政府债务兼具财政与金融双重属性的特点,不仅使政府在处理债务问题中扮演主角,也让以银行为首的金融组织成为主要利益相关者。目前,我国地方债已经超过国债和政策性银行债,成为最大的债券品种。同时,银行类金融机构是地方政府债的主要认购群体。由于地方政府债存在债务发行与用途监管缺位、偿还担保不确实及市场流动性较差等问题,导致许多省份的地方债与财政收支的矛盾加重,而防范化解风险则列在当前三大攻坚战之首。如何更有效地化解风险,不仅要向国外学习,而且还可以借鉴中国历史上的债务整理经验。民国时期,政府为了解决债务与财政收支矛盾,曾连续发生了三次大规模的内债整理事件,对银行等社会各界造成较大影响。本文在政府与银行实力变换的前提下,从银政博弈的视角分别对三次内债整理的动机、过程以及银政双方的效用变化三个方面展开分析,以全面、客观地论证内债整理的逻辑与意义。围绕三次内债整理,文章共分五部分。第一部分为第一章,即导论。主要结合现实背景及现有研究概况提出研究的理论意义与现实价值,并对已有研究做了详细的梳理和评述,对研究结构进行了介绍,对重要概念、研究时间范围等作了明确界定。第二部分为第二章,即三次内债整理的背景。对民国时期的政治、经济、财政及内债发展概况进行全面梳理和论述,厘清三次内债整理的制度环境和基本背景。第三部分包括第三章、第四章和第五章,以政府和银行之间的关系演进为研究线索,在纳什讨价还价博弈模型的框架下分别对三次内债整理的过程及结果进行定性与定量的交叉分析。在第三章中,首先,对1921年内债整理之前的债务发行、偿还情况进行梳理,并通过构建债务信用模型分析政府违约的动机,提出整理内债的必要性;其次,在“弱政府”与“强市场”的银政关系下构建不对称的纳什讨价还价博弈模型分析1921年内债整理过程及结果;最后,从整理公债偿债基金稳定性和新债发行情况两个方面讨论此次整理的可持续性。在第四章中,首先,提出随着南京国民政府成立及政权稳固,“强政府”形成,在此背景下政府对金融市场加强管控,并与银行形成了“政治与经济互换”的合作关系;其次,在“九·一八”事变、“一·二八”事变的冲击及市场悲观预期下,提出1932年内债整理的必要性;最后,在纳什讨价还价模型框架下,对1932年内债整理进行博弈分析,并讨论政府和银行的利益得失。在第五章中,首先,分析政府以经济危机、日本侵华为契机实施了金融统制,政府与银行形成“大政府”与“小市场”的关系,银行已没有与政府博弈的实力;然后,讨论1932年内债整理后发生时间不一致性以及其产生的结果,指出政府整理内债的动机;最后,分析1936年内债整理对政府和银行产生的影响。第四部分为第六章,对三次内债整理进行比较,分析三次内债整理的内在逻辑和根本原因,并通过梳理银政关系的演进及背后逻辑寻找三次内债整理产生不同结果的主要原因。第五部分为第七章,即总结与启示。首先,对前文的研究结果进行总结和归纳,得出了三点结论。然后,依据得出的结论提出三点启示,以为当下提供镜鉴。通过上述分析,论文主要得到以下四点创新:一是研究视角创新。论文以银政关系演进为线索,从政府和银行博弈的视角对民国时期三次内债整理的原因、过程及效果进行动态分析。二是研究方法创新。通过实证分析和博弈分析等定量方法研究三次内债整理的直接原因、博弈过程及效果,力求研究结论客观、精确。尤其在论述内债整理的过程及效果时,将银政实力变动关系的变量纳入博弈模型中,通过构建纳什讨价还价模型以及整合大量历史数据以论证三次内债整理的动机和对银政双方产生的影响。三是研究资料创新。通过对民国时期各类报刊关于内债的内容进行查阅和收集,如文章基于连续的《经济统计》、《银行周报》等资料整理出1923-1937年若干内债的市场价格;基于《银行周报》整理出重要银行持有内债额及相关收益的数据;基于《申报》整理出若干内债的实际发行情况和数额等。四是研究内容及观点创新。其一,三次内债整理产生的直接原因分别为维持债信、避免财政危机发生、提高政府财政能力。内债整理的根本原因则是无法解决的财政收支矛盾。