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十九大将防范化解重大风险列入三大攻坚战之首。地方政府债务风险，既需要有效严控隐性债务增量，又要合理有序化解债务存量风险，是牢牢守住不发生系统性风险底线的必然要求。
当前我国经济增长进入换挡期，地方政府财政收入随之放缓。从2014年修订预算法到同年43号文的发布，再到债务限额管理、债务置换、切割各类融资平台，地方政府举债融资机制和管理机制不断规范，总体债务风险可控；但或有债务增长较快、地方政府债务的区域风险以及违法违规担保融资等问题依然突出；在这种背景下，通过推进财税体制改革以及提高债务管理的透明度、更好地防范和化解潜在地方债风险等，对于守住不发生系统性金融风险的底线具有很重要的意义。
一、当前我国地方政府债务风险总体可控
我国地方政府债务发端于上世纪70年代末，井喷式扩展则源自2008年的超常规经济刺激计划，尽管中央出台4万亿投资计划，但绝大部分配套资金需要地方政府自行筹集，加之地方政府纷纷出台各自的经济刺激计划，需要地方政府借助银行贷款、发行债券等渠道来筹集资金。由此“债务-投资”驱动模式下，以地方融资平台为典型代表的地方政府负债成为各方关注焦点；2014年以来，随着地方政府债务管理改革不断推进，地方政府直接债务规模有所控制，部分债务风险通过债务延期得以缓释。
从直接债务数据来看，随着多方面规范地方政府发债行为、防范风险的举措落地，地方政府发债方式和管理逐步规范和市场化，财政部也开始定期披露地方政府直接债务的数据。2014年至2016年，我国地方政府直接债务余额分别为15.41万亿元、14.76万亿元、15.32万亿元，2015年、2016年地方政府直接债务规模较2014年有所降低。财政部最新数据显示，截至2017年年底，地方政府债务余额为16.47万亿元。对比全国人大批准的地方政府限额规模，2015年至2017年地方政府债务限额分别为16.01万亿元、17.19万亿元和18.82万亿元，近三年地方政府直接债务余额均在限额规模内，且各年直接债务余额均较债务限额有一定剩余。
从偿债水平来看，以直接债务衡量的债务率和负债率均低于国际通行水平，政府债务风险总体可控。2016年，以直接债务衡量的地方政府总体债务率为80.5%（债务规模/财政实力），低于国际通行警戒标准。如果加上纳入预算管理的中央政府债务余额12.01万亿，全国政府债务余额27.33万亿，政府债务的负债率（债务与GDP的比值）是36.7%。低于欧盟60%的警戒线，也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平，政府债务风险总体可控。如果考虑到或有债务来看，负债率与债务率均有一定攀升，2016年政府总体的负债率则由36.7%上升至53.3%，仍然欧盟低于60%的警戒线。从债务率来看，债务规模与全国财政实力的比值攀升，但是考或有负债主要负债主体为地方国企，如果将其收入的20%也作为偿还资金来看，那么地方政府的债务率也处于警戒线之内。总体上来，我国地方政府债务风险风控。
二、或有债务增长较快，需关注结构性风险和区域风险
1.从债务构成看：或有债务过快增长带动地方债务增长，结构性风险凸显。
近几年我国地方政府直接债务规模有所控制，但或有债务增长过快仍带动地方政府债务不断增加。根据《地方政府性债务风险应急处置预案》（国办函〔2016〕88号文印发）的有关地方政府债务口径，存量政府债务为财政部定期公布的地方政府债务余额，即为本文的地方政府直接债务余额；或有债务目前各机构的测算口径是不同的，关于地方政府或有债务，根据审计署的公告，地方政府债务的举借主体主要包括五类：融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位、国有独资或控股企业（简称“地方国有企业”）以及自收自支的事业单位，其中前三位是政府负有偿还责任债务的主要举借主体，而融资平台公司和地方国有企业是地方或有政府性债务的主要举借主体。我们根据审计署2013年的统计分类以及地方融资渠道的变化，将或有债务计入政府性债务的比例上限确定为20%[1]。
