上世纪九十年代中后期以来,国内招商引资已然成为地方政府发展当地经济的重要途径,其中运用的土地优惠政策尤为广泛。随着国家对土地收益的管控越加严格,很多时候政府招商引资的优惠政策不一定能够落实,因此关于地方政府招商引资土地优惠的纠纷数量也在逐渐上升。在司法实践中,大部分涉招商引资土地优惠的纠纷案件被作为民事案件处理。于是乎,以民事审判的角度对政府招商引资中土地优惠约定的实证研究具备一定的可行性,并可为规范地方政府招商引资活动提供理论基础,对相关审判实践工作提出重要建议。从1995年至2019年各地方政府公布的招商引资优惠政策文件分析,各地政府土地优惠政策的范围包括与土地直接相关的优惠和与固定资产投资或土地费用支出额度挂钩的其他形式的优惠(例如税收、补贴等)。具体分为五类优惠类型:一是土地费用减免,即减免土地出让金或土地租金;二是土地费用缴纳期限优惠,指由投资方先缴纳一部分土地费用后,剩余部分分期缴纳的优惠类型;三是补贴类优惠,通过与固定资产投资或土地费用支出额度挂钩的形式,在一定额度或期限内以各种形式返还的优惠类型,其中包括土地费用直接返还型补贴、经营建设补贴、技术创新补贴以及税款先征后返;四是税收优惠,即在指定的税类中予以减免的优惠类型;五是共享土地收益,指投资人参与土地储备前期开放后,与地方政府共享该片土地收益的优惠类型。司法实践中,产生争议的土地优惠类型与类型化后的土地优惠政策契合度极高,其中涉及补贴类优惠的争议最多。案件案由以建设用地使用权出让合同纠纷及合同纠纷(无名合同)为主。笔者在数据采集过程中发现,人民法院对土地优惠约定的法律关系性质的认定与存在该约定的文件形式(合同、会议纪要和政策文件)存在一定联系,合同中的土地优惠约定极大多数会被认定为民事性质;人民法院对土地优惠约定效力的认定与案件案由有一定的联系,在建设用地使用权出让合同纠纷案件中的土地优惠约定常被认定为无效或效力不及于涉案合同法律关系。不同类型的土地优惠约定的法律关系性质和效力的司法认定情况不同。土地费用减免优惠约定的性质认定问题在实践中以民事性质说为主,但绝大多数被人民法院以损害公共利益及违反国务院办公厅文件规定为依据认定为无效。土地费用缴纳期限优惠约定的性质在司法实践中为民事性质,效力问题上亦得到了肯定。在补贴类优惠约定中,土地费用直接返还型补贴约定的性质与其存在的文件形式相关,而在效力问题上,也常被人民法院以损害公共利益及违反国务院办公厅文件规定为依据认定为无效;经营建设补贴约定的性质认定问题在实践中争议极大,与政府的行政职权及约定文件的形式相关,在被认定为民事性质的前提下,人民法院趋于认定该约定有效;技术创新补贴因其涉及审批流程繁杂及国家政策性,皆被认定为行政性质,所以不具备民法上的效力;税款先征后返约定问题上,因与税收相关,常被人民法院认定为行政性质,其效力也常因损害公共利益被认定为无效。税收优惠约定为绝对的行政性质,但在《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》公布的时间前后的效力不同。土地收益共享约定多数被认定为民事性质,但常因损害公共利益及违反国务院办公厅文件规定归于无效。相关法律或行政法规的缺失导致人民法院在审判实践中援用政策文件和适用法律原则过多,应当制定相应的行政法规。人民法院不应过分关注合同中土地出让的内容,更应考虑双方是否存在更深层次的招商引资法律关系,对符合招商引资法律关系案件应以合同纠纷、合伙协议纠纷等为案由。同时应充分分析土地优惠约定的表现形式,经双方平等协商签订的合同以及经双方充分讨论并达成合意的会议纪要中的土地优惠约定应认定为民事性质;通过“申请、批示”、地方政府单方决定以及招商引资政策文件中的土地优惠内容应认定为民事性质。政府与投资人双方应保持审慎,降低合同存在的法律风险,保障项目顺利实施,推动地方经济健康发展。