信赖保护原则之法
源——诚实信用原则
信赖保护原则是民法中的“帝王条款”——诚实信用原则在现代行政法中的合理类推，是在社会法治国理念的影响下，伴随着私法的诚信原则在行政法中的引入而确立起来，是诚实信用原则在行政法中最直接的体现。[4]诚实信用原则是现代各国公认的调整法律关系的一项基本原则，其本质特征之一是伦理规范的诚信在法律中的运用。随着现代行政法治的发展，尤其是行政程序法的发展，发端于私法领域的诚实信用原则正在成为公法和私法领域共同适用的法律原则，诚信原则取得了行政法基本原则的地位，成为规范政府行为的一个基本准则。承认诚信原则适用于行政法，其法理依据主要在于公民与政府之间存在着平等的社会契约关系，这种社会契约的作用在于其一，政府的权力以正当性为依据，超出授权界限范围和授权目的的政府行为即构成政府违反与人民签订的契约；其二，社会契约的存在要求政府做出行为必须符合恪守信用、善意真诚、公平正义等诚信要求，否则政府的行为同样构成违约。
行政法上的信赖保护原则和诚信原则并不完全一致。诚信原则在行政法中具有更高的涵盖力，其调整范围还涉及诸如信息公开等问题，两个原则的内涵外延并不完全一致。“诚信原则是以保证宪政制度良性运行为基本价值取向的，在行政管理过程中，行政权力的诚信行使、顾及相对人信赖利益等内容仅为该价值追求的一种具体表现而已。”[5] 当前，诚信政府的建设是我国建设法治政府的一个重要内容。诚信政府遵守诚信原则首先要求在运用行政权能始终保有善良真诚的动机，以维护和增进公共利益为起点和归宿，注重保护行政相对人的利益，即相对于公民来说处于弱者地位的公民的合法权益。其次，行政机关应保证意思表示明确真实，并在不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的前提下，行政机关有义务向公众提供真实、全面和准确的信息。诚信政府也是责任政府，政府要对自己的行为负责任，不能朝令夕改。按照现代公共服务的理念，现代行政是服务行政，政府与公众间关系已从命令与服从的对抗关系转向服务与合作的关系。政府只有信任公众，充分开展各种形式的“政社互动”，拓展公众参与行政立法与决策的渠道，才能为公众提供优质的服务，同时，政府也必须取信于公众，才能调动公众参与社会管理的热情。因此，诚信原则之遵守是公民信赖利益的重要保障。
三、信赖保护原则之法治
依据——法安定性原则
法的安定性是法所应具备的一种品格，其追求的法稳定性的精神符合德国法中道德性的传统。法的安定性原则是德国法治原则的重要组成部分，这与我国法治理论所说的法的稳定性与持续性有相似之处。在常态的法治的条件下，应坚持有法必依的形式法治和法的安定性和稳定性。[6]法律的立、改、废应以法的安定性为界限。这是因为，法律的一个重要作用就是预测作用，人们根据法律预先估计和安排自己的行为方式。因此，法律必须要保持恒定性，不能朝令夕改。如果国家法律一直处于变动的不稳定状态，就会使人们对自己的行为无从进行选择，无法准确地预测自己行为的后果。所以，法律一经制定就不能任意废止、修改或以新的法律代替，轻易地改变法只会削弱法的根本性质。因此，法的这种安定性原则要求法律一旦设立了某种权利义务的体系框架，就应当尽量避免对其进行变动。千百年的社会实践证明，保持法的安定性已成为现代国家的普遍共识，法律的立、改、废的程序被有意识地复杂化。
法安定性原则是信赖保护原则的法治依据，法安定性原则为法律赢得了基本信赖，信赖保护原则可以视为是法安定性原则的具体化与拓展。其理由如下：第一，法安定性原则是法治国家原则之重要组成部分，具宪法位阶的效力，是一个基本法律原则，而信赖保护原则是一个部门法原则。第二，就普适性来看，法安定性原则更为广泛，其从客观上维持法律本身的稳定状态，并不涉及具体的利益，而信赖保护原则以保障公民权利为立场，具体保护公民对行政行为的主观信赖及其产生的信赖利益。[7]第三，法安定性原则是一个以客观标准为根据的中立的法律原则，而信赖保护原则是以保护公民权益为主要目的的原则。保护合法信赖必然对公民有利，而维护法律的安定性可能对公民不利。[8]