从实际情况来看，随着一系列举债规范、防范风险的举措和文件的实施，虽然我国地方债务规模中的直接性债务规模在2016年呈现小幅下降态势。但将部分国有企业和城投公司的债务、政府付费的PPP项目、政府产业投资基金等或有债务规模都考虑进来更广义的地方政府债务增长明显加快，2016年比2015年增长15.1%，而两年或有债务均保持16%以上的增速。或有债券的举债主要是包含地方融资平台在内的国有企业，从地方国企的负债总额来看，截至2017年11月份地方国有企业负债为48.5万亿元，比2013年年初的22.84万亿元增长112.7%，四年翻倍。总体上来看，或有债务的快速增长带来了全口径地方债务的增长。
2.从各省市的情况看：部分地区负债水平过高，区域性债务风险需要关注。
从债务规模来看，截至2016年底，江苏省政府负有偿还责任也就是直接债务余额高达10915亿元，连续位居榜首；而云南省、山东省、贵州省、广东省、辽宁省、浙江省6个省份的债务超过8000亿元；四川省、湖南省、河北省、内蒙古等，债务水平在6000亿元—8000亿元之间；仅次之为福建省、山西省、广西、上海、北京等，债务水平处于4000亿元—6000亿元。江西省、重庆等省（市）份债务水平处于4000亿元以下。
从衡量偿债能力的负债率和债务率来看，区域性债务风险不容小觑。根据中诚信国际的计算，2016年全国31个省直辖市负债率超过欧盟60%警戒线的有两个省份，即贵州省（74.2%）和云南省（64.5%），其次为青海省（52%）；其余区域负债水平均处于40%以下。而从综合财力考量的债务率（债务/财政实力）来看，截至2016年底云南（213.5%）、贵州（191.3%）、青海（178%）、辽宁（145.9%）、内蒙古（124.5%）、寧夏（113.4%）、黑龙江（106.3%）等六省（自治区）债务率已经超过100%的警戒线。 3. “新变种违规举债”等不规范行为或直接导致结构性风险突出。
我国一直在积极构建规范的地方政府举债融资机制和管理机制。在一系列“开前门、堵后门”的改革思路下，一方面，地方政府可以自行举债；另一方面规范地方融资平台举债，堵住各种不规范融资渠道，坚决制止地方政府违法违规融资担保行为。但有些地方在财政收入放缓的背景下，地方政府违规融资的行为较多，亟待规范。一些违法违规举债“新变种”出现，具体包括财政承诺兜底、给予最低收益、政府违规担保、明股实债的产业基金、明股实债的PPP、违规的政府购买服务等，这些违规的行为是导致地方政府或有债务偏高增速过快的主要因素，也是地方政府债务中需要尤为注意的风险点之一。
三、防风险背景下防范和化解地方债务风险
十九大提出，防風险位列2018年三大攻坚战之首。防范和化解地方政府债务风险对于保证不发生系统性风险的底线具有重要意义，而防范和化解地方债务的核心在于，既要有效严控隐性债务增量，又要合理有序化解债务存量风险。最大的难点是，在现有财税体制框架下，地方政府的财权和事权矛盾加大。本文认为，推进财税体制改革，从本源上解决地方债务的规范管理，应从以下几点着手：
1.推进财税体制改革，从本源上推动地方债务风险的规范管理。
