论文部分内容阅读
摘 要：近年来，社会各界不断有反映科技管理体制以及科研经费分配、使用和效益等方面的问题，已经越来越引起党和国家的高度重视。文章针对上述问题，通过调查研究和系统收集整理国内外科技管理体制、科研经费管理问题和预算管理有关情况，在此基础上提出了改革和完善我国科研经费管理的若干对策建议。
关键词：科技体制 科研经费 现状 对策
中图分类号：F234
文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2014）11-024-02
一、引言
科技是第一生产力，科技创新对于促进经济发展方式转变和经济结构调整、提高我国综合国力具有重要作用。虽然近年来科技工作不断发展进步，但随着经济社会的持续发展和科技形势的不断变化，制约我国科技发展的体制机制方面一些深层次的矛盾也日益突出，影响了自主创新能力的提升和创新型国家建设。主要表现在：（1）企业技术创新主体地位没有真正确立，产学研结合不够紧密，科技与经济结合问题没有从根本上解决，原创性科技成果较少，关键技术自给率较低；（2）一些科技资源配置过度行政化，分散重复封闭低效等问题突出，科技项目及经费管理不尽合理，研发和成果转移转化效率不高；（3）科技评价导向不够合理，科研诚信和创新文化建设薄弱，科技人员的积极性创造性还没有得到充分发挥。笔者主要对我国科研经费管理存在的问题进行深入分析，并提出对策建议。
二、我国科技及科研经费管理现状和存在的问题
近年来，在党中央国务院的正确领导下，从总体上看，财政科技投入越来越多，科技事业不断发展进步。然而社会各界却对现状并不太满意，两会代表、知名学者和专家教授纷纷反映，当前我国科技管理体制以及科研项目管理、经费管理等存在不少问题，这些问题已经越来越影响到创新型国家的建设，应引起有关方面高度重视。现我们从管理角度对问题进行了梳理，并对产生问题的原因进行了分析。
1.科技及科研经费宏观管理方面。按照现行科技管理体制，我国科技管理分为民口与军口，民口又分中央与地方，中央部门中涉及科技管理工作的有三十余家（科技部、国家发改委、国家自然科学基金委、全国哲学社会科学规划办公室、教育部、工信部、公益性行业部门、中国科学院、中国社会科学院等），中央部门每一家都有相应的科技管理职能，然而每一家之间科技管理职能都没有明确相互的关系，中央与地方之间也没有明确各自的职能、定位、任务以及相互的关系。
我国现行科技经费管理体制也分为民口与军口，民口又分为中央与地方。中央民口科技经费主要包括科研机构基本保障经费（含人员经费、公用经费、仪器设备购置经费、修缮经费、自主选题研究经费等）、科研项目经费、科研基建经费等。财政部主要负责核定部门经费总额，以及根据部门报送的科研项目经费分配方案审核下达预算，并直接负责科研机构基本保障经费的分配管理；科研基建经费由国家发改委直接分配管理；科研项目经费由科技部、国家发改委等主管部门直接分配管理。
在现行多头管理的体制下，由于顶层设计、统筹协调不够，尤其是没有明确部门之间的职责定位以及相互的关系，就导致了部门职责重叠、科技规划布局无序。目前，在形式上也有部门沟通协调机制，但在各自职责定位不清、相互关系不明的情况下，是很难做到顶层设计，资源统筹以及工作相互衔接配合。
为了解决部门之间在科技资源配置上的统筹协调，1986年科技体制改革曾将中央民口科技管理及经费划归科技部统管，但实际执行结果并没有实现当初的设想，问题依然存在。科研的特性和科技管理的复杂性决定了仅靠一家统管是解决不了问题的。在大的科研管理体制不动的前提下，必须选择另外一条道路。