法的安定性作为一项法治原则，主要体现在宏观的立法领域建立起一种法与社会间稳定的关系，其所具有的核心内涵只有经过部门法原则的操作性演绎才成了具体的法治，如法安定性原则所带来的可预见性与可期待性就成了信赖保护成立的理由。信赖保护原则也是为了对抗社会不稳定或无序状况的出现，通过限制行政机关的任意反言，保障行政行为的稳定性与一贯性，为行政相对人信赖利益的现实化提供了制度后台。
四、信赖保护原则在延退政策上的适用
信赖保护原则作为一项当今大陆法系国家行政法的重要原则，在我国却没有为它确立应有的地位。有关行政行为的撤销与废止的规定散落在各个单行行政法及行政诉讼法上，尚未形成现实的制度。行政行为的随意撤销与废止常会导致政令的朝令夕改，在机械的依法行政观念的支配下，行政行为的撤销与废止基本上采自由主义，结果是行政相对人的信赖利益得不到确实的保障，政府的公信力无法得到提升。
在现代福利国家的背景下，政府的行政管理事务越来越复杂多变，行政权力如果仅仅依靠具体的法律规范来制约是不足够的，也是不完善的。因此，有必要通过引入信赖保护原则，利用法律原则的弹性作用，赋予监督机关更大的裁量权力，通过对行政主体的制约作用以及对行政相对人的正向影响，有效地加强法律对行政的控制。在这个意义上，信赖保护原则对社会正义与行政民主的实现具有重要的价值。然而，特定领域法律原则的适用虽有其范围上的普遍性及功能上的补充性优势，但毕竟法律原则的操作性不强，对例外情况的规范作用也有其明显的局限性，因此信赖保护原则主要应该发挥其在延退政策的制定中的指导作用，公权力的限制与公民基本权利的维护尚需依靠具体的政策法规予以规定。
我国对公民退休权和获得物质帮助权等基本权利的保障并没有统一的高层级的法律法规，而是散落在一些法律、法规、规章及一些规范性文件之中。如按照国家劳动和社会保障的相关规定，享受基本养老保险金的人员，必须全部符合以下三个条件，退休后才可以按月领取基本养老保险金：一是在城镇企业基本养老保险覆盖范围并参加基本养老保险；二是个人缴费年限满15年；三是履行缴费义务且达到国家法定退休年龄。因此，退休年龄是投保人由“应付”变为“应收”的执行点。如果现在就强制推行一刀切的延迟退休制度，就意味着公民必须要再多交几年养老金才能享受到退休待遇，这对于绝大多数的职工，尤其是下岗职工等弱势群体，那就是已获既得利益被严重侵夺。
众所周知的是，任何一项公共政策的制定都是多方利益博弈的结果，对于延迟退休这样一项涉及利益群体广泛的政策的出台必定会涉及利益的重新分配问题。比如，国家养老金的发放问题关系到社会公共利益，而退休政策的变动则会直接影响到公民对政府的信赖利益，这里就涉及了公共利益与信赖利益的利益博弈问题，在二者发生冲突之时，到底该如何取舍呢？由于“公共利益”与“信赖利益”本身都是极度抽象、高度概括性的概念，因此往往很难将其量化为某个具体的数据加以比较。这就需要政府能在公益与私益的动态平衡中做出审慎、科学的决策。在此意义上，延退政策的制定实质就是维护公益与信赖保护的权衡问题。如果最后劳动力市场的发展、人口结构的变化等最终构成公共利益之必须，从而导致延退政策势在必行的话，政府也要充分考虑到公民的信赖利益，对因此政策受到权益损害的公民进行补偿，这才是信赖保护原则打造诚信政府之关键所在，也是法治国家的基本伦理，体现了国家对公民信赖利益的尊重与保护。 随着我国社会老龄化的趋势进一步加剧，适时推出延退政策的正当性其实并没有受到太多的质疑，然而究竟什么时候才是这个“适当”的时机，以及以怎样“渐进式”的步骤推出该政策，则不仅需要依靠经济学界提供科学的研究数据，也需要公法的学者在行政法治的框架内认真考量。简言之，退休年龄是一个十分敏感的民生变数，直接关系到每一个公民的切身利益和生活安排，退休年龄还是一个异乎重要的经济社会变量，事关经济社会的稳定发展大局。