党的十七大提出保障人民的表达权。在实践中,国家舆论调控与公民表达自由存在着内在矛盾。在舆论监督领域,表达自由与舆论调控的冲突尤为明显。本文从舆论监督出发,探讨舆论调控中的价值选择,分析我国舆论调控现状,提出舆论调控法治化的改革方向,论证舆论调控法治化的必要性和渐进式途径。　　 全文分四部分,共十二章。　　 一　　 第一部分包括1-3章,主要围绕舆论调控进行基本概念分析。包括界定舆论、舆论监督、表达自由、舆论调控四个基本概念,并对舆论调控历史类型进行分析。　　 笔者把舆论监督限定为新闻舆论监督,监督重点为公共权力。舆论调控,是指执政者从宏观上对新闻舆论进行调节、控制、规范、引导,使之符合社会良性发展和运行的需要。本文所探讨的舆论调控是新闻管理的一部分,主要指对新闻媒介内容的调控,侧重有关舆论监督的舆论调控。　　 在权利与权力的概念划分中,笔者认为,舆论监督既可看作权利,也可看作权力。“媒体的话语权”强大并且实际存在。在法治社会,这种话语权必须纳入法律规范内行使。　　 有学者提出单独设立舆论监督权主张,笔者不敢苟同。法无规定即自由,立法新设舆论监督权利,其实扩张了国家权力。舆论监督是“以表达权(表达自由)为核心的权利集合体”。在现有的权利结构中,通过切实保护言论自由等表达自由,舆论监督完全可以得到有效保障。　　 笔者认为,在所有的权利渊源中,表达自由是舆论监督巾的核心权利。国际人权公约和西方发达国家普遍使用表达自由条款来保障舆论监督。舆论调控实质上是一个国家如何对待表达自由的问题。　　 本文分析了舆论调控的六种历史类型:舆论调控的集权主义模式、法西斯主义模式、自由主义模式、社会责任模式、前苏联模式、中国古代集权主义模式。舆论调控的模式与国家政治制度相联系,民主越健全,言论自由越得到尊重,国家舆论调控越宽松。舆论调控政策是国家政策的一部分,服从政治利益选择,同时与历史文化传统有关。　　 二　　 第二部分包括4-7章,探讨舆论调控中的价值衡量和抉择。这是舆论调控制度安排和决策的基础。　　 笔者首先探讨了表达自由的价值。有关表达自由的法哲学观点分为两派:后果论者认为,表达自由之所以有价值,是因为它能促进自由、民主等其他价值。非后果论者认为,表达自由的价值就在表达自由自身当中。表达自由的权利就像小鸟歌唱的权利一样。小鸟生出来就是要唱的,如果禁止它去唱,就违背了它的本性。本文认为,后果论和非后果论在中西方文化中会有不同的认同度。在西方文化中,自由主义和个人主义占上风,非后果论是容易为人们接受的。在中国传统文化中,集体主义和义务本位占了上风,非后果论则很难为中国传统文化主流价值观所认可。　　 本文综合各种文献,归纳了表达自由的9种价值:健全人性、传递信息、发现真理、发扬民主、监督公共权力、促进社会和谐、繁荣文化、促进创新、保障自由。当代中国,公民拥有充分的表达自由,社会拥有健全的舆论监督,对于贯彻以人为本的科学发展观、实现构建社会主义和谐社会目标具有特殊重要的意义。尽管表达自由在现实中有可能被滥用,舆论调控部门仍要慎重对待舆论监督。　　 笔者认为,执政者作出舆论调控的决策和制度安排时,主要考虑三种价值冲突:　　 一、表达自由与秩序。　　 笔者认为,表达自由对社会秩序的生成、发展有着正向的支持功能,对于既存的制度和秩序,表达自由有着正向维护的功能。同时,表达自由与秩序存在冲突。笔者分析了美国司法调控在划定言论自由边界方面的原则:危险倾向原则、绝对保护原则、真实恶意原则、平衡的原则、明显而即刻的危险原则。　　 笔者认为,在我国,执政党的稳定观,是厘清表达自由与秩序的界限时必须考虑的重要因素。执政党的稳定观是马克思主义国家学说的必然推演,也是主权国家面临威胁时的选择。为了维护社会稳定,中国共产党提出了“舆论导向说”。