论文部分内容阅读
摘要：将绩效考评机制引入高校对我国高校预算管理具有重要的意义。在分析高校预算管理普遍存在的绩效预算管理意识淡薄、预算编制与学校战略发展规划结合不紧密以及缺少预算管理绩效评价体系等问题的基础上，本文提出了一系列完善高校绩效预算管理的思路，用以树立有关“资金效益”和绩效预算管理的新理念，设立绩效目标和绩效预算评价指标，将预算绩效考评与预算单位绩效和奖惩相结合，最终去构建一合理有效的绩效预算管理考评体系。
关键词：预算管理；绩效预算；绩效考评
中图分类号：G647.5 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）08-0275-02
高校預算管理是指高校为实现学校事业预期目标而执行的预算编制、预算绩效评价和内部控制等一系列财务管理活动。预算管理贯穿于高校管理工作全过程，对预算进行正确的绩效评价，保证预算管理质量，将直接影响学校长远发展规划的实现。2011年，财政部下发了《关于预算绩效管理的指导意见》，明确高校应以绩效考评结果决定资金投向，绩效考核结果做为下一年度预算编制、项目安排的重要依据。财政部颁布的《中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》，显示了高校项目支出绩效考评的必要性。高校作为财政资金的重要使用者，研究、建立、完善绩效评价机制，推进、实施绩效预算管理是高校的使命，对优化资源配置，提高资金利用率具有重要意义。
绩效预算的内涵
20世纪绩效被引入到政府公共行政管理，主要对政府一定时限内的支出目标、结果、影响等方面内容进行综合性考核与评价。绩效预算重点关注资金投入是否达到既定目标，包括绩、预算、效三大要素。其中，“绩”指成绩，做了什么业绩，“效”指成效，获得什么成果。而绩效预算就是根据预算执行的“绩”和“效”来进行考评。高校绩效预算管理具有以下特点：
1.强调预算与学校长远发展规划、财力现状的有机结合。
2.强调成本效益原则，优化学校资源配置。
3.强调预算管理中“财权与事权”、“责任与义务”有机统一，管钱的知事，管事的有钱，钱随事走，调动预算执行者的积极性。
4.强调项目预算绩效考评，建立预算绩效考评体系，量化预算绩效，促进高校预算管理精细化、科学化、规范化、制度化。
二、高校预算管理现状
1.资金需求与供给矛盾突出，资源配置效率低。
2012年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中明确提出要进一步提高国家财政性教育经费支出，但随着我国高校快速发展，高校经费需求与教育资源供给矛盾仍十分突出。如何对预算目标进行绩效考评，实现教育资源高效率配置，是高校发展的需要，也是高校的责任和义务。
2.综合预算与发展规划不契合，预算编报不具有战略性。
高校普遍实行二级单位预算申报制，而二级预算单位普遍存在“先要钱、后想事”的观念，申报预算前没有树立目标，资金投入是否有价值，是否达到既定目标，是否具有社会或经济效益往往没有事先考证，为争夺资源而早报预算，为预算执行而编制预算成效，最终形成“预算与执行两张皮”。学校财务部门往往根据二级预算单位申报以及当年的工作计划和任务编制综合预算，较少考虑学校和校内各部门的中长期发展规划和学校资金供给间的协调关系，没有对学校长远发展规划做详尽的工作进度计划和对应的资金安排进程，预算与学校发展战略目标结合不够紧密。
3.预算缺乏绩效考评机制，重预算指标分配，轻预算绩效管理，
高校注重社会效益的特殊性决定了自身不太重视资金使用效益。目前，高校财务部门的预算管理侧重预算指标分配，忽视了预算执行过程及结果的绩效评价。考核意识和考核指标体系不明确，没有将执行绩效与负责人的责任、绩效挂钩，导致预算缺乏约束力，资金的成本效益原则未得到有效贯彻，管理水平绩效不明，资金预算随意。
4.收支预测不科学，年度预算与年度现金流量不统一。