国际经验也表明，“为减少对社会冲击，即便是延长3～5年，也需要耗时数十年进行微调，不可能一步到位。”[9]这就需要我们综合考虑到我国人口结构、总体就业状况、职工和居民收入状况等方方面面的因素。事实上，对退休年龄政策这样一项成本高昂，对公众生活影响巨大的公共决策，一般都要经历决策事前调查研究、听取意见、风险评估、合法性审查、集体决定、后评估、责任追究等法定程序，甚至其具体政策的设计与推出的前提是要在完成整个社保体制及劳动就业体制改革的顶层设计之后才能逐步明朗清晰的。在没有充分调查论证的情况下，在现存养老金双轨制已经引起民众对制度不公的普遍不满之时，政府如果不合时宜地一而再地提出“延退”政策的意向，无疑会对政府的诚信形象造成严重破坏，自然会遭到社会绝大部分群体的反对。在这个意义上，延退政策某种程度上已超越了政府诚信的问题，更涉及整个社会的公平正义的实现。
[参考文献]
[1]人社部.推迟退休年龄是必然趋势[N].京华时报，2012（004）.
[2]人社部专家.2015年前不会实施延迟退休[EB/OL]. http：//www.chinacourt.org/article/detail/2013/04/id/941342.shtml，中国法院网，2013.
[3]坎贝哈德·阿斯曼，等.德国行政法读本[M].于安，等译.北京：高等教育出版社，2006.
[4]周佑勇.行政法基本原则研究[M].武汉：武汉大学出版社，2005.
[5]阎尔宝.行政法诚实信用原则研究[M].北京：人民出版社，2008.
[6]姜明安.开展法治对策研究，探索实现法治目标的具体路径[A].行政法论丛（第14卷）[M].北京：法律出版社，2012.
[7]曾坚.信赖保护——以法律文化与制度构建为视角[M].北京：法律出版社，2010.
[8]Juergen Schwartz， European Administrative Law， Sweet & Maxwell 1992， P948.
[9]原新，史佳颖.推迟退休有利于缓解老龄问题[J].人口研究，2012，（6）.
On the Application of the Trust Protection Principle of Administrative
Law in the Policy of Postponed Retirement
GUI Ping
（Law School， Suzhou University， Suzhou， 215006， Jiangsu， China）
Abstract：The policy of postponed retirement has attracted controversy all these years. From the basic development trend of social economy， this policy would be pushed irresistibly. However， from the perspective of administrative rule of law in our country， there should not be prompt implementation of it. The postponed retirement policy is a public policy， which needs to be researched scientifically， examined comprehensively and implemented carefully. In addition， we need to weigh the legitimacy of the policy from the aspect of the principle of trust protection in administrative law.
