深圳以惊人的速度完成了城市化、工业化,但是由于发展初期粗放式的土地开发和独特的土地产权“二元”结构,深圳现存的土地空间愈来愈难以满足新的发展需求。深圳政府“向海要地”,把围填海作为获取低成本土地的重要手段。海域作为一种公共池塘资源,需要建立制度以规范使用。然而,海域使用管理制度和相关法律法规的滞后与深圳土地的急速增值导致围填海造地存在极大的套利空间,不少用海项目出现了非正规围填海情况。2018年,国务院实施严格管控围填海活动政策,并依次开展围填海专项督察。上层制度的改变驱使深圳市政府调整土地供应对策,从“增量扩张”转向“存量优化”。深圳市随即出台针对非正规围填海处置方案,探索对存量非正规围填海所形成土地处置的路径。本研究以非正规围填海为分析重点,运用埃莉诺·奥斯特罗姆开发的IAD框架对非正规围填海造地的治理过程进行结构化构建,讨论制度变量、环境变量、集体属性变量对政府、企业和村集体行为和决策的影响,以及外部变量影响下主体之间围绕治理问题自发联结形成的互动机制和其作用结果。由于围填海造地制度体系尚不完备,围填海造地工程参与主体多样,导致非正规围填海造地工程现状情况复杂。因而,政府对不同情况的非正规围填海造地形成不同的处置方案。本研究通过三个代表性案例来分别展示政府与国营企业、政府与私营企业、政府与村集体的非正规围填海治理行动舞台,寻求非正规围填海项目不同的处置策略的原因,以及处置方案的形成过程。三个案例最后都通过建立双方认可的新利益分配来实现非正规围填海造地的处置,使非正规围填海所形成的土地得到合法化利用。通过典型案例,本研究归纳总结非正规围填海造地治理结构的问题所在,并提出针对性的制度建设意见。