1994年实行的“分税制”改革，彻底扭转了中央和地方的收入格局，解决了当年中央财政紧缺的情况，但是中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理，财权和事权不对等的情况随着经济的发展愈加加剧。在此情况下，仅靠中央转移支付难以支撑地方财政支出需要。而在我国当前的经济发展时期，政府主导的基建投资依然在经济增长中发挥着重要作用，地方政府出于追求政绩的需要，往往有冲动通过扩大负债加快投资推动GDP增长，长此以往，赤字不断积累而最终引发地方债务危机。因此，需要建立合理的财政体制，科学确立中央政府与地方政府之间、各级地方政府的财权与事权关系，使各级政府的事权与财权相对应，从而从体制上根本地解决地方债务规模过大、地方债务风险失控的问题。
2.加快推进地方政府债务信息公开，提高债务管理的透明度。
加快推进地方政府资产负债表的编制工作。编制地方政府资产负债表是地方政府债务信息公开的前提，也是对地方政府债进行高质量评级的重要基础。按照2014年年底国务院印发《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，2020年地方政府资产负债表需要向外界公开。但从当前推进情况看，地方政府资产负债表的编制依然面临数据质量不高、具体会计准则的制定面临诸多技术难题，激励机制不足也导致一些地方政府积极性不高。建议后续组织力量加大对地方政府资产负债表编制相关课题的研究，尽快细化和完善以权责发生制为基础的政府会计准则，完善激励机制，加快推进地方政府资产负债表编制。
信息透明是控制地方政府债务的有效手段。建议在对地方政府性债务进行必要的会计核算基础上，建立全国统一的地方政府性债务管理信息系统，建立健全债务信息报告制度。未来在合适的时间，推动地方政府债务信息通过官方网站等方式向公众公开，提高地方政府债务信息的透明度。与此同时，严格地方债的预算管理，地方债的使用项目、偿债来源等都要进行一一对比，确保还债来源和偿债来源之间有对应关系。
3.完善债务风险预警机制，加大对高风险地区的约束和惩罚力度。
国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）中明确提出，“建立地方政府性债务风险预警机制”。债务风险预警机制的建立，虽可在一定程度上对于一些债务高风险地区形成一定的预警和提醒作用，但其要真正发挥作用，仍需配套相应的约束和惩罚机制。如对于债务高风险地区，在其采取有效措施控制债务余额的规模之前，对其继续举债进行限制；加强对于缓解债务风险不力的相关地区主要负责人的考核问责等。
4.切实贯彻落实好已出台的系列政策，妥善解决存量债务风险，规范新增债务管理。
自43号文以来，围绕“开前门、堵后门、修明渠、堵暗道”的规范地方政府债务管理以及投融资平台规范举债等方面的政策不断出台。2017年以来，针对明股实债、PPP不规范举债等行为，针对地方政府债务管理的政策进一步趋严。这一系列政策如果能切实贯彻执行，可妥善解决地方政府债务风险，规范投融资平台企业举债；但难点在于当前中央和地方政府间财政关系没有改变的情况下，地方政府以及融资平台公司依旧发挥重要的基础设施投融资职能，在强监管约束下，地方政府的融资压力增大。
5.通过资产证券化等制度创新化解地方政府存量债务风险。
当前中国地方政府性债务，融资方式老旧、结构不合理，不符合多元化分散风的原则，必须创新融资方式。除了当前广泛实行的PPP模式之外，资产证券化也是化解地方债务风险的一种可行方法。当前，中国资产证券化还处于发展阶段，地方政府拥有大量的优质资产，将优质资产证券化，可以使筹集资金成本更低、更有效率，也会促使地方政府性债务公开透明。
[1]参考审计署的统计分类以及对近两年来地方政府融资渠道的变化的观察，文本将地方或有政府性债务界定为三类：即地方融资平台公司负债、地方非平台类国有企业负债以及PPP相关政府或有债务。根据审计署2013年底公布的数据，2007年以来，全国各级政府负有担保责任的债务由财政资金偿还的比率在9.95%—19.13%之间，负有救助性责任的债务由财政资金偿还的比率在4.83%—14.64%之间。由于2014年以来，地方政府的举债责任更加明确，由财政资金偿还的债务比例理论上呈下降趋势，因此我们将财政资金偿还或有债务的比例确定为上限20%。
