摘 要：人类文明在不断进步的同时，人类社会的复杂性和不可预见性也在与日俱增。现代社会在一定意义上可以说是风险社会。在人类的历史长河中，任何一个国家或地区都会面临这样那样的突发性公共事件，特别是处于转型期的中国。突发性公共事件林林总总，事件的多样性或独特性，令人眩晕。认真研究和合理确定突发性公共事件的分类，对于明确责任、制定预案，科学组织、整合资源具有重要意义。
　　关键词：突发性公共事件；应对措施；研究
　　突发性公共事件是从公共行政管理角度研究危机的专用术语，主要是指突然发生，造成或者可能造成重大伤亡、重大财产损失和重大社会影响，是对公共安全、社会稳定、国家政权有较大影响的突发公共事件或状态。突发性公共事件大都具有危机的特质，或者说具有向危机事件转化的潜质。因此，在一定意义上突发性公共事件也叫突发性公共危机事件。
　　一、突发性公共事件的分类和特征
　　根据国务院2006年1月26日通过的《国家突发公共事件总体应急预案》，突发性公共事件分为五大类：
　　第一类是自然灾害。主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾7个分类。
　　第二类是事故灾难。包括安全事故、环境污染和生态破坏事故3个分类。
　　第三类是公共卫生事件。包括重特大传染病疫情、重特大动植物疫情、食品安全与职业危害事件3个分类。
　　第四类是社会安全事件。包括重大群体性事件、重大刑事案件、涉外突发公共事件3个分类。
　　第五类是威胁国家安全事件。包括恐怖袭击、危害国家安全、外敌入侵3个分类。
　　以上是我国突发公共事件的分类。但在现实生活中，事件形态各异，变化诡谲，但综观各种突发公共事件，大都具有爆发突然、起因复杂、蔓延迅速、危害严重、影响广泛的特点，而且相互交织，处置不好会产生连锁反应。具体来讲突发公共事件有以下几个共同特征：
　　一是突发性。突发性公共事件虽然是由一系列细小事件逐渐发展而来的，有一个量变过程，但事件爆发的时间、规模、具体态势和影响深度，却经常出乎人们的意料之外，即事件发生突如其来，一旦爆发，其破坏性的能量就会被迅速释放，并呈快速蔓延之势，而且事件大多演变迅速，解决问题的机会稍纵即逝，如果不能及时采取应对措施，将会造成更大的危害和损失。如伊朗首都德黑兰在2005年1月28日下午5时（当地时间）发生的地震，仅持续了10多秒钟，就造成50个村庄遭到严重破坏的严重后果，其中四五个被彻底摧毁，充分显示了这种事件的突发性特点。
　　二是公共性。危机的内涵包含个体、组织和社会等各种主体，但突发公共事件则是专指在公共管理范畴内的危机事件，其影响和涉及的主体具有公共性。虽然突发公共事件可能源于他人、它地，但是在一个开放的、动态的、回应的社会系统中，来自感知的强刺激使得公众身心紧张，对事态严重关注，从而促使政府必须要通过调动相当的公共资源，进行有序的公共组织协调才能妥善予以解决。如2001年“9.11”后美国发生的炭疽菌攻击，实际发生案例并不多，但造成的影响和恐慌却是全国性的。
　　三是不确定性和多变性。不确定性表现在原因、变化方向、影响因素、后果等各方面。其表现是无规则，事件瞬息万变，难以准确预测和把握。不确定性和人类理性的有限性使得人们在事件面前往往无所适从，更增强了恐慌感并扩大不安全感。
　　四是事件的多样性。突发性公共事件的发生发展具有不同的情景，在表现形式上各有特色，事件的独特性导致难以照章办事。突发公共事件的分类有近百种之多，而且同样的事件发生的时间、地点、原因及变化的趋势又各不相同和千变万化。
　　五是危害性。不论什么性质和规模的突发公共事件，都必然不同程度地给社会造成破坏、混乱和恐慌，而且由于决策的时间以及信息有限，容易导致决策失误，造成无可估量的损失和社会危害。而且危机往往具有连带效应，可能引发次生或衍生事故，导致更大的损失和危机。1986年发生的苏联切尔诺贝利核电站的核燃料泄漏事故，其造成的危害直至现在仍未消除。在人类社会，任何一个突发性公共事件，都有可能把潜在的社会矛盾引发出来，威胁整个社会的稳定。
　　六是信息的有限性。由于突发公共事件的随机性和不确定性，很多信息是随着事态的发展而演变的，而时间的紧迫性，使得决策者掌握的信息有可能不全面，得到的信息不及时，并且在信息的反馈和处理过程中，信息的准确性和有效性也难以保证，导致信息失真。这是对决策者最严峻的考验。
　　二、建立具有我国特色的政府应对机制
