面对行政任务的不断变迁,行政法理论愈发具有开放性和包容性,但基于理论变革而形成的分析视角很少惠及到最底层的执法活动。传统行政法认为一线执法人员的行为是严格遵照法律规定和行政命令,不应享有裁量空间,因此一线执法中引发的各类社会现象也被一概认定为执行失范。在这一传统观念下,不少学者致力于研究如何通过更明确的法律授权和更细致的行政规则来消除一线执法中的自由裁量;但这种“自上而下”的研究路径没有注意到基层执法者在执行中所运用裁量的特殊性,也就难以提出有效的规制方式。造成这一困境的主要原因在于传统行政法中的裁量理论仅以行政机关的裁量为对象所构建,忽视了赋予组织的裁量与执法人员实际运用的裁量之间的区别,后者是导致一线执法“失范”的根本原因。传统行政法没能解释这些“失范”行为单纯是一线执法人员法治意识欠缺,还是街头执法所固有的法现象,由此需要一个新的分析视角。本文通过将街头执法理论导入到行政法学研究中,产生一个适用于分析一线执法裁量合法性问题的街头行政法视角。街头执法理论最显著的特征是从“自下而上”的角度来观察一线执法人员的各种行为,并基于一线执法人员特定的工作环境,将其定义为“街头执法者”。街头执法理论的核心观点是“街头执法者是实际的政策制定者”。在该结论基础上,街头执法研究的中心问题是街头执法者除了行使法律明确要求的行为外,还会做什么?传统行政法对裁量的研究是围绕行政决定展开,街头执法者在大多数情形下不直接行使行政决定权,所以他们的行为往往被视为不具有法效力的过程行为,排除在裁量研究之外。街头执法理论通过实证研究发现街头执法者正是通过对这类行为的选择,将法律或规则运用于街头环境,在这个意义上,这些直接作用于个人的工作程序才是政策。所以街头执法存在着大量裁量。这一研究对传统行政法提出了挑战,而街头行政法回应挑战的方式是将一种特殊的裁量类型从法律授予行政机关的裁量中分离出来,并赋予其独立的理论地位,即使用裁量理论。使用裁量是街头执法者在运用行政机关的授予裁量时所产生的裁量。它存在于法律明确规定的组织行为与法律容许的个人行为间的差异。基于街头执法者在行政程序中具有“人身处理”的特殊功能,使用裁量的主要作用是在执法资源不足的情况下,选择值当的当事人,以及在上级政策冲突的情况下,选择执法的优先次序。在具体的执法环境中,使用裁量的运用有五种表现形式,分别是裁量程度、决定、互动风格、应付策略和服从。第一、使用裁量与授予裁量存在着一定的对应关系,政府为保持政策的统一性,会设法将街头执法者的使用裁量替换为政府控制的授予裁量,但这种替换并不能消除使用裁量,有时还会增加新的使用裁量空间。第二、使用裁量是由一系列街头执法者的关键决定所体现的,这类工作决定并不具有法律效力,但却对最终的行政决定产生重要影响。第三、街头执法者在作出决定时会表现不同的互动风格,这种风格体现了执法者将法律作用于当事人时可以选择合作还是对抗的方式。第四、由于街头执法普遍面临着执法资源匮乏的情形,因此街头执法者发展出了特定的应付策略,以最少的资源投入来完成行政任务。第五、街头执法者在执行中会根据所处的执法环境而对政策目标在服从和抵制之间进行调整。这些表现形式即反映了街头执法者运用使用裁量制定政策的方式。街头执法者对使用裁量的运用并不依据法律法规或行政命令,但也不完全取决于个人的好恶,而是遵守着从执法环境中逐步演化出来的一系列社会规则。这类规则以一种规范性作用约束着参与到街头执法过程中的各类行为主体,因此被称为街头法。街头法的理论基础来自于庞德、埃里希和布莱克等法社会学家对法秩序实际运行的系统性认知。在此基础上,街头法又具有三方面特点:第一、街头法产生于一线执法过程中,并被街头执法者以及当事人所普遍遵守;第二、街头法是街头执法者运用使用裁量的依据,是国家、地方法律,法院判决,组织规程,上级命令,执行惯例等一系列规则动态实施的过程;第三、街头法不仅强调街头执法者在规则形成中的主观能动性,更强调当事人以及其他行为主体的能动性。“街头执法者是实际的政策制定者”这一观点通过转化为使用裁量的运用,以及街头法的形成等一系列适用于法律分析的法现象,而被行政法体系所吸收。但传统行政法仅注重对授予裁量的研究,没有发现使用裁量在街头执法中起到的关键作用,以及由此产生了街头法这一街头法律秩序。街头行政法则通过吸收街头执法理论,产生了以使用裁量为核心的一种分析视角,具体包括了使用裁量的合法性、街头执法的责任机制,以及由行政过程,地方行政法和内部行政法所构成的研究途径。使用裁量的合法性是街头行政法所探讨的核心问题。传统行政法学在探讨执法行为的合法性时,将其看成“自上而下”的运用行政权的行为。