财务收支预算往往根据基数加因素调整方法进行编制，没有对学校现金流量进行科学预测，没有考虑现金流量与年度预算执行情况的关系，现金与预算不统一，项目预算与现金预算不协调，预算编制具有随意性和不均衡性。
三、高校绩效预算管理探索
1.树立“资金效益”观念，实现战略发展规划引导资金分配。
树立以学校发展战略目标引导资金分配的理念，根据高校远期、近期战略目标编制好年度工作目标以及年度财务收支计划，各部门对学校发展战略目标进行层层分解，拟定目标执行预算计划，把目标管理、预算管理和绩效评价结合起来，形成以目标为指引，预算为主线，部门为基础，绩效为核心的绩效预算管理。各学院和职能处室围绕学校总体发展战略目标，明确要做什么，成果是什么，需要多少经费，从而实现“为目标做预算”，树立“资金效益”的观念，树立预算是为学校的“效益、发展”服务的观念，达到科学、合理、高效地配置学校有限的资源的目的。
2.建立绩效预算管理体系，为绩效预算管理提供组织保障。
合理高效的组织结构是高校绩效预算管理活动得以实施的重要因素。要保证学校绩效预算的顺利实行，则应建立分层级的预算管理体系：第一层是学校绩效预算委员会，由学校主要领导牵头，负责学校绩效预算方案和预算绩效评价结果的审批；第二层由分管财务的校领导和财务处、审计处、资产处组成的绩效预算管理办公室，负责制定绩效管理奖罚制度，负责依据学校总体资源配置状况编制绩效预算方案，负责预算执行结果的监督检查和绩效预算管理过程中工作的协调；第三层是由各业务主管领导和教务处、科技处、人事处、后勤处以及财务部门组成的绩效预算专项领导小组，分别对学校不同绩效任务进行分解、确定不同业务的绩效预算草案及绩效考评和绩效管理流程；第四层是由各学院和各职能处室及相关教职员工组成，根据具体工作目标，确定绩效预算的具体实施方案。 3.签订预算绩效目标管理责任书，实现“财权与事权”的相互统一。
实行绩效预算管理，将资金的管理权、使用权按照不同的目标、任务进行分解、落实、实施，明确绩效目标，签订预算绩效目标管理责任书。各预算单位在承担项目绩效管理责任的同时，赋予其相配套的资金管理权力，实现“财权与事权”的相互统一。学校根据工作职能划分，实行“条块”结合的预算管理体制，将绩效预算任务目标划块分配给各职能处室，职能处室再细分工作任务和工作目标并确定资金额度分配给执行部门，实现钱随事走，“财权与事权”相匹配。在确定各职能处室办公经费分配标准时，首先统一分配标准，再根据各职能处室承担的工作任务和职能的不同，确定差异性分配标准，将预算的规范性与灵活性相結合，实现“财权与事权”的相互统一。
4.树立全员预算管理理念，实现“财务与业务”相互协同，“预算与执行”相互保障。
学校资金预算是关系到学校教育事业发展的全局性工作，须全校上下结合、全员参与。预算管理应做到编制、执行、管理一体化，谁编制谁执行，各预算主体不仅是预算的执行者，也应当是预算的编制者。在预算编制过程中，各预算单位应力求“全员参与”，使预算执行者都能了解和知晓学校的战略规划、本单位的主要任务、自身的工作责任等。财务部门要认真到各职能处室和学院进行预算调研，了解执行预算过程中需要做什么，需要财务部门提供何种支持，让职工参与预算、了解预算、执行预算、承担预算管理责任.最终实现“财务与业务”相协同，“预算与执行”相保障。
5.建立“预算项目管理库”和“合同项目管理库”，科学、精确预测现金流量，实现资金收支平衡。
以现金流量为主线编制全面预算，财务部门要扎实做好预算基础工作，建立“合同项目管理库”，根据合同执行情况，科学测算合同项目年度现金流入量和现金流出量。建立“预算项目管理库”，根据预算项目执行情况预测年度预算项目现金流入流出量。预算管理委员会在协调各责任单位预算草案后，结合学校现金流量信息编制资金平衡表和年度综合预算，以“量入为出”原则统筹安排资源，最终实现学校资金收支平衡，项目预算以现金流量为基础，现金流量为项目预算提供保障。
