外蒙历史上是中国领土的一部分。1911年，以活佛哲布尊丹巴为首的外蒙封建上层驱逐清朝驻库伦办事大臣三多，宣布“独立”。1912年11月，俄国与库伦当局签订了《俄蒙协约》，攫夺了中国在外蒙的大部分主权。1913年11月，中俄两国在北京互换了《声明文件》，规定中国对外蒙享有宗主权，外蒙有自治权。双方还决定在1914年春在恰克图举行中俄蒙三方会谈，确定中蒙间的政治关系。库伦当局对《声明文件》极为不满。它要求俄国支持外蒙完全“独立”并合并内蒙等地区。在俄国的压力下，库伦当局勉强同意参加三方会谈，但对于放弃“独立”仍不甘心。1914年9月—1915年6月，中俄蒙三方在恰克图举行会谈。会谈主要围绕五个议题进行：国号、帝号问题；驻库大员问题；税则问题；铁路邮电及诉讼问题；内蒙及其它问题。1915年6月7日，《中俄蒙协约》在恰克图正式签订，主要内容有(1)外蒙承认《声明文件》，中国对外蒙有宗主权，外蒙有自治权。(2)外蒙有办理一切内政并与有外国签订工商务条约之专权，政治土地交涉事宜由中俄协商。(3)活佛用“外蒙古博克多哲布尊丹巴呼图克图汗”名号，由中华民国大总统册封。(5)中国在外蒙驻扎办事大员及佐理专员，保护中国商民利益。(6)中国商民在外蒙一律缴纳各税。(7)中国商民间诉讼由驻库大员及佐理专员审理，中蒙混合诉讼实行会审。(8)《俄蒙协约》继续有效。另外，中方以照会的方式同意赦免参与叛乱的内蒙人，对于内蒙人巡拜哲布尊丹巴不加阻止．“将锡林郭勒一带留做当地牧民游牧之地”。《中俄蒙协约》是一个不平等条约。它只保留了中国对外蒙形式上的主权，外蒙仍处于事实上的“独立”状态。通过两个照会，中国失去了比中俄《声明》文件更多的主权。俄国迫使中国接受了它对于外蒙地位的安排，强化了它在外蒙的既得利益。中方在恰克图谈判中的失利，是帝国主义强权政治的产物，与中国当时所面临的国际形势密切相关。北京政府采取“舍实求名”的谈判方针，使中国在利权谈判中遭受更大的损失。然而，在中方代表的据理力争下，中国还是争回了部分主权。根据《中俄蒙协约》的规定，外蒙取消了“独立”，恢复了与中国的隶属关系；中国在唐努乌梁海设立了佐理专员，为1919年收复唐努乌梁海创造了条件；中国对外蒙拥有宗主权，也为1919年中国完全恢复在外蒙的主权提供了法律依据。