Keywords：postponed retirement policy； the principle of trust protection； government credit
〔责任编辑：黎玫〕
摘要：这些年延迟退休政策一直在我国饱受争议。从社会经济发展趋势来看，延退政策的推行是大势所趋。但是，从我国的行政法治建设来看，我国目前并不适合立即推行延退政策。延退政策是一个需要科学研究、综合考量、审慎推行的公共政策。在如此重大的行政决策制定与推行过程中，我们还需要从行政法上的信赖保护原则出发，认真考量延退政策的正当性问题。
关键词：延退政策；信赖保护原则；政府诚信
中图分类号：D9121文献标识码：A文章编号：1006-723X（2014）06-0047-04
延迟退休政策在我国并不是一个新鲜的话题，自从若干年前延迟退休的动议进入政府部门、学者研究与社会公众的视野以来，延退问题一次次成为舆论的焦点。延退问题于是成了国家公共决策中的“政策钉子户”，而且似乎此政策每提一次，政府的诚信形象就会饱受一番质疑。特别是2010年10月上海试水“柔性延迟申领养老金”，以及2012年6月人社部公开宣称“相应推迟退休年龄已是一种必然趋势，将适时提出弹性延迟领取基本养老金年龄的政策建议”[1]后，有关延迟退休的论战大有持续发酵之势。直至2013年4月人社部有关专家不得不向媒体澄清，人社部对延迟退休政策还只是处于研究阶段，基本可以确定在“十二五”期间尚没有延迟退休的计划。[2]接着，2013年11月党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》又提出了“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”，这就意味着研究制定渐进式延迟退休年龄政策将成为我国下一步改革的重要试验区之一。
对于延退问题的激烈争议来自于正反两方。支持延退者一方的理由是我国人均预期寿命延长，受教育年限延长，人口结构老化，以及国家养老金压力趋大等：反对者的声音则占据了公众舆论的主流，他们认为延退政策势必会影响本来就日趋严峻的就业形势，再者，延迟退休政策无益于缓解养老金的压力，这是政府规避责任的借口，政府在国民养老金支付以及社保欠账的支付上存在严重的责任缺失问题。总之，“延退”政策涉嫌国家违约。
把延退问题放到全球的视野中，我们看到由于世界各国经济的发展和人口结构的变化等客观趋势，延迟退休或许是难以避免的社会发展大趋势。而比较各项统计数据不难得出的结论是：我国目前男职工60岁、女职工50岁、女干部55岁的退休年龄明显低于世界大多数发达国家的水平。但综合考虑我国的历史发展、人口资源、社会保障、就业状况等基础条件与发达国家有较大差距，尤其是我国人口总量巨大，中近期劳动力依然处于供大于求的状态，因此我国当前社会经济发展状况并不适合照搬发达国家的做法，立即推行延退政策。尤其是在提高法定退休年龄后，会加剧原本就愈来愈严峻的就业形势，因此国家延迟退休计划目前还只是停留在对政策的学术研究阶段。从行政法治的角度来看，延退政策是一个需要科学研究、综合考量、审慎推行的重大行政决策。国家在制定与推行如此重大行政决策的过程中，重要的前提是要从行政法的信赖保护原则出发，认真考量延退政策的正当性问题。
一、信赖保护原则之基本要素及保护方式
信赖保护原则是二战后德国成功发展的行政法的一般原则。德国行政法认为信赖保护原则的基础顺次有三个梯级：“首先是由国家建立或至少是国家同意的信任；其次是有关公民值得保护的信任态度；最后是国家对信任的偏离造成的公民失望。”[3]依据该原则进行的制度设计在保障人权、维护法的安定性、实现实质的法治行政方面发挥着不可替代的作用。
据此，信赖保护原则应包含以下三个基本条件：第一，信赖基础。信赖基础是指导致行政相对人产生信赖利益的对象或客体，即足以产生特定法律状态的事实或行为。第二，信赖表现。信赖表现与信赖基础之间必须存在因果关系。信赖表现是指行政相对人因信赖行政行为而对自己的生活做出安排和对财产进行处分的行为。第三，信赖值得保护。行政相对人的信赖必须是正当的信赖。“正当”是指相对人对行政机关的行为深信不疑，对信赖基础的成立善意且无过失。