（作者为中诚信首席分析师、新华社特约经济分析师）
当前我国经济增长进入换挡期，地方政府财政收入随之放缓。从2014年修订预算法到同年43号文的发布，再到债务限额管理、债务置换、切割各类融资平台，地方政府举债融资机制和管理机制不断规范，总体债务风险可控；但或有债务增长较快、地方政府债务的区域风险以及违法违规担保融资等问题依然突出；在这种背景下，通过推进财税体制改革以及提高债务管理的透明度、更好地防范和化解潜在地方债风险等，对于守住不发生系统性金融风险的底线具有很重要的意义。
一、当前我国地方政府债务风险总体可控
我国地方政府债务发端于上世纪70年代末，井喷式扩展则源自2008年的超常规经济刺激计划，尽管中央出台4万亿投资计划，但绝大部分配套资金需要地方政府自行筹集，加之地方政府纷纷出台各自的经济刺激计划，需要地方政府借助银行贷款、发行债券等渠道来筹集资金。由此“债务-投资”驱动模式下，以地方融资平台为典型代表的地方政府负债成为各方关注焦点；2014年以来，随着地方政府债务管理改革不断推进，地方政府直接债务规模有所控制，部分债务风险通过债务延期得以缓释。
从直接债务数据来看，随着多方面规范地方政府发债行为、防范风险的举措落地，地方政府发债方式和管理逐步规范和市场化，财政部也开始定期披露地方政府直接债务的数据。2014年至2016年，我国地方政府直接债务余额分别为15.41万亿元、14.76万亿元、15.32万亿元，2015年、2016年地方政府直接债务规模较2014年有所降低。财政部最新数据显示，截至2017年年底，地方政府债务余额为16.47万亿元。对比全国人大批准的地方政府限额规模，2015年至2017年地方政府债务限额分别为16.01万亿元、17.19万亿元和18.82万亿元，近三年地方政府直接债务余额均在限额规模内，且各年直接债务余额均较债务限额有一定剩余。
从偿债水平来看，以直接债务衡量的债务率和负债率均低于国际通行水平，政府债务风险总体可控。2016年，以直接债务衡量的地方政府总体债务率为80.5%（债务规模/财政实力），低于国际通行警戒标准。如果加上纳入预算管理的中央政府债务余额12.01万亿，全国政府债务余额27.33万亿，政府债务的负债率（债务与GDP的比值）是36.7%。低于欧盟60%的警戒线，也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平，政府债务风险总体可控。如果考虑到或有债务来看，负债率与债务率均有一定攀升，2016年政府总体的负债率则由36.7%上升至53.3%，仍然欧盟低于60%的警戒线。从债务率来看，债务规模与全国财政实力的比值攀升，但是考或有负债主要负债主体为地方国企，如果将其收入的20%也作为偿还资金来看，那么地方政府的债务率也处于警戒线之内。总体上来，我国地方政府债务风险风控。
二、或有债务增长较快，需关注结构性风险和区域风险
1.从债务构成看：或有债务过快增长带动地方债务增长，结构性风险凸显。
近几年我国地方政府直接债务规模有所控制，但或有债务增长过快仍带动地方政府债务不断增加。根据《地方政府性债务风险应急处置预案》（国办函〔2016〕88号文印发）的有关地方政府债务口径，存量政府债务为财政部定期公布的地方政府债务余额，即为本文的地方政府直接债务余额；或有债务目前各机构的测算口径是不同的，关于地方政府或有债务，根据审计署的公告，地方政府债务的举借主体主要包括五类：融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位、国有独资或控股企业（简称“地方国有企业”）以及自收自支的事业单位，其中前三位是政府负有偿还责任债务的主要举借主体，而融资平台公司和地方国有企业是地方或有政府性债务的主要举借主体。我们根据审计署2013年的统计分类以及地方融资渠道的变化，将或有债务计入政府性债务的比例上限确定为20%[1]。