6.建立绩效预算管理考评体系
高校效益具有难以衡量的特点，有用货币衡量的经济效益，也有无法用货币衡量的社会效益，正确评价预算项目效益重点要加强对预算项目进行绩效考评，包括对经济效益、社会效益和项目投资评价三个方面。绩效预算成效如何，关键在于建立合理的预算资金分配与绩效挂钩的绩效预算考评体系。考评体系应包括三个方面：一是绩效预算考评原则；二是绩效预算评价指标；三是绩效预算考评及评价机制。从制定上确保绩效考评结果能促使资源合理配置，提高资金使用效益。
（1）高校预算绩效考评原则
①经济性
经济性考评主要对对资金到位情况、资金使用情况、预算的执行情况这三方面的考核。在成本既定情况下，是否充分利用资源，减小成本至最小或增加产出至最大。
②效率性
效率性考评在于资源投入带来的成效有多大，是否以最小的投入得到预期的产出水平，或以既定的投入水平得到最大的产出效果。
③有效性
有效性考评在于取得的成效与预期目标之间的差距，即最终的成效对预期目标的影响程度，具体为项目完成的程度、组织管理水平、经济效益、社会效益水平考评。
（2）绩效预算评价指标
科学设定绩效评价指标是一项十分复杂的系统工程，科学的绩效评价指标能促进和推动绩效预算管理工作的开展，反之将形成阻力，甚至造成绩效预算管理的失败，绩效指标应按照短期效益与长期效益相结合、定量和定性相结合的原则来设定，高校应根据项目经费特点，按照经费效益体现方式不同实行分类考评原则，根据项目效益体现方式设立项目管理模块并建立不同的绩效考评指标体系。
绩效考评指标体系应设定通用的标准来量化预算项目绩效值，量化指标的目的为了对绩效预算进行评价，绩效指标考评最重要是确定两个值，一是“标准值”，一是“指标权数”。首先采用标准值与预算单位实际指标值进行纵向比较分析，再依据指标在考评体系中的重要性确定指标权数，采用层次分析法、敏感性分析法、主观经验法等对绩效项目进行综合分析评价，指标权数一经确定不允许随意更改。
（3）绩效预算考评及奖罚机制
要坚持把绩效预算考评结果作为预算绩效管理的着力点。预算绩效考评应以“支出结果”和“追踪问效”为导向，以定性分析与定量评价为手段，对经费支出产生的成效进行评价。
①设定绩效目标
按照“目标管理法”，将学校总体战略发展规划设定为总目标，预算单位执行项目设定为绩效目标。绩效目标是预算绩效管理体系的首要环节，是安排预算资金的重要依据。利用绩效预算评价指标体系，对绩效目标的实现程度及成效实施评价，并把绩效评价与预算编制与管理紧密结合起来。
②设计开发“绩效考评信息系统”
要提高绩效考评的工作效率，须运用信息化管理手段设计开发“绩效考评信息系统”，该系统应具备信息汇集、绩效目标值、考核指标标准值、指标权数、客观评价、综合绩效评价、进度分析、统计分析等功能。通过“绩效考评信息系统”，分析预算项目实际完成与绩效目标之间的差异，找出预算执行过程中的偏差及薄弱环节，提高预算执行质量，为下一年度的预算编制提供有力的依据。
③建立与预算评价相挂钩的奖惩机制
“严格考核、奖惩分明”的预算绩效管理原则。预算年度结束后，由预算管理委员会对各预算主体的预算绩效进行“严格考核”，充分运用绩效预算考核结果，将评价结果与部门年终绩效挂钩、与评先选优挂钩，与职称晋升和职务聘任相挂钩，促进绩效预算质量的大幅度提高。
绩效预算管理在高校运用属于一项财务管理的探索性工作，需在实际管理运用中不断实践并总结经验，不断完善机制，使其更好的为促进高校经济、社会社会，优化资源配置发挥作用。
参考文献：
[1]田宏志，韩华.高校绩效预算管理实践研究.国家教育行政学院学报，2012（4）.
[2]李辉，董乃斌.高校项目支出绩效考评指标体系构建.西南农业大学学报，2010，8（2）.
[3]姚立强.关于加强行政事业单位预算管理的几点思考.新财经（理论版），2013（2）.
[4]李现宗，毕治军，颜敏.高校预算管理转型研究.会计研究，201 2（12）.