在信赖保护原则的条件都得到满足的情况下，行政机关任意改变信赖基础无疑会损害行政相对人的权益，由此，就有必要在公共利益与行政相对人信赖利益之间进行权衡，其结果是导致两种保护方式的出现。第一种是存续保护，即完全的信赖保护，指当存在正当信赖时，以维持行政行为存续的方式保护相对人的信赖利益。即便行政行为违法，但由于维持行政行为存续保护的信赖利益大于撤销所维护的公共利益，该行政行为不宜撤销。第二种是财产保护，即补偿的信赖保护。指经过利益权衡，撤销该行为所维护的公共利益显然大于相对人的信赖利益，所以允许行政机关撤销该行政行为，而对相对人因此遭受的损失予以相应补偿。
二、信赖保护原则之法
源——诚实信用原则
信赖保护原则是民法中的“帝王条款”——诚实信用原则在现代行政法中的合理类推，是在社会法治国理念的影响下，伴随着私法的诚信原则在行政法中的引入而确立起来，是诚实信用原则在行政法中最直接的体现。[4]诚实信用原则是现代各国公认的调整法律关系的一项基本原则，其本质特征之一是伦理规范的诚信在法律中的运用。随着现代行政法治的发展，尤其是行政程序法的发展，发端于私法领域的诚实信用原则正在成为公法和私法领域共同适用的法律原则，诚信原则取得了行政法基本原则的地位，成为规范政府行为的一个基本准则。承认诚信原则适用于行政法，其法理依据主要在于公民与政府之间存在着平等的社会契约关系，这种社会契约的作用在于其一，政府的权力以正当性为依据，超出授权界限范围和授权目的的政府行为即构成政府违反与人民签订的契约；其二，社会契约的存在要求政府做出行为必须符合恪守信用、善意真诚、公平正义等诚信要求，否则政府的行为同样构成违约。
行政法上的信赖保护原则和诚信原则并不完全一致。诚信原则在行政法中具有更高的涵盖力，其调整范围还涉及诸如信息公开等问题，两个原则的内涵外延并不完全一致。“诚信原则是以保证宪政制度良性运行为基本价值取向的，在行政管理过程中，行政权力的诚信行使、顾及相对人信赖利益等内容仅为该价值追求的一种具体表现而已。”[5] 当前，诚信政府的建设是我国建设法治政府的一个重要内容。诚信政府遵守诚信原则首先要求在运用行政权能始终保有善良真诚的动机，以维护和增进公共利益为起点和归宿，注重保护行政相对人的利益，即相对于公民来说处于弱者地位的公民的合法权益。其次，行政机关应保证意思表示明确真实，并在不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的前提下，行政机关有义务向公众提供真实、全面和准确的信息。诚信政府也是责任政府，政府要对自己的行为负责任，不能朝令夕改。按照现代公共服务的理念，现代行政是服务行政，政府与公众间关系已从命令与服从的对抗关系转向服务与合作的关系。政府只有信任公众，充分开展各种形式的“政社互动”，拓展公众参与行政立法与决策的渠道，才能为公众提供优质的服务，同时，政府也必须取信于公众，才能调动公众参与社会管理的热情。因此，诚信原则之遵守是公民信赖利益的重要保障。
三、信赖保护原则之法治
依据——法安定性原则
法的安定性是法所应具备的一种品格，其追求的法稳定性的精神符合德国法中道德性的传统。法的安定性原则是德国法治原则的重要组成部分，这与我国法治理论所说的法的稳定性与持续性有相似之处。在常态的法治的条件下，应坚持有法必依的形式法治和法的安定性和稳定性。[6]法律的立、改、废应以法的安定性为界限。这是因为，法律的一个重要作用就是预测作用，人们根据法律预先估计和安排自己的行为方式。因此，法律必须要保持恒定性，不能朝令夕改。如果国家法律一直处于变动的不稳定状态，就会使人们对自己的行为无从进行选择，无法准确地预测自己行为的后果。所以，法律一经制定就不能任意废止、修改或以新的法律代替，轻易地改变法只会削弱法的根本性质。因此，法的这种安定性原则要求法律一旦设立了某种权利义务的体系框架，就应当尽量避免对其进行变动。千百年的社会实践证明，保持法的安定性已成为现代国家的普遍共识，法律的立、改、废的程序被有意识地复杂化。