2.科研项目立项和组织管理方面。除基金制管理模式外，目前相关科技管理部门在科研项目立项和组织管理上，无论是基础研究还是应用研究基本上都采用组织专家编制并发布指南、单位申报课题、课题负责人带领几名成员开展研究的立项模式和组织实施方式。
科技界反映，在科研立项上，当前来自政府机关部门的科研项目，其获得的关键在于政府部门每年针对特定科研领域与项目颁布的申请指南，而申请指南由政府任命的专家委员会负责编写，但专家通常会听从政府官员意见。
在科研项目的组织管理上，各类项目均采取课题制，对于一些面向应用的重大科研项目，往往缺乏系统组织、联合协作，各课题组各管一段，最终拼盘交账，这也是造成我国科研投入产出效益不高的主要原因。
在科研评价上，评价高校、科研机构和科研人员往往以获得多少科研经费、发表论文的数量以及在哪儿发表等作为指标，直接导致高校和科研机构以及科研人员热衷于争项目、抢经费、发论文，而对于是否解决国民经济和社会发展的问题并不关心。
3.科研项目经费管理方面。相关科技管理部门在科研项目经费核定上主要采取两种方式。一是定额补助法，主要是自然科学基金等基金制管理的科研项目采取这个办法，由基金管理部门核定补助金额。如2010年自然科学基金面上项目资助金额约为30万元，杰出青年基金项目资助金额一般为200万元。二是预算评审核定法，主要是国家科技计划等科研项目采取这个办法，主要由相关科技管理部门组织预算申报，组织专家或委托中介进行预算评审评估并提出项目预算分配方案，报财政部核定后下达。
当前科技人员普遍反映采用预算评审核定法的科研项目经费分配不公平不合理，项目经费审核、管理过于死板，不能适应科研活动的规律和特点。对此，我们做了认真分析，发现目前所反映的这些问题的主要原因有以下几个方面：第一，相关科技管理部门在没有确定具体项目任务和承担单位前，就先确定了项目申请额度，这种项目经费核定方式最大的问题是没有根据任务实际需要确定经费额度，直接导致科研人员不得不多处多次申请项目经费，来弥补经费不足。第二，没有根据科研的不同特点，如基础研究和应用研究来审核和管理经费。据此编制的预算也不能反映科研活动的实际支出需要。相应单位在真正支出经费时很难据此执行，总需要调整，也就会觉得调整权限过小，使用不够灵活。第三，经费预算编制和审核要求过严过细，支出科目之间调剂余地过小，直接导致经费不好使用、支出要求不符合实际、科研经费编假账等问题。 4.在人员经费方面。对于参与国家科研项目的科研人员，根据其身份，可划分为编制内有工资性收入的人员、项目实施中聘用的无工资性收入的（如在读研究生）人员以及咨询专家三类。现行相关国家科技经费管理办法对这三类人员的人员性费用开支分别采取不同的规定。其中，对在项目组织实施过程中发生的、支付给课题组成员中没有工资性收入的相关人员（如在读研究生）和课题组临时聘用人员以及咨询专家等的劳务性费用和咨询费，允许在项目经费中按照科研工作实际需求，在“劳务费”和“专家咨询费”列支。对于课题组成员中编制内有工资性收入的科研人员，由于国家有统一的收入分配政策，因此一般不允许直接在项目中列支此类人员的人员性费用。
但科技人员普遍反映，在实际操作中，科技管理部门组织项目申报和评审时设定了劳务费比例限制，造成单一项目劳务费不能满足实际需求。同时在收入待遇方面，中国科协《第二次全国科技工作者状况调查》显示，2007年我国科技工作者的人均年收入约39580元，其中科学研究人员年均收入约为45873元，当年我国城镇在岗职工平均收入水平为24932元。该调查同时显示，六成多科技工作者对单位收入分配制度不满，认为个人收入与能力业绩不成比例，缺乏激励。在这种情况下，科研人员往往多头申请科研经费，满足支付劳务费、稳定队伍和补充个人收入的需要。
三、对改革和完善我国科技经费管理的若干建议