[5]王红卫.我国高校绩效预算管理的实现路径研究.会计之友，201 2（32）.
[6]杨秀锋.新事业单位财务规则下高校预算管理探究.商业会计，201 2（23）.
[7]王清刚，王倩君，徐一士.基于现金流的全面预算编制研究.华东经济管理，2011（11）.
关键词：预算管理；绩效预算；绩效考评
中图分类号：G647.5 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）08-0275-02
高校預算管理是指高校为实现学校事业预期目标而执行的预算编制、预算绩效评价和内部控制等一系列财务管理活动。预算管理贯穿于高校管理工作全过程，对预算进行正确的绩效评价，保证预算管理质量，将直接影响学校长远发展规划的实现。2011年，财政部下发了《关于预算绩效管理的指导意见》，明确高校应以绩效考评结果决定资金投向，绩效考核结果做为下一年度预算编制、项目安排的重要依据。财政部颁布的《中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》，显示了高校项目支出绩效考评的必要性。高校作为财政资金的重要使用者，研究、建立、完善绩效评价机制，推进、实施绩效预算管理是高校的使命，对优化资源配置，提高资金利用率具有重要意义。
绩效预算的内涵
20世纪绩效被引入到政府公共行政管理，主要对政府一定时限内的支出目标、结果、影响等方面内容进行综合性考核与评价。绩效预算重点关注资金投入是否达到既定目标，包括绩、预算、效三大要素。其中，“绩”指成绩，做了什么业绩，“效”指成效，获得什么成果。而绩效预算就是根据预算执行的“绩”和“效”来进行考评。高校绩效预算管理具有以下特点：
1.强调预算与学校长远发展规划、财力现状的有机结合。
2.强调成本效益原则，优化学校资源配置。
3.强调预算管理中“财权与事权”、“责任与义务”有机统一，管钱的知事，管事的有钱，钱随事走，调动预算执行者的积极性。
4.强调项目预算绩效考评，建立预算绩效考评体系，量化预算绩效，促进高校预算管理精细化、科学化、规范化、制度化。
二、高校预算管理现状
1.资金需求与供给矛盾突出，资源配置效率低。
2012年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中明确提出要进一步提高国家财政性教育经费支出，但随着我国高校快速发展，高校经费需求与教育资源供给矛盾仍十分突出。如何对预算目标进行绩效考评，实现教育资源高效率配置，是高校发展的需要，也是高校的责任和义务。
2.综合预算与发展规划不契合，预算编报不具有战略性。
高校普遍实行二级单位预算申报制，而二级预算单位普遍存在“先要钱、后想事”的观念，申报预算前没有树立目标，资金投入是否有价值，是否达到既定目标，是否具有社会或经济效益往往没有事先考证，为争夺资源而早报预算，为预算执行而编制预算成效，最终形成“预算与执行两张皮”。学校财务部门往往根据二级预算单位申报以及当年的工作计划和任务编制综合预算，较少考虑学校和校内各部门的中长期发展规划和学校资金供给间的协调关系，没有对学校长远发展规划做详尽的工作进度计划和对应的资金安排进程，预算与学校发展战略目标结合不够紧密。
3.预算缺乏绩效考评机制，重预算指标分配，轻预算绩效管理，
高校注重社会效益的特殊性决定了自身不太重视资金使用效益。目前，高校财务部门的预算管理侧重预算指标分配，忽视了预算执行过程及结果的绩效评价。考核意识和考核指标体系不明确，没有将执行绩效与负责人的责任、绩效挂钩，导致预算缺乏约束力，资金的成本效益原则未得到有效贯彻，管理水平绩效不明，资金预算随意。
4.收支预测不科学，年度预算与年度现金流量不统一。
财务收支预算往往根据基数加因素调整方法进行编制，没有对学校现金流量进行科学预测，没有考虑现金流量与年度预算执行情况的关系，现金与预算不统一，项目预算与现金预算不协调，预算编制具有随意性和不均衡性。