法安定性原则是信赖保护原则的法治依据，法安定性原则为法律赢得了基本信赖，信赖保护原则可以视为是法安定性原则的具体化与拓展。其理由如下：第一，法安定性原则是法治国家原则之重要组成部分，具宪法位阶的效力，是一个基本法律原则，而信赖保护原则是一个部门法原则。第二，就普适性来看，法安定性原则更为广泛，其从客观上维持法律本身的稳定状态，并不涉及具体的利益，而信赖保护原则以保障公民权利为立场，具体保护公民对行政行为的主观信赖及其产生的信赖利益。[7]第三，法安定性原则是一个以客观标准为根据的中立的法律原则，而信赖保护原则是以保护公民权益为主要目的的原则。保护合法信赖必然对公民有利，而维护法律的安定性可能对公民不利。[8]
法的安定性作为一项法治原则，主要体现在宏观的立法领域建立起一种法与社会间稳定的关系，其所具有的核心内涵只有经过部门法原则的操作性演绎才成了具体的法治，如法安定性原则所带来的可预见性与可期待性就成了信赖保护成立的理由。信赖保护原则也是为了对抗社会不稳定或无序状况的出现，通过限制行政机关的任意反言，保障行政行为的稳定性与一贯性，为行政相对人信赖利益的现实化提供了制度后台。
四、信赖保护原则在延退政策上的适用
信赖保护原则作为一项当今大陆法系国家行政法的重要原则，在我国却没有为它确立应有的地位。有关行政行为的撤销与废止的规定散落在各个单行行政法及行政诉讼法上，尚未形成现实的制度。行政行为的随意撤销与废止常会导致政令的朝令夕改，在机械的依法行政观念的支配下，行政行为的撤销与废止基本上采自由主义，结果是行政相对人的信赖利益得不到确实的保障，政府的公信力无法得到提升。
在现代福利国家的背景下，政府的行政管理事务越来越复杂多变，行政权力如果仅仅依靠具体的法律规范来制约是不足够的，也是不完善的。因此，有必要通过引入信赖保护原则，利用法律原则的弹性作用，赋予监督机关更大的裁量权力，通过对行政主体的制约作用以及对行政相对人的正向影响，有效地加强法律对行政的控制。在这个意义上，信赖保护原则对社会正义与行政民主的实现具有重要的价值。然而，特定领域法律原则的适用虽有其范围上的普遍性及功能上的补充性优势，但毕竟法律原则的操作性不强，对例外情况的规范作用也有其明显的局限性，因此信赖保护原则主要应该发挥其在延退政策的制定中的指导作用，公权力的限制与公民基本权利的维护尚需依靠具体的政策法规予以规定。
我国对公民退休权和获得物质帮助权等基本权利的保障并没有统一的高层级的法律法规，而是散落在一些法律、法规、规章及一些规范性文件之中。如按照国家劳动和社会保障的相关规定，享受基本养老保险金的人员，必须全部符合以下三个条件，退休后才可以按月领取基本养老保险金：一是在城镇企业基本养老保险覆盖范围并参加基本养老保险；二是个人缴费年限满15年；三是履行缴费义务且达到国家法定退休年龄。因此，退休年龄是投保人由“应付”变为“应收”的执行点。如果现在就强制推行一刀切的延迟退休制度，就意味着公民必须要再多交几年养老金才能享受到退休待遇，这对于绝大多数的职工，尤其是下岗职工等弱势群体，那就是已获既得利益被严重侵夺。
众所周知的是，任何一项公共政策的制定都是多方利益博弈的结果，对于延迟退休这样一项涉及利益群体广泛的政策的出台必定会涉及利益的重新分配问题。比如，国家养老金的发放问题关系到社会公共利益，而退休政策的变动则会直接影响到公民对政府的信赖利益，这里就涉及了公共利益与信赖利益的利益博弈问题，在二者发生冲突之时，到底该如何取舍呢？由于“公共利益”与“信赖利益”本身都是极度抽象、高度概括性的概念，因此往往很难将其量化为某个具体的数据加以比较。这就需要政府能在公益与私益的动态平衡中做出审慎、科学的决策。在此意义上，延退政策的制定实质就是维护公益与信赖保护的权衡问题。如果最后劳动力市场的发展、人口结构的变化等最终构成公共利益之必须，从而导致延退政策势在必行的话，政府也要充分考虑到公民的信赖利益，对因此政策受到权益损害的公民进行补偿，这才是信赖保护原则打造诚信政府之关键所在，也是法治国家的基本伦理，体现了国家对公民信赖利益的尊重与保护。 