1.建议加强国家层面的决策统筹协调。纵观世界各国，如美国有白宫下属的科技政策办公室，日本有由首相任会长的综合科学技术会议，韩国有由总统任主席的国家科学技术委员会，英国有向英国首相提供科学、工程和技术咨询的科学技术委员会，法国有隶属于总理府的法国科学和技术高等理事会。我们发现，科技的重复、分散等问题在各个国家都不同程度的存在，但这些议事机构在科技工作顶层规划和统筹协调方面起到了十分重要的作用。尽管主要国家采取不同的科技经费管理体制，如美国的多元分散型和日本等国的集中协调型，但是在科技预算管理上都非常重视宏观层面的统筹协调。
借鉴国际通行经验，建议国务院或国家科教领导小组设立科技战略专家咨询委员会（组），由科技界公认的顶尖的战略科学家和国内经济专家组成，为国务院领导决策提供咨询。这些战略咨询专家不代表任何领域和学派，只是从国家战略角度咨询把关，其具体办事机构可以设在国家科教领导小组办公室或国务院办公厅。
2.建议加强部门之间的沟通协调。各部门按照职责分工开展科技工作，各负其责，各司其职，加强沟通协调，避免越位缺位，并加强问责。具体可以建立部（局）际联系会议制度，定期交流部门重点科技工作，加强科技资源配置方面的沟通协调。
3.建立符合科研活动规律的项目及其经费核定模式。建立科学合理的立项机制，减少因经费不足带来的多头多处申请、过度竞争的问题，根据项目任务的实际需求核定经费，不设相关比例限制（如劳务费），提高预算的合理性。建立适应不同管理要求的经费核定与管理体系。同时完善科研项目经费支出范围和预算调整，经费使用适当增加灵活性，适当增加调整权限，同时建立间接费用补偿机制。在符合国家保密规定的前提下，实施公告、公示制度，配合相关部门不断公开立项、经费额度等社会各界关心关注的问题，接受社会的监督。
4.加强对科研经费使用的绩效考评。主要发达国家通常会对科技计划展开相应的绩效评估，并作为未来科技计划经费预算和管理的重要依据。如美国管理和预算办公室（OMB）对科技计划定期进行绩效评估，并与预算结果紧密联系。日本在科技项目执行完毕后，均进行事后评价。在借鉴国外经验的基础上，现阶段我国可以总结自然科学基金资助与管理绩效国际评估工作有关经验，会同相关科技管理部门对科技项目经费等引入第三方评估机制，开展绩效评价，并以此作为调整和改进财政科技投入的重要依据，提高财政科技投入产出效益
5.完善收入分配制度，妥善解决人员经费问题。国务院有关部门应统筹考虑事业单位分类改革和其他各类社会事业领域收入分配有关情况，改革和完善收入分配制度，使其能保证科研人员收入达到适当的水平，并体现对科研工作量和工作业绩的激励，从根本上解决现在反映比较强烈的人员经费问题。
[本文是2013年教育部人文社会科学研究青年基金项目部分成果，青年基金项目名称《我国技术转移中的政府职能研究》，项目批准号：13YJC630067，项目负责人：雷鸣]
参考文献：
[1] 杨靖.新规督促高校用好管好科研经费[N].科技日报，2013.01.10（007）
[2] 颜陈.科研经费这条“红线”划得及时[N].科技日报，2013.01.11（008）
[3] 杨柳，王义杰.用“智力补偿费”防治科研经费腐败[N].检察日报，2012.03.10（008）
[4] 刘圆圆，王硕.如何让科研经费用在“刀刃”上[N].人民政协报，2012.03.13（B02）
[5] 璞玉.建立科研诚信档案 防范遏制学术不端[N].天津教育报，2012.03.21（001）
[6] 黄涛.科研经费管理中的十大矛盾[N].学习时报，2012.04.16（007）
[7] 陈磊，唐婷.六大措施深化科技经费管理改革[N].科技日报，2012.05.15（001）