三、高校绩效预算管理探索
1.树立“资金效益”观念，实现战略发展规划引导资金分配。
树立以学校发展战略目标引导资金分配的理念，根据高校远期、近期战略目标编制好年度工作目标以及年度财务收支计划，各部门对学校发展战略目标进行层层分解，拟定目标执行预算计划，把目标管理、预算管理和绩效评价结合起来，形成以目标为指引，预算为主线，部门为基础，绩效为核心的绩效预算管理。各学院和职能处室围绕学校总体发展战略目标，明确要做什么，成果是什么，需要多少经费，从而实现“为目标做预算”，树立“资金效益”的观念，树立预算是为学校的“效益、发展”服务的观念，达到科学、合理、高效地配置学校有限的资源的目的。
2.建立绩效预算管理体系，为绩效预算管理提供组织保障。
合理高效的组织结构是高校绩效预算管理活动得以实施的重要因素。要保证学校绩效预算的顺利实行，则应建立分层级的预算管理体系：第一层是学校绩效预算委员会，由学校主要领导牵头，负责学校绩效预算方案和预算绩效评价结果的审批；第二层由分管财务的校领导和财务处、审计处、资产处组成的绩效预算管理办公室，负责制定绩效管理奖罚制度，负责依据学校总体资源配置状况编制绩效预算方案，负责预算执行结果的监督检查和绩效预算管理过程中工作的协调；第三层是由各业务主管领导和教务处、科技处、人事处、后勤处以及财务部门组成的绩效预算专项领导小组，分别对学校不同绩效任务进行分解、确定不同业务的绩效预算草案及绩效考评和绩效管理流程；第四层是由各学院和各职能处室及相关教职员工组成，根据具体工作目标，确定绩效预算的具体实施方案。 3.签订预算绩效目标管理责任书，实现“财权与事权”的相互统一。
实行绩效预算管理，将资金的管理权、使用权按照不同的目标、任务进行分解、落实、实施，明确绩效目标，签订预算绩效目标管理责任书。各预算单位在承担项目绩效管理责任的同时，赋予其相配套的资金管理权力，实现“财权与事权”的相互统一。学校根据工作职能划分，实行“条块”结合的预算管理体制，将绩效预算任务目标划块分配给各职能处室，职能处室再细分工作任务和工作目标并确定资金额度分配给执行部门，实现钱随事走，“财权与事权”相匹配。在确定各职能处室办公经费分配标准时，首先统一分配标准，再根据各职能处室承担的工作任务和职能的不同，确定差异性分配标准，将预算的规范性与灵活性相結合，实现“财权与事权”的相互统一。
4.树立全员预算管理理念，实现“财务与业务”相互协同，“预算与执行”相互保障。
学校资金预算是关系到学校教育事业发展的全局性工作，须全校上下结合、全员参与。预算管理应做到编制、执行、管理一体化，谁编制谁执行，各预算主体不仅是预算的执行者，也应当是预算的编制者。在预算编制过程中，各预算单位应力求“全员参与”，使预算执行者都能了解和知晓学校的战略规划、本单位的主要任务、自身的工作责任等。财务部门要认真到各职能处室和学院进行预算调研，了解执行预算过程中需要做什么，需要财务部门提供何种支持，让职工参与预算、了解预算、执行预算、承担预算管理责任.最终实现“财务与业务”相协同，“预算与执行”相保障。
5.建立“预算项目管理库”和“合同项目管理库”，科学、精确预测现金流量，实现资金收支平衡。
以现金流量为主线编制全面预算，财务部门要扎实做好预算基础工作，建立“合同项目管理库”，根据合同执行情况，科学测算合同项目年度现金流入量和现金流出量。建立“预算项目管理库”，根据预算项目执行情况预测年度预算项目现金流入流出量。预算管理委员会在协调各责任单位预算草案后，结合学校现金流量信息编制资金平衡表和年度综合预算，以“量入为出”原则统筹安排资源，最终实现学校资金收支平衡，项目预算以现金流量为基础，现金流量为项目预算提供保障。
6.建立绩效预算管理考评体系
