中共十九大报告中对我国法治政府的建设提出了新要求,从2020年到2035年,我国应基本建成法治国家、法治政府、法治社会。地方人民政府的政府首长是各级政府的责任承担者,亦是最高决策者,依法规范地方人民政府首长的行政职权对法治政府、法治社会、法治国家的建设具有重要意义。地方人民政府的政府首长,是本级人民政府的最高领导者,法律授权政府首长代表该级政府行使公权力。政府公权力的边界需由法律进行职权行使若不受法律的约束,则极易导致权力滥用。因而,政府首长职权规制不容忽视。它关系到法治政府的建设,更关系到当前经济社会发展与稳定的问题。是反腐倡廉建设中必须要面对的一项制度问题。我国1982年《中华人民共和国宪法》①(以下简称《宪法》)中规定了在行政机关内部实行首长负责制——政府首长对本级人民政府的对外行为承担责任。该制度的施行,对于提高行政效率,特别是行政决策效率有积极作用,明确了责任范围,强化了行政首长的责任意识,改变了集体负责制实际上责任模糊的局面;然而,一方面,随着社会的发展,社会行政事务日益繁杂,行政权有不断扩大的趋势;另一方面,随着社会的法制观念不断加强,公民的法治、民主以及权利意识都呈现了不断增强的趋势。公众对于“依法治国”和“依法行政”等等都提出了更高的要求。从程序法的角度,思考如何规制政府首长的职权,以及首长对其权力的运作程序,对首长渎职的责任追究程序等有着不同寻常的意义。通过程序立法规制地方人民政府的首长职权,一方面是规范政府首长职、权的必然要求,另一方面也是行政程序法建设的内在需要,是依法治国的重要组成部分。现行的关于地方人民政府首长职权行使的立法并不完善,例如:规范政府首长职权的法律法规的内容,较多的规定了地方首长职权的实体内容,而关于程序性内容的规则较少;现有的程序性立法中亦是较多的从保障行政首长职权实现的角度设置了较多的授权,而规制和限定政府首长职权行使的规则较为不足;且现有相关立法较为分散,没有专项纯粹规制政府首长职、权行使的程序性立法;对政府首长的责任追究程序也缺乏针对性立法规范。已有的涉及政府首长职权行使的立法规则亦缺乏操作性和程序性。所以,如何既能够维持并发扬政府首长决策高效率以及责任明确的优势,又能避免政府首长权力滥用或者怠用、避免决策出现失误以及政府首长被权力的负面影响腐蚀等问题,是本文命题的出发点和研究初衷。现有立法中关于地方各级人民政府首长职权行使的规定存在一定立法缺陷,政府首长被法律赋予了较大的行政权力,权力若不受规制,则极易侵害公众权益以及国家利益等。现有立法对政府首长职权行使的规定存在“重实体,轻程序”、“重保障、轻规制”、“多原则,少具体”的现状。目前,我国虽然尚未制定专项的规制地方人民政府首长行使其法定职、权的立法,但部分省、市的地方人大和人民政府在针对行政程序的立法工作中,已经对部分行政程序中政府首长的职权做出了许多相应的规范,进行了有益的探索和尝试。程序法具有其独立价值,对于实体法的价值实现来说,程序法可起到保障和规制实体法实现其价值的作用。通过分析现有相关规制地方政府首长职权的立法缺陷,可通过针对性的加强有关的程序法治建设,促进法治完善。首先,针对“重实体,轻程序”这一缺陷,可通过促进全国性“行政程序法”的立法,从效力位阶以及丰富内容这两个角度强化对地方人民政府首长职权行使程序的规制;其次,关于“重保障,轻规制”的现状,可通过设置具体的规制首长权力运行的规则,强化防止首长权力滥用的制度;最后,在保障地方人民政府首长行政职权依法行使的前提下,应设计明确的针对性监督机制和首长责任追究程序以完善特定的规制内容。基于现有关于地方人民政府首长职权行使的立法现状,我们建议通过立法来规制首长的权力行使、防止首长权力滥用、并明确规定首长的责任追究程序等,在现有相关立法规定的基础上,借鉴各地的宝贵经验,逐步实现通过程序立法,规范政府首长职权行使,完善地方人民政府首长职权的相关法律制度。