[8] 唐婷，陈磊.从国家科技计划经费管理改革中受益[N].科技日报，2012.05.29（001）
（作者单位：西南交通大学 四川成都 610031）（责编：吕尚）
关键词：科技体制 科研经费 现状 对策
中图分类号：F234
文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2014）11-024-02
一、引言
科技是第一生产力，科技创新对于促进经济发展方式转变和经济结构调整、提高我国综合国力具有重要作用。虽然近年来科技工作不断发展进步，但随着经济社会的持续发展和科技形势的不断变化，制约我国科技发展的体制机制方面一些深层次的矛盾也日益突出，影响了自主创新能力的提升和创新型国家建设。主要表现在：（1）企业技术创新主体地位没有真正确立，产学研结合不够紧密，科技与经济结合问题没有从根本上解决，原创性科技成果较少，关键技术自给率较低；（2）一些科技资源配置过度行政化，分散重复封闭低效等问题突出，科技项目及经费管理不尽合理，研发和成果转移转化效率不高；（3）科技评价导向不够合理，科研诚信和创新文化建设薄弱，科技人员的积极性创造性还没有得到充分发挥。笔者主要对我国科研经费管理存在的问题进行深入分析，并提出对策建议。
二、我国科技及科研经费管理现状和存在的问题
近年来，在党中央国务院的正确领导下，从总体上看，财政科技投入越来越多，科技事业不断发展进步。然而社会各界却对现状并不太满意，两会代表、知名学者和专家教授纷纷反映，当前我国科技管理体制以及科研项目管理、经费管理等存在不少问题，这些问题已经越来越影响到创新型国家的建设，应引起有关方面高度重视。现我们从管理角度对问题进行了梳理，并对产生问题的原因进行了分析。
1.科技及科研经费宏观管理方面。按照现行科技管理体制，我国科技管理分为民口与军口，民口又分中央与地方，中央部门中涉及科技管理工作的有三十余家（科技部、国家发改委、国家自然科学基金委、全国哲学社会科学规划办公室、教育部、工信部、公益性行业部门、中国科学院、中国社会科学院等），中央部门每一家都有相应的科技管理职能，然而每一家之间科技管理职能都没有明确相互的关系，中央与地方之间也没有明确各自的职能、定位、任务以及相互的关系。
我国现行科技经费管理体制也分为民口与军口，民口又分为中央与地方。中央民口科技经费主要包括科研机构基本保障经费（含人员经费、公用经费、仪器设备购置经费、修缮经费、自主选题研究经费等）、科研项目经费、科研基建经费等。财政部主要负责核定部门经费总额，以及根据部门报送的科研项目经费分配方案审核下达预算，并直接负责科研机构基本保障经费的分配管理；科研基建经费由国家发改委直接分配管理；科研项目经费由科技部、国家发改委等主管部门直接分配管理。
在现行多头管理的体制下，由于顶层设计、统筹协调不够，尤其是没有明确部门之间的职责定位以及相互的关系，就导致了部门职责重叠、科技规划布局无序。目前，在形式上也有部门沟通协调机制，但在各自职责定位不清、相互关系不明的情况下，是很难做到顶层设计，资源统筹以及工作相互衔接配合。
为了解决部门之间在科技资源配置上的统筹协调，1986年科技体制改革曾将中央民口科技管理及经费划归科技部统管，但实际执行结果并没有实现当初的设想，问题依然存在。科研的特性和科技管理的复杂性决定了仅靠一家统管是解决不了问题的。在大的科研管理体制不动的前提下，必须选择另外一条道路。
2.科研项目立项和组织管理方面。除基金制管理模式外，目前相关科技管理部门在科研项目立项和组织管理上，无论是基础研究还是应用研究基本上都采用组织专家编制并发布指南、单位申报课题、课题负责人带领几名成员开展研究的立项模式和组织实施方式。