高校效益具有难以衡量的特点，有用货币衡量的经济效益，也有无法用货币衡量的社会效益，正确评价预算项目效益重点要加强对预算项目进行绩效考评，包括对经济效益、社会效益和项目投资评价三个方面。绩效预算成效如何，关键在于建立合理的预算资金分配与绩效挂钩的绩效预算考评体系。考评体系应包括三个方面：一是绩效预算考评原则；二是绩效预算评价指标；三是绩效预算考评及评价机制。从制定上确保绩效考评结果能促使资源合理配置，提高资金使用效益。
（1）高校预算绩效考评原则
①经济性
经济性考评主要对对资金到位情况、资金使用情况、预算的执行情况这三方面的考核。在成本既定情况下，是否充分利用资源，减小成本至最小或增加产出至最大。
②效率性
效率性考评在于资源投入带来的成效有多大，是否以最小的投入得到预期的产出水平，或以既定的投入水平得到最大的产出效果。
③有效性
有效性考评在于取得的成效与预期目标之间的差距，即最终的成效对预期目标的影响程度，具体为项目完成的程度、组织管理水平、经济效益、社会效益水平考评。
（2）绩效预算评价指标
科学设定绩效评价指标是一项十分复杂的系统工程，科学的绩效评价指标能促进和推动绩效预算管理工作的开展，反之将形成阻力，甚至造成绩效预算管理的失败，绩效指标应按照短期效益与长期效益相结合、定量和定性相结合的原则来设定，高校应根据项目经费特点，按照经费效益体现方式不同实行分类考评原则，根据项目效益体现方式设立项目管理模块并建立不同的绩效考评指标体系。
绩效考评指标体系应设定通用的标准来量化预算项目绩效值，量化指标的目的为了对绩效预算进行评价，绩效指标考评最重要是确定两个值，一是“标准值”，一是“指标权数”。首先采用标准值与预算单位实际指标值进行纵向比较分析，再依据指标在考评体系中的重要性确定指标权数，采用层次分析法、敏感性分析法、主观经验法等对绩效项目进行综合分析评价，指标权数一经确定不允许随意更改。
（3）绩效预算考评及奖罚机制
要坚持把绩效预算考评结果作为预算绩效管理的着力点。预算绩效考评应以“支出结果”和“追踪问效”为导向，以定性分析与定量评价为手段，对经费支出产生的成效进行评价。
①设定绩效目标
按照“目标管理法”，将学校总体战略发展规划设定为总目标，预算单位执行项目设定为绩效目标。绩效目标是预算绩效管理体系的首要环节，是安排预算资金的重要依据。利用绩效预算评价指标体系，对绩效目标的实现程度及成效实施评价，并把绩效评价与预算编制与管理紧密结合起来。
②设计开发“绩效考评信息系统”
要提高绩效考评的工作效率，须运用信息化管理手段设计开发“绩效考评信息系统”，该系统应具备信息汇集、绩效目标值、考核指标标准值、指标权数、客观评价、综合绩效评价、进度分析、统计分析等功能。通过“绩效考评信息系统”，分析预算项目实际完成与绩效目标之间的差异，找出预算执行过程中的偏差及薄弱环节，提高预算执行质量，为下一年度的预算编制提供有力的依据。
③建立与预算评价相挂钩的奖惩机制
“严格考核、奖惩分明”的预算绩效管理原则。预算年度结束后，由预算管理委员会对各预算主体的预算绩效进行“严格考核”，充分运用绩效预算考核结果，将评价结果与部门年终绩效挂钩、与评先选优挂钩，与职称晋升和职务聘任相挂钩，促进绩效预算质量的大幅度提高。
绩效预算管理在高校运用属于一项财务管理的探索性工作，需在实际管理运用中不断实践并总结经验，不断完善机制，使其更好的为促进高校经济、社会社会，优化资源配置发挥作用。
参考文献：
[1]田宏志，韩华.高校绩效预算管理实践研究.国家教育行政学院学报，2012（4）.
[2]李辉，董乃斌.高校项目支出绩效考评指标体系构建.西南农业大学学报，2010，8（2）.
[3]姚立强.关于加强行政事业单位预算管理的几点思考.新财经（理论版），2013（2）.
[4]李现宗，毕治军，颜敏.高校预算管理转型研究.会计研究，201 2（12）.
[5]王红卫.我国高校绩效预算管理的实现路径研究.会计之友，201 2（32）.
[6]杨秀锋.新事业单位财务规则下高校预算管理探究.商业会计，201 2（23）.
[7]王清刚，王倩君，徐一士.基于现金流的全面预算编制研究.华东经济管理，2011（11）.