从实际情况来看，随着一系列举债规范、防范风险的举措和文件的实施，虽然我国地方债务规模中的直接性债务规模在2016年呈现小幅下降态势。但将部分国有企业和城投公司的债务、政府付费的PPP项目、政府产业投资基金等或有债务规模都考虑进来更广义的地方政府债务增长明显加快，2016年比2015年增长15.1%，而两年或有债务均保持16%以上的增速。或有债券的举债主要是包含地方融资平台在内的国有企业，从地方国企的负债总额来看，截至2017年11月份地方国有企业负债为48.5万亿元，比2013年年初的22.84万亿元增长112.7%，四年翻倍。总体上来看，或有债务的快速增长带来了全口径地方债务的增长。
2.从各省市的情况看：部分地区负债水平过高，区域性债务风险需要关注。
从债务规模来看，截至2016年底，江苏省政府负有偿还责任也就是直接债务余额高达10915亿元，连续位居榜首；而云南省、山东省、贵州省、广东省、辽宁省、浙江省6个省份的债务超过8000亿元；四川省、湖南省、河北省、内蒙古等，债务水平在6000亿元—8000亿元之间；仅次之为福建省、山西省、广西、上海、北京等，债务水平处于4000亿元—6000亿元。江西省、重庆等省（市）份债务水平处于4000亿元以下。
从衡量偿债能力的负债率和债务率来看，区域性债务风险不容小觑。根据中诚信国际的计算，2016年全国31个省直辖市负债率超过欧盟60%警戒线的有两个省份，即贵州省（74.2%）和云南省（64.5%），其次为青海省（52%）；其余区域负债水平均处于40%以下。而从综合财力考量的债务率（债务/财政实力）来看，截至2016年底云南（213.5%）、贵州（191.3%）、青海（178%）、辽宁（145.9%）、内蒙古（124.5%）、寧夏（113.4%）、黑龙江（106.3%）等六省（自治区）债务率已经超过100%的警戒线。 3. “新变种违规举债”等不规范行为或直接导致结构性风险突出。
我国一直在积极构建规范的地方政府举债融资机制和管理机制。在一系列“开前门、堵后门”的改革思路下，一方面，地方政府可以自行举债；另一方面规范地方融资平台举债，堵住各种不规范融资渠道，坚决制止地方政府违法违规融资担保行为。但有些地方在财政收入放缓的背景下，地方政府违规融资的行为较多，亟待规范。一些违法违规举债“新变种”出现，具体包括财政承诺兜底、给予最低收益、政府违规担保、明股实债的产业基金、明股实债的PPP、违规的政府购买服务等，这些违规的行为是导致地方政府或有债务偏高增速过快的主要因素，也是地方政府债务中需要尤为注意的风险点之一。
三、防风险背景下防范和化解地方债务风险
十九大提出，防風险位列2018年三大攻坚战之首。防范和化解地方政府债务风险对于保证不发生系统性风险的底线具有重要意义，而防范和化解地方债务的核心在于，既要有效严控隐性债务增量，又要合理有序化解债务存量风险。最大的难点是，在现有财税体制框架下，地方政府的财权和事权矛盾加大。本文认为，推进财税体制改革，从本源上解决地方债务的规范管理，应从以下几点着手：
1.推进财税体制改革，从本源上推动地方债务风险的规范管理。
1994年实行的“分税制”改革，彻底扭转了中央和地方的收入格局，解决了当年中央财政紧缺的情况，但是中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理，财权和事权不对等的情况随着经济的发展愈加加剧。在此情况下，仅靠中央转移支付难以支撑地方财政支出需要。而在我国当前的经济发展时期，政府主导的基建投资依然在经济增长中发挥着重要作用，地方政府出于追求政绩的需要，往往有冲动通过扩大负债加快投资推动GDP增长，长此以往，赤字不断积累而最终引发地方债务危机。因此，需要建立合理的财政体制，科学确立中央政府与地方政府之间、各级地方政府的财权与事权关系，使各级政府的事权与财权相对应，从而从体制上根本地解决地方债务规模过大、地方债务风险失控的问题。