一些出于“维护稳定”考虑的舆论控制有时会走向反面,不利于社会稳定。　　 二、表达自由与执政安全。　　 笔者认为,在执政者那里,执政安全是比秩序更基本的价值。执政安全是指执政者地位巩固,避免危险,不受威胁。执政安全与国家安全既有区别,又相互渗透,交融。表达自由与国家安全,有大量的文献研究。相反,表达自由与执政安全研究相对不够。　　 笔者认为,在不同制度的国家,执政安全意义和影响是不一样的。在西方实行两党制和多党制国家,执政党沦为在野党,并不会改变该国的基本政治制度及主体意识形态。而在中国,一旦共产党丧失执政地位,即意味着国家基本政治制度及主体意识形态的彻底改变。执政安全是国家安全的重要组成部分。　　 本文把表达自由对执政安全的威胁作用、负面作用,称之为表达自由的政治危险性。它主要表现在两个方面：一是通过价值观的传播和意识形态渗透,威胁意识形态安全从而威胁执政安全。二是煽动威胁政权和执政的犯罪,直接威胁执政安全。　　 中国共产党非常注重吸取其他社会主义国家共产党执政的经验和教训。本文着重分析了“戈尔巴乔夫的公开性”。戈尔巴乔夫指出了苏联舆论调控的弊端:宣传部凌驾于所有报刊之上、设置批评禁区、任意划定国家秘密范围等等。本文认为,戈氏对当时苏共在舆论调控弊端的认识深刻。这些弊端使执政党越来越脱离实际,听不到真实的批评,失去了自我纠正的机会.　　 反思戈尔巴乔夫的公开化政策,笔者认为:(1)表达自由的政治危险性是现实的,舆论监督与意识形态的安全有着紧密的相关性。(2)要澄清一种认识:新闻一放开,共产党就垮台,共产党国家要实施严密的舆论管控。这种观点,似是而非。必须清醒地认识到,在一个国家的政权被颠覆过程中,起决定作用的并不是新闻舆论,而是国际国内政治、经济矛盾。(3)舆论监督对执政党保持执政地位是必要和不可缺少的。(4)适度的舆论调控政策对执政安全是必要的。　　 如何对待那些具有政治危险性的“表达”?笔者梳理西方发达国家的言论自由保护制度,概括出一些基本的原则:(1)禁止事先检查。(2)追惩中的法治主义。(3)公职人员名誉权、隐私权适当减损。　　 笔者认为,西方宣扬媒体中立、客观的报道和独立的评论,媒体是独立于政党和政府之外的,这是虚伪的假象。相比之下,我国执政党的喉舌论,旗帜鲜明地表明了我国的媒体是党、政府和人民的喉舌,是为维护执政安全服务的。在喉舌论的指导下建立的制度,有利于预防那些具有政治危险性的表达。但是在具体的舆论调控中,对那些具有政治危险性的表达,仍然要依法对待,西方法治国家应对政治危险性言论的方法值得参考。　　 三、表达自由与社会公正。　　 有学者把通过媒介舆论监督来实现正义的方式,称为媒体正义。笔者总结出中国当下舆论监督发生作用的经典模式:　　 事件(案件)发生一媒体报道一领导批示:事件(案件)公正处理。　　 有学者认为,报道加批示的模式是“批示治国”,是“人治”路径。本文认为,对舆论监督中出现的领导批示,要给以全面的辩证的分析和对待。领导批示,是党政领导就某个具体问题发表意见,是党政机关运作的一种常规的行政行为。在一个民主的社会里,政府首长必须回应民意。核心问题应该是,领导批示是否在法律授权的范围内并依据法律作出。　　 遇到不公正,当事人不去找政府部门、司法机关,而是找电视、报纸等新闻媒体。夏勇把这种现象称为“舍法求法”。他认为,舍法求法亦正义之道、权利之道,它超越了法治的工具性立场而指向一种真正的合格的实质性的法治。本文认为,法律不是万能的。中国有“厌讼”、“息诉”的传统法律文化。在普通百姓那里,打官司不是一件体面的事情。比起法律的解决方式,媒体的监督范围更广,门槛更低,评判标准容易为公众接受。　　 笔者通过分析互联网的“人肉搜索”认识到,在传统媒体和互联网等新媒体上,媒体正义都会有偏离正义的表现。有论者称之为“舆论暴力”、“网络暴力”。