科技界反映，在科研立项上，当前来自政府机关部门的科研项目，其获得的关键在于政府部门每年针对特定科研领域与项目颁布的申请指南，而申请指南由政府任命的专家委员会负责编写，但专家通常会听从政府官员意见。
在科研项目的组织管理上，各类项目均采取课题制，对于一些面向应用的重大科研项目，往往缺乏系统组织、联合协作，各课题组各管一段，最终拼盘交账，这也是造成我国科研投入产出效益不高的主要原因。
在科研评价上，评价高校、科研机构和科研人员往往以获得多少科研经费、发表论文的数量以及在哪儿发表等作为指标，直接导致高校和科研机构以及科研人员热衷于争项目、抢经费、发论文，而对于是否解决国民经济和社会发展的问题并不关心。
3.科研项目经费管理方面。相关科技管理部门在科研项目经费核定上主要采取两种方式。一是定额补助法，主要是自然科学基金等基金制管理的科研项目采取这个办法，由基金管理部门核定补助金额。如2010年自然科学基金面上项目资助金额约为30万元，杰出青年基金项目资助金额一般为200万元。二是预算评审核定法，主要是国家科技计划等科研项目采取这个办法，主要由相关科技管理部门组织预算申报，组织专家或委托中介进行预算评审评估并提出项目预算分配方案，报财政部核定后下达。
当前科技人员普遍反映采用预算评审核定法的科研项目经费分配不公平不合理，项目经费审核、管理过于死板，不能适应科研活动的规律和特点。对此，我们做了认真分析，发现目前所反映的这些问题的主要原因有以下几个方面：第一，相关科技管理部门在没有确定具体项目任务和承担单位前，就先确定了项目申请额度，这种项目经费核定方式最大的问题是没有根据任务实际需要确定经费额度，直接导致科研人员不得不多处多次申请项目经费，来弥补经费不足。第二，没有根据科研的不同特点，如基础研究和应用研究来审核和管理经费。据此编制的预算也不能反映科研活动的实际支出需要。相应单位在真正支出经费时很难据此执行，总需要调整，也就会觉得调整权限过小，使用不够灵活。第三，经费预算编制和审核要求过严过细，支出科目之间调剂余地过小，直接导致经费不好使用、支出要求不符合实际、科研经费编假账等问题。 4.在人员经费方面。对于参与国家科研项目的科研人员，根据其身份，可划分为编制内有工资性收入的人员、项目实施中聘用的无工资性收入的（如在读研究生）人员以及咨询专家三类。现行相关国家科技经费管理办法对这三类人员的人员性费用开支分别采取不同的规定。其中，对在项目组织实施过程中发生的、支付给课题组成员中没有工资性收入的相关人员（如在读研究生）和课题组临时聘用人员以及咨询专家等的劳务性费用和咨询费，允许在项目经费中按照科研工作实际需求，在“劳务费”和“专家咨询费”列支。对于课题组成员中编制内有工资性收入的科研人员，由于国家有统一的收入分配政策，因此一般不允许直接在项目中列支此类人员的人员性费用。
但科技人员普遍反映，在实际操作中，科技管理部门组织项目申报和评审时设定了劳务费比例限制，造成单一项目劳务费不能满足实际需求。同时在收入待遇方面，中国科协《第二次全国科技工作者状况调查》显示，2007年我国科技工作者的人均年收入约39580元，其中科学研究人员年均收入约为45873元，当年我国城镇在岗职工平均收入水平为24932元。该调查同时显示，六成多科技工作者对单位收入分配制度不满，认为个人收入与能力业绩不成比例，缺乏激励。在这种情况下，科研人员往往多头申请科研经费，满足支付劳务费、稳定队伍和补充个人收入的需要。
三、对改革和完善我国科技经费管理的若干建议
