从全球视野审视人类社会的发展，西方政府与社会组织之间的合作早已分布于政治、经济、文化及社会福利等方方面面，社会组织成为一个多元合作治理格局中不可或缺的重要主体。囿于特殊的历史条件和体制环境，直到近年来，中国的政社合作实践才开始在社会福利领域中初现端倪，社会力量开始有所复苏和成长。一个最主要的表现形态就是政府购买社会服务的兴起和发展，不仅深刻改变着政府与社会组织关系的变迁进程，也促使中国社会治理模式迈进了一个变革、转型与定型的关键时期。从这个意义上来看，政府购买社会服务实践为我们审视当代中国政社关系提供了一个宝贵的切入点。　　本研究思考的核心问题是:在当代中国政府购买社会服务中，政府与社会组织合作的机制与实质是什么？在社会服务领域中，一种初步的、尚不成熟的政府与社会组织关系形态已经形成，它既不完全等同于一种严格遵守契约规则的平等合作关系，也不属于传统的以行政指令为规则的单向依附关系，而是介于两者之间。那么，这种既依附又合作的关系形态是什么？它是如何形成的？其运行基础和实践逻辑是什么？它在何种程度上揭示了我国政府与社会组织关系的本质？对于这一系列问题的追问，构成了本文的研究起点。　　本文提出了两种不同政府购买社会服务模式的理想类型——内向型和外向型。前者的资源、职能转移向度是朝内的、流向内生性社会组织，而后者则是朝外的、流向外生性社会组织;前者的购买流程及主体间协商过程是封闭、非公开的，而后者是开放、公开的;前者中的社会组织内嵌于组织体系之中，外来社会组织受到制度和组织排斥，而后者中的社会组织独立于组织体系之外，外来社会组织不受制度和组织排斥。据此，将上海市政府购买社会服务实践有针对性地置于预先构建的“要素—过程”分析框架中，深入探究在政府购买社会服务的不同模式、不同阶段中，诸多规则、资源对主体行动逻辑以及合作秩序构建的影响机理。　　本研究发现，无论是内向型合作还是外向型合作，都没有产生本质迥异的政社互动关系，围绕着政府和社会组织的各项规则、资源相互交织不断形塑和建构主体行动，产生了一种“依附式合作”的政社互动结构。而这种精细化的生产机制是通过达成合作共识、建立合作关系以及维系合作秩序这三个环节依次、渐进实现的:　　第一，合作共识的达成。无论是在内向型合作还是外向型合作中，达成合作共识的一个前提条件是政府向社会组织让渡规则空间并释放资源。但不同的是，前者通过“规则性授权”来实现的——政府授予社会组织以执行权，社会组织享有较低程度的独立性和自主性，达成一种压力型合作共识;而后者则是通过“规则性赋权”来实现的——政府赋予社会组织以决策权和执行权，社会组织享有较高程度的独立性和自主性，达成一种自发型合作共识。　　第二，合作关系的建立。无论是在内向型合作还是外向型合作中，合作关系确立的实质是政府与社会组织之间一系列规则和资源的有序重组及再结构化。但不同的是，前者是通过一种“体制内吸”的策略来实现的——政府主动组建社会组织并吸纳到自身组织体制之中，构建指向性和垄断性的制度架构，形成封闭性的合作关系;而后者是通过“体制外育”的策略来实现的——政府在自身组织体制之外寻找及培育社会组织，构建非指向性和竞争性的制度架构，形成开放性的合作关系。　　第三，合作秩序的维系。无论是在内向型合作还是外向型合作中，政府始终是维系合作秩序保持良性互动、稳定长效的主导者。但不同的是，前者是通过一种“强制性机制”来维系的——政府权威深度介入社会组织的治理结构，从规则层面来控制社会组织的行动，建构并维系了一种紧密型合作秩序;后者是通过一种“诱致性机制”来维系的——政府向社会组织提供有偿性的增量资源支持，从资源层面来引导社会组织的行动，建构并维系了一种开放型合作秩序。　　本项研究的观察表明:与政府包办社会服务相比较，政府购买社会服务确实给中国的政府与社会组织关系带来了一些实质性的新变化:　　第一，政府购买社会服务促使国家权力以一系列规则、资源的形式，逐渐让渡、释放并流向社会，政府和社会组织开始走向分工合作和互补增效。无论是在上海市购买“三大社团”服务模式中，还是在公益招投标（创投）模式中，都可以看到，一整套不同于传统时期的社会服务制度架构及组织体系正在逐步建构，以促进政府向社会组织有序释放资源、让渡规则空间。国家权力以一系列规则和资源为载体开始流向社会，大量服务型的社会组织不仅籍此获得了生存和发展，而且成为社会服务分工与合作体系中不可或缺的一环。　　第二，政府仍然在政社合作中占据权力主导地位，但是对于社会组织的控制方式已经由“总体支配”转向“技术治理”，社会组织与政府的关系由“显性从属”演变为“隐性依附”。无论是上海市政府对X社团等“官强民弱”型社会组织体系、治理结构的层层吸纳、全面渗透，还是对公益招投标中“民强官弱”型社会组织的财务规制以及资金、硬件设施的把持，其共性特征就是:政府以一种更技术化、精细化的治理策略，实现了对社会组织的再控制，政府在打开权力闸门的同时，又以另一种方式实现了权力的收缩。政社合作的外衣仍然难以掩盖强势政府的主导逻辑。　　第三，作为政府购买社会服务的一个“附带结果”，社会组织发展数量和规模取得了爆发性增长，而其能力发展却受到政府有意识地抑制，社会活力远没有得到真正激发。在上海市内向型购买模式中，享有充足资金、设施及基层权威支持的X社团，在政府的强力干预下陷入了“外形化”困境;而外向型购买模式中的草根性社会组织，在公开、透明、开放、竞争的购买制度下，也走进了“内卷化”发展的怪圈。这背后隐而不宣的一个共性因由，不是公共财力不够抑或制度设计的不周全，而是政府在直接或间接地控制社会组织的发展进度，将其抑制在维持基本生存、开展基础服务的初级阶段，不至于跃升到更高层级、形成对政府权威的实质挑战。这里面有社会组织自身的原因，也跟上海各级政府部门的高度集权和政治保守性有关，总体上延续了整个中国“强政府，弱社会”的基本格局。　　总之，本项研究所提出的“依附式合作”，是力图呈现一种对经验现实和理论知识的双重反思，清晰地呈现了隐藏于中国政府与社会组织新型互动关系中的“变”与“不变”，较之“公民社会”、“法团主义”、“分类控制”等分析框架，具有更强的本土适应性和解释力。虽然政府购买社会服务的兴起和发展，标志了中国政府与社会组织关系由“从属”到“合作”的一次深刻转变，但从本质上看，还是一个依附性的生产与再生产的过程。就此而论，中国政府与社会组织或许正在亦步亦趋地走向一种良性互动关系，但是还远远没有达到理论意义上或学界想象中的“合作治理”的境界。