　　我国对突发公共事件的认识和研究都比较晚，在21世纪才开始引起重视，全国人大在 2004年才制定了《突发事件与紧急状态处置法》（草案），而国务院于 2006年才制定了《国家突发公共事件总体应急预案》。这两部法律（法规）对我国应对突发事件提供了法律依据，但由于制定较晚，准备仓促，还远不能满足应对突发事件的实际需要，各地方各部门应制定更加详细、更加具体的规定。我认为，将来的各种应对预案应体现下列内容：
　　1、建立具有我国特色的应急组织体系。一是建立由政府“一把手”负总责的领导体制。由行政首长任应急委员会主任，扩大“一把手”决策权限，保证“一把手”在特殊情况下有临机处置权力；二是建立政府与政府各部门的协调机制。设立专门机构与政府及政府部门尤其是与强力部门公安、武警等部门的联系，明确联系方式和方法，保持联系通畅；三是建立规范的应急工作程序。明确突发公共事件概念、应急预案启动程序、应急决策程序、应急处置程序、资金和物质征调程序等等，保证在突发事件发生后，应急处置工作能够有条不紊的进行，避免出现混乱不堪的局面，从而避免损失的扩大；四是畅通与各方的信息渠道。要注重信息通道的建设，保证应急工作信息与市政府及其各部门、水电气等强力单位的联系，互通情况，资源共享；五是组建一支应急自愿者队伍。在辖区内发动社会力量，组建有一定救援知识和技能的志愿者队伍，确保应急状态下能够“拉得出，打得赢”，充分发挥辖区群众的作用。 　　2、建立具有我国特色的应急防控体系。一是建立专家预警咨询机制。建立健全专家咨询制度，充分发挥专家在突发公共事件的信息研判、决策咨询、专业救援、事件评估等方面的作用，以此进一步完善应急处置工作组织体系和工作机制；二是建立监测预警和信息报告、信息发布制度。对重点部位和单位，政府职能部门重点监测。抓好危机信息分析和研究，利用信息技术，加强对各类突发公共事件和可能引发突发公共事件的有关信息的收集、风险判断，保证准确、及时、快速的对突发公共事件的危险源进行监测、预测；三是突出重点建立专项检查制度。政府应急办要定期或不定期组织对重点部位和单位的防范工作检查，及时发现问题，提出整改措施，对有关责任单位不重视、不整改的问题要严肃处理，决不能迁就姑息。对检查的情况，要进行综合分析、研究，做到心中有数。
　　3、建立具有我国特色的应变体系。一是提高快速应变能力。要以“反应快、判断准、措施好、作用大”为目标，在处理突发自然灾害、事故灾难、社会安全和公共卫生事件时，要能在第一时间内控制局面，提出或调整应急措施，快速反应，快速处理。同时，要根据相关应急预案的规定，组织演练，在实战中检验预案的质量，提高工作人员应急反应和部门之间的协同应急处置能力，使应急预案更具有可操作性；二是提高应急保障能力。辖区内公共设施规划建设要适应应急机制需要，主动与电力、通信、水利、城建等部门协调，按照分工做好煤、电、油、水、气等应急保障工作，便于应急处置工作的顺利开展；三是提高应急处置能力。在突发公共事件发生时，应急预案启动后，要形成应急事件处理的核心，能肩负起重大的责任，积极组织辖区内部队、公安、专业队伍、志愿者队伍投入应急处置工作，并能担当起沟通协调和配合之责，做到上下联动、辖区联合，实现应急处置工作的联动；四是提高辖区群众的应急防范意识和能力。加强对辖区群众宣传教育，开展各种演习，提高群众应对各种常见突发公共事件的认知水平，增强群众对各种突发公共事件的防范意识，提高自救互救的能力；五是建立灾后评估制度。应急事件应急处置结束后，要组织专家等人员，及时客观公正地对事件发生及其处置工作进行全面的调查、评估，通过调查评估，总结经验教训，进一步完善应急预案、应急处置组织体系和工作机制，不断提高应急工作水平。
　　4、建立具有我国特色的应急保障体系。主要是两个方面：一是完善资金保障制度。将应急机制建设经费列入年度财政预算，用于应急机制建设和保障应急处置工作，有难有灾之年用于救难救灾，正常之年用于储备应急救援物资和设备；主动向上级政府报告情况，争取上级政府在资金上扶助，多方面筹措应急事件处置资金；大力开展救灾捐赠活动，向社会筹集救灾款物，弥补处理突出事件时款物不足的矛盾；建立应急资金管理使用监督制度，加强财政、审计等部门对应急资金的专项管理和资金使用效果评估工作；二是完善应急物资储备制度。合理布局，在辖区内选择不同物资点，储备基本的应急物资和基本设备，保证应急物质和设备能够在最短时间内运抵应急现场。同时，建立物资分类储存、管理运输、调拨使用工作制度，提高应急工作效率。
　　总之，突发事件是自然界和人类社会的普遍现象。但只有正视并解决突发公共事件所表现出来的问题，善于总结经验教训，才可能将事件转化为促成改革的动力和转机。但能否应对和战胜挑战，实现这种转变，还需要全社会的共同努力。