随着我国社会老龄化的趋势进一步加剧，适时推出延退政策的正当性其实并没有受到太多的质疑，然而究竟什么时候才是这个“适当”的时机，以及以怎样“渐进式”的步骤推出该政策，则不仅需要依靠经济学界提供科学的研究数据，也需要公法的学者在行政法治的框架内认真考量。简言之，退休年龄是一个十分敏感的民生变数，直接关系到每一个公民的切身利益和生活安排，退休年龄还是一个异乎重要的经济社会变量，事关经济社会的稳定发展大局。国际经验也表明，“为减少对社会冲击，即便是延长3～5年，也需要耗时数十年进行微调，不可能一步到位。”[9]这就需要我们综合考虑到我国人口结构、总体就业状况、职工和居民收入状况等方方面面的因素。事实上，对退休年龄政策这样一项成本高昂，对公众生活影响巨大的公共决策，一般都要经历决策事前调查研究、听取意见、风险评估、合法性审查、集体决定、后评估、责任追究等法定程序，甚至其具体政策的设计与推出的前提是要在完成整个社保体制及劳动就业体制改革的顶层设计之后才能逐步明朗清晰的。在没有充分调查论证的情况下，在现存养老金双轨制已经引起民众对制度不公的普遍不满之时，政府如果不合时宜地一而再地提出“延退”政策的意向，无疑会对政府的诚信形象造成严重破坏，自然会遭到社会绝大部分群体的反对。在这个意义上，延退政策某种程度上已超越了政府诚信的问题，更涉及整个社会的公平正义的实现。
[参考文献]
[1]人社部.推迟退休年龄是必然趋势[N].京华时报，2012（004）.
[2]人社部专家.2015年前不会实施延迟退休[EB/OL]. http：//www.chinacourt.org/article/detail/2013/04/id/941342.shtml，中国法院网，2013.
[3]坎贝哈德·阿斯曼，等.德国行政法读本[M].于安，等译.北京：高等教育出版社，2006.
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On the Application of the Trust Protection Principle of Administrative
Law in the Policy of Postponed Retirement
GUI Ping
（Law School， Suzhou University， Suzhou， 215006， Jiangsu， China）
Abstract：The policy of postponed retirement has attracted controversy all these years. From the basic development trend of social economy， this policy would be pushed irresistibly. However， from the perspective of administrative rule of law in our country， there should not be prompt implementation of it. The postponed retirement policy is a public policy， which needs to be researched scientifically， examined comprehensively and implemented carefully. In addition， we need to weigh the legitimacy of the policy from the aspect of the principle of trust protection in administrative law.
Keywords：postponed retirement policy； the principle of trust protection； government credit
〔责任编辑：黎玫〕