2.加快推进地方政府债务信息公开，提高债务管理的透明度。
加快推进地方政府资产负债表的编制工作。编制地方政府资产负债表是地方政府债务信息公开的前提，也是对地方政府债进行高质量评级的重要基础。按照2014年年底国务院印发《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，2020年地方政府资产负债表需要向外界公开。但从当前推进情况看，地方政府资产负债表的编制依然面临数据质量不高、具体会计准则的制定面临诸多技术难题，激励机制不足也导致一些地方政府积极性不高。建议后续组织力量加大对地方政府资产负债表编制相关课题的研究，尽快细化和完善以权责发生制为基础的政府会计准则，完善激励机制，加快推进地方政府资产负债表编制。
信息透明是控制地方政府债务的有效手段。建议在对地方政府性债务进行必要的会计核算基础上，建立全国统一的地方政府性债务管理信息系统，建立健全债务信息报告制度。未来在合适的时间，推动地方政府债务信息通过官方网站等方式向公众公开，提高地方政府债务信息的透明度。与此同时，严格地方债的预算管理，地方债的使用项目、偿债来源等都要进行一一对比，确保还债来源和偿债来源之间有对应关系。
3.完善债务风险预警机制，加大对高风险地区的约束和惩罚力度。
国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）中明确提出，“建立地方政府性债务风险预警机制”。债务风险预警机制的建立，虽可在一定程度上对于一些债务高风险地区形成一定的预警和提醒作用，但其要真正发挥作用，仍需配套相应的约束和惩罚机制。如对于债务高风险地区，在其采取有效措施控制债务余额的规模之前，对其继续举债进行限制；加强对于缓解债务风险不力的相关地区主要负责人的考核问责等。
4.切实贯彻落实好已出台的系列政策，妥善解决存量债务风险，规范新增债务管理。
自43号文以来，围绕“开前门、堵后门、修明渠、堵暗道”的规范地方政府债务管理以及投融资平台规范举债等方面的政策不断出台。2017年以来，针对明股实债、PPP不规范举债等行为，针对地方政府债务管理的政策进一步趋严。这一系列政策如果能切实贯彻执行，可妥善解决地方政府债务风险，规范投融资平台企业举债；但难点在于当前中央和地方政府间财政关系没有改变的情况下，地方政府以及融资平台公司依旧发挥重要的基础设施投融资职能，在强监管约束下，地方政府的融资压力增大。
5.通过资产证券化等制度创新化解地方政府存量债务风险。
当前中国地方政府性债务，融资方式老旧、结构不合理，不符合多元化分散风的原则，必须创新融资方式。除了当前广泛实行的PPP模式之外，资产证券化也是化解地方债务风险的一种可行方法。当前，中国资产证券化还处于发展阶段，地方政府拥有大量的优质资产，将优质资产证券化，可以使筹集资金成本更低、更有效率，也会促使地方政府性债务公开透明。
[1]参考审计署的统计分类以及对近两年来地方政府融资渠道的变化的观察，文本将地方或有政府性债务界定为三类：即地方融资平台公司负债、地方非平台类国有企业负债以及PPP相关政府或有债务。根据审计署2013年底公布的数据，2007年以来，全国各级政府负有担保责任的债务由财政资金偿还的比率在9.95%—19.13%之间，负有救助性责任的债务由财政资金偿还的比率在4.83%—14.64%之间。由于2014年以来，地方政府的举债责任更加明确，由财政资金偿还的债务比例理论上呈下降趋势，因此我们将财政资金偿还或有债务的比例确定为上限20%。
（作者为中诚信首席分析师、新华社特约经济分析师）