1.建议加强国家层面的决策统筹协调。纵观世界各国，如美国有白宫下属的科技政策办公室，日本有由首相任会长的综合科学技术会议，韩国有由总统任主席的国家科学技术委员会，英国有向英国首相提供科学、工程和技术咨询的科学技术委员会，法国有隶属于总理府的法国科学和技术高等理事会。我们发现，科技的重复、分散等问题在各个国家都不同程度的存在，但这些议事机构在科技工作顶层规划和统筹协调方面起到了十分重要的作用。尽管主要国家采取不同的科技经费管理体制，如美国的多元分散型和日本等国的集中协调型，但是在科技预算管理上都非常重视宏观层面的统筹协调。
借鉴国际通行经验，建议国务院或国家科教领导小组设立科技战略专家咨询委员会（组），由科技界公认的顶尖的战略科学家和国内经济专家组成，为国务院领导决策提供咨询。这些战略咨询专家不代表任何领域和学派，只是从国家战略角度咨询把关，其具体办事机构可以设在国家科教领导小组办公室或国务院办公厅。
2.建议加强部门之间的沟通协调。各部门按照职责分工开展科技工作，各负其责，各司其职，加强沟通协调，避免越位缺位，并加强问责。具体可以建立部（局）际联系会议制度，定期交流部门重点科技工作，加强科技资源配置方面的沟通协调。
3.建立符合科研活动规律的项目及其经费核定模式。建立科学合理的立项机制，减少因经费不足带来的多头多处申请、过度竞争的问题，根据项目任务的实际需求核定经费，不设相关比例限制（如劳务费），提高预算的合理性。建立适应不同管理要求的经费核定与管理体系。同时完善科研项目经费支出范围和预算调整，经费使用适当增加灵活性，适当增加调整权限，同时建立间接费用补偿机制。在符合国家保密规定的前提下，实施公告、公示制度，配合相关部门不断公开立项、经费额度等社会各界关心关注的问题，接受社会的监督。
4.加强对科研经费使用的绩效考评。主要发达国家通常会对科技计划展开相应的绩效评估，并作为未来科技计划经费预算和管理的重要依据。如美国管理和预算办公室（OMB）对科技计划定期进行绩效评估，并与预算结果紧密联系。日本在科技项目执行完毕后，均进行事后评价。在借鉴国外经验的基础上，现阶段我国可以总结自然科学基金资助与管理绩效国际评估工作有关经验，会同相关科技管理部门对科技项目经费等引入第三方评估机制，开展绩效评价，并以此作为调整和改进财政科技投入的重要依据，提高财政科技投入产出效益
5.完善收入分配制度，妥善解决人员经费问题。国务院有关部门应统筹考虑事业单位分类改革和其他各类社会事业领域收入分配有关情况，改革和完善收入分配制度，使其能保证科研人员收入达到适当的水平，并体现对科研工作量和工作业绩的激励，从根本上解决现在反映比较强烈的人员经费问题。
[本文是2013年教育部人文社会科学研究青年基金项目部分成果，青年基金项目名称《我国技术转移中的政府职能研究》，项目批准号：13YJC630067，项目负责人：雷鸣]
参考文献：
[1] 杨靖.新规督促高校用好管好科研经费[N].科技日报，2013.01.10（007）
[2] 颜陈.科研经费这条“红线”划得及时[N].科技日报，2013.01.11（008）
[3] 杨柳，王义杰.用“智力补偿费”防治科研经费腐败[N].检察日报，2012.03.10（008）
[4] 刘圆圆，王硕.如何让科研经费用在“刀刃”上[N].人民政协报，2012.03.13（B02）
[5] 璞玉.建立科研诚信档案 防范遏制学术不端[N].天津教育报，2012.03.21（001）
[6] 黄涛.科研经费管理中的十大矛盾[N].学习时报，2012.04.16（007）
[7] 陈磊，唐婷.六大措施深化科技经费管理改革[N].科技日报，2012.05.15（001）
[8] 唐婷，陈磊.从国家科技计划经费管理改革中受益[N].科技日报，2012.05.29（001）
（作者单位：西南交通大学 四川成都 610031）（责编：吕尚）