使用裁量的存在使得街头执法行为不再是一个单纯运用行政权的行为,更体现为一个“自下而上”的领导行为。将街头执法者看作领导者的原因在于,街头执法者在执法中有着众多的跟随者,所以他们需要像领导一样作出决策。街头执法中的跟随者是指执法者试图去影响,并对其负责的人。因此对街头执法的合法性评价不仅要求符合法律的规定,还要求成为一个领导者来满足追随者的不同需求,促进组织、群体、社会价值的提升。街头领导者的合法性评价标准一方面对街头执法者提出了更高的要求,另一方面也表明街头执法者作为领导者对合法性的实现具有积极的建构作用。执法者通过选择不同的执行“风格”和“应付”策略,引导着合法性的评价途径。执行“风格”的选择包括了街头执法者是成为市民代理人还是国家代理人,是坚持官僚合理性、还是基于专业判断,或道德判断。“应付”策略的选择包括较少工作投入、成本转嫁、简化策略、“挑奶皮”和例行公事的“滥用”。当这类行为进入到司法层面时,法官可通过“显失公平”和“不正当联结”等标准来判断使用裁量的合法性。使用裁量的合法性是街头行政法所探讨的核心问题。传统行政法学在探讨执法行为的合法性时,将其看成“自上而下”的运用行政权的行为。使用裁量的存在使得街头执法行为不再是一个单纯运用行政权的行为,更体现为一个“自下而上”的领导行为。将街头执法者看作领导者的原因在于,街头执法者在执法中有着众多的跟随者,所以他们需要像领导一样作出决策。街头执法中的跟随者是指执法者试图去影响,并对其负责的人。因此对街头执法的合法性评价不仅要求符合法律的规定,还要求成为一个领导者来满足追随者的不同需求,促进组织、群体、社会价值的提升。街头领导者的合法性评价标准一方面对街头执法者提出了更高的要求,另一方面也表明街头执法者作为领导者对合法性的实现具有积极的建构作用。执法者通过选择不同的执行“风格”和“应付”策略,引导着合法性的评价途径。执行“风格”的选择包括了街头执法者是成为市民代理人还是国家代理人,是坚持官僚合理性、还是基于专业判断,或道德判断。“应付”策略的选择包括较少工作投入、成本转嫁、简化策略、“挑奶皮”和例行公事的“滥用”。当这类行为进入到司法层面时,法官可通过“显失公平”和“不正当联结”等标准来判断使用裁量的合法性。使用裁量的另一个影响是街头执法者的责任不再只产生于垂直的委托授权关系中,还形成于与当事人、同行、行业协会和社会团体等建立的水平互动关系中。因此,街头执法者的责任机制是一个责任平台,即包括垂直的正式责任,也包括水平的非正式责任。正式责任具体包括组织责任、专业责任、政治责任、法律责任和规制责任。在传统行政法理论下,正式责任机制的运行是以“自上而下”的科层理性为前提,并在作用上相互独立。因此希望通过发展正式责任机制来约束街头执法中的裁量具有局限性。这种局限性体现在实际的街头环境中,非正式责任的存在,会与正式责任产生张力,导致后者的异化。正式的规则、市场激励、专业标准和社会期望是街头行动主张的不同形式。在街头工作环境中,这四种行动主张在不同程度的责任机制下,会产生相应的规则压力、激励压力、职业压力、社会压力。正式责任与非正式责任的张力便存在于规则压力与其他三种压力的相互作用。非正式责任机制的形成使得街头执法者不再向单一的委托人负责,而是处于一个横向的责任平台中。街头执法在合法性认定和责任机制等实体要件上的特点也催生了取向于过程性、地方性和内部性的研究进路。行政过程视角将原本单一的行政行为延展成一个由若干决定环节联结而成的复杂过程。通过这种方式,可以观察到街头执法者在面对不同责任压力时,如何通过与不同相关主体的互动来确定一个有效的裁量方式,这一实际的裁量方式才是法律或政策真实的样子。因此这一过程的常态化与结构化将街头执法者置于了一个立法者的立场,通过制定街头法来化解执法中的责任冲突。街头法起到了统一街头执法的风格和应付策略行为,简化街头执法合法性的建构方式,并在一定程度上促进使用裁量的公开的作用。对街头立法现象的考察难以在以行政决定为分析核心的传统行政法学中进行,行政过程论通过对行政决定的前因后果在过程维度上的延展,一方面为街头立法提供了分析的平台,另一方面也体现了通过优化街头法来控制使用裁量的研究方向。地方行政法视角揭示了地方法是如何通过规定街头法的构成要件来调控使用裁量。地方法往往决定着街头法的形成,但有时难以控制后者的变迁方向。内部行政法视角则将行政组织内部建构成各个行使剩余立法权的单位。不同的内部立法者通过制定内部法控制使用裁量,从而与街头法形成了一种上下位法关系。基于法律位阶的“根据”次序,在具体的执法案例中,可以考察哪些内部法对街头法的约束,具有优先次序。