同时,三次内债整理的直接原因中,1921年和1932年内债整理的动机皆属于市场行为,而1936年内债整理的动机则为政府行为。该区别是1933年后政策的时间不一致性产生的结果。1932年内债整理中,政府承诺完善预算制度、节约军费且不再发行用于内战及政费的债券。在此思路下,试图完善预算制度以实现节约军费、平衡收支的财政计划,并大力发展经济,进行抗日。但与蒋介石“攘外必先安内”的政策相悖。孔祥熙代替宋子文成为财长后,既未切实执行预算制度,且大力支持内战政策,导致军费膨胀、赤字增加。所以,孔祥熙重新回到依靠借债解决赤字的方式上,使内债规模不断扩大。时间不一致性最终导致现有内债基金既无法覆盖全部旧债本息,又无法支持新债发行。政府只能通过行政干预——1936年内债整理——解决该矛盾,提高政府的财政能力。其二,1921年内债整理和1932年内债整理的结果是帕累托有效的,1936年内债整理的结果则为非帕累托改变。1921年内债整理办法的主要内容包括:建立独立第三方——总税务司监管下的整理公债偿债基金;在可确实拨付的基金范围内,对时常违约的旧债实施减本和延长偿还期限,以保证每期基金可以支持各项旧债本息的偿还。在独立第三方监管的偿债基金框架下,各项旧债的本息基本按时偿付,债市价格逐渐走高,由此使债信重建,银行的利益得以维护。同时,基于部分旧债减少偿还本金及延长偿还期限,政府的债务支出负担得到减轻。所以,通过1921年内债整理,银政双方的效用都得到最大化的改善,实现了帕累托有效。1932年内债整理主要对23项旧债作降息延期处理;在内债担保制度下,每月向国债基金管理委员会拨付860万元用于偿还整理后的本息额;完善财政预算制度、公开财政;不再发行用于内战、政务的内债。通过上述整理,政府的债务负担减轻,每年还本付息数较原案减少近10000万元;同时,各项旧债偿还得到保障,债价回升,银行投资内债的利益得以维护。所以,通过整理内债避免了财政危机的爆发,银政双方实现共赢。1936年内债整理主要将30项旧债按照原来偿还期限的长短分别兑换统一公债中甲、乙、丙、丁、戊五种债项,即作了延期处理,绝大部分债项的利率并未改变,且偿还办法统一变成每年偿本付息两次;增发新债,即复兴公债和统一公债中未换偿旧债的余额部分。经过此次整理后,政府的财政支出得到了暂时性缓解,且具备筹发新债的能力;但由于极大地延长了偿还期限,银行流动性风险增加,效用下降。所以,此次整理是非帕累托改变。其三,从北京政府到南京国民政府,政府和银行之间的关系经历了由“弱政府”与“强市场”到“政治与经济互换”合作再到“大政府”与“小市场”的演变过程。1921年、1932年和1936年内债整理时的银政关系分别对应于上述三个阶段,这也是导致1936年内债整理为非帕累托改变而1921年和1932年内债整理是帕累托有效的主要原因。其中,1921年内债整理中,银行起主导作用,具体整理办法由银行家代表张嘉璈拟订,在减轻政府债务负担的同时维护了自身利益。1932年内债整理中,政府和银行共同商讨整理办法,在双方博弈下最终制订出具体的降息延期方案,实现共赢。而1936年内债整理实质是在金融统制背景下的一次政府干预行为,政府为提高财政能力强制对内债进行整理。所以,在整理内债过程中,银行几乎无博弈空间,利益受到侵犯。其四,内债整理实质是银行基于信用制度对自身利益的维护与财政对金融资源趋于无限制的需求之间的博弈和对抗过程。合理约束公权力、政府财政行为以及官员对政策连续性的影响是保证内债整理实现帕累托有效以及维持内债政策可持续发展的关键所在。除此之外,优化内债的利率结构、期限结构和投资者结构也是保证内债良性发展的主要因素。尽管三次内债整理已经过去80多年,经济体制、社会发展水平等有了天翻地覆的变化,且不可把当前的地方债等同于国债,但政府债的财政功能与金融属性、政府与银行关于债务的利益关系与博弈本质以及政府对内债政策的执行和优化目标等并没有发生根本性改变。所以,民国时期三次内债整理作为研究当前地方债重组的历史窗口,其经验仍然可以为当下解决地方债务问题提供镜鉴。