“将大量彼此不同,而且本身极度复杂的生活事件,以明了的方式予以归类,用清晰易辩的要素加以描述,并赋予其中法律意义上‘相同’者同样的法律效果,此正是法律的任务所在。”法学大师拉伦兹对法律概念的此种定位,早已成为法学研究领域的共识。然而,当我们把目光投向“行政契约”,尝试作出清晰解释时,却会发现这种“归类”和“描述”绝非易事。行政契约虽然早已被用来作为推行行政政策的理想手段而为实践所接纳,但有关行政契约理论上的论争远没有结束。对这个问题的理论上兴趣也超出了国与国之间的界别。相比较西方而言,我国在这方面的理论研究远滞后于实践的进程。人们在深人研究传统行政法的规制手段的同时,也越来越关注那些日益对人们日常生活发生着不容忽视的影响的非权力行政问题,特别是行政合同(行政契约)问题。行政法由专制的工具到管理的手段、再发展到对行政权的控制和对公民合法权益的维护与保障,在行政法领域出现了许多新的制度,行政合同就是现代行政法发展中出现的一个很重要的行政手段,也是行政法理论上一个值得研究而又难度较大的课题。伴随着民主思潮的激荡,福利国家、给付行政等新型国家目的观的出现,行政作用不再局限于19世纪秩序国家所确立的保护国家安全和独立、维持社会公共秩序以及确保财政收入的消极秩序行政作用,而向积极整备环境、经济、地域空间等秩序行政方面,以及社会保障、资金补助行政等给付行政方面扩展,为达到上述行政目的,就存在着使用多种多样的手段的倾向。在这种背景下,行政契约(administrative contract)作为一种替代以支配与服从为特征的高权行政(Hoheitliche Verwaltung)的更加柔和、富有弹性的行政手段孕育而生了。行政契约是现代行政法发展的产物,是促进行政民主化、理性化的催化剂,是契约性和行政性的融合。行政契约包含着由行政法调整的法律关系,行政契约与民事合同之间的不同之处恰恰在于行政契约是在处于不对等地位的行政机关与相对人之间形成的,这是区别由私法规范的普通契约的重要“分水岭”;而行政契约是介于行政行为与民事合同之间的一种特殊的形态,是在契约当事人合意的基础上生效的事实,这又使得其有别于单方行政行为。行政契约既有行政属性,又有私法行为属性。以什么规则来规范,是否要依法行政?能否有契约自由?依行政属性,则应依法行政,而依法行政理念最主要功能在于通过约束行政权的随意性来保障人权,以确保在自由和文明的社会中国家和个人之间的权利和权力保持系着适度的平衡。依私法行为属性,有契约自由,但与合同自由不同,这意味着行政契约不能够像行政行为那样通过行政机关单方的意志来运作。在行政契约运作及其纠纷解决中,行政机关自身解决纠纷的能力有限,必须依靠法院的力量来推行。行政契约既是行政行为,又是行政合同,是民法规则处理,还是行政法?行政法确立的基础是公共利益,民法的基础是个人利益。民法原理能否适用于行政契约中的问题,实际是上是对行政法与民法,即公法与私法间关系的思考。行政契约是将私法上的契约观念援用到公法上的结果。民法原理之所以能够援用到行政法领域的根本原因,是在于行政法所调整的特定社会关系或者在个案中所遇到的特定问题与民法有着相似性。行政契约达成后,产生冲突如何解决?是采用行政诉讼,还是民事诉讼?行政契约本身复杂性源自在公法与私法的边缘交叉之处产生,但在对行政契约纠纷解决机制上决不是民商法和行政法的简单拼加,而应按照行政契约纠纷涉及的公法因素,以及援用民商法规则能否有效解决有关纠纷的原则,决定适用不同性质的法律规定,同时必须创设解决行政契约的特别规则。