本文认为:(1)媒体正义不受任何程序的限制,文化、道德素质各异的网民都可以参加,在互联网时代容易演变为一种失去约束的私力救济。(2)媒体是一种社会力量,在社会生活中容易受经济力量、政治力量的干预。(3)媒体正义决不能超越法律之外,必须在法律行为准则内来寻求正义。　　 针对“媒体审判”的讨论,本文认为,反对舆论审判的学者,看到了舆论监督中存在的消极现象。司法被称为社会公正的最后一道屏障。如果司法机关失去舆论监督,同时又缺乏有效的内部制约机制,对社会的危害会更大。　　 笔者认为,处理表达自由与司法公正的关系,世界各国大体有两种做法:一是限制新闻界;二是限制司法界。英国设立了藐视法庭罪,美国建立了防止舆论审判的司法机制。这些做法值得借鉴。　　 三　　 第三部分包括8-9章,分析我国舆论调控的现状。　　 在考察我国舆论调控时,笔者认为,共产党的政策起着举足轻重的作用,实际规范着舆论监督行为。本文用“规则”概念来涵盖领导讲话、党内法规、文件等。它们不是法,在舆论调控中却起到了法的规范作用。这类似法社会学家埃利希的“活法”(living law)概念。　　 本文对舆论调控“规则”的文本进行了分类:党的领导人的讲话、党法、党的文件。　　 本文进一步梳理归纳舆论调控的四个原则:党性原则、真实客观原则、正面宣传为主的原则、“三贴近”原则。　　 本文梳理分析了我国舆论调控的具体制度:1.设立批评禁区。2.送审制度。3.限制异地监督。4.舆论监督回应制度。5.虚假失实报道的更正制度。6.内参制度。7.新闻阅评制度。8.警告制度。　　 笔者认为,舆论调控“规则”,是党在长期的革命和建设实践中,摸索出来的一套方法、制度,其中大量“规则”贯彻着民主的思想、民本的思想、权力监督的思想。但是,在表达自由与社会秩序、执政安全的价值冲突中,“规则”侧重于秩序与安全优先;“规则”的透明度、公开性不高,大多以党内文件的形式存在;“规则”繁多,有的相互冲突,有的行不通,被调控对象面对冲突的规则,茫然失措,只有多请示、多汇报,客观上促使舆论调控变成“一事一议”的微观干预。　　 本文以报纸的管理体制为例,分析了舆论调控“规则”的运行机制。我国舆论调控体制,可以称为“统一、双轨、分级管理体制”。“统一”是统一在党的领导下。“双轨”是党委管思想、管导向、管报纸的内容;政府行政部门参与报业的宏观管理,主要是管报业发展规划、管审批、管立法、管执法、管报纸出版的一些具体的方针政策。“分级”是指报纸管理权的适当下放,分级负责,不要过分集中。笔者认为,这种调控体制导致报纸行政化、等级化,党委宣传部门的权力过大。　　 通过对新闻从业实践和对党的文件规定的研究,笔者认为,开会、发文件是日常调控的主要形式和机制,这是个别性调整为主的调控方式。个别性调整优点是能够充分考虑个别情况的具体特点,作出具体处理,对社会新情况新问题能够及时提出对策。其不足之处是,对每一个问题都要重新解决,缺乏统一制度,不易于保持社会的稳定性、统一性,容易为主观任意性打开方便之门。　　 笔者认为,“统一、双轨、分级”新闻管理体制和“开会、发文件”的舆论调控方式,是一种典型的以政策为主的调控方式。这种以政策为主的调控方式具有以下特点：一、政策为主的调控模式是革命战争年代留下的传统。在经济、社会等其他领域逐步实现法治调控的时候,在新闻管理领域,政策并没有退出主导地位。二、舆论调控中存在着重控轻调、重收轻放现象,容易演化为微观干预。三,党的政策和个别性调整大多以禁令形式存在,设置的报道禁区多,限制权利的政策多,保障权利的政策相对少。四、人盯人的个别性调整为主导的调控模式,需要投入大量的人力、物力,有时难以实现调控目标。　　 四　　 第四部分包括10-11章,论证舆论调控法治化的必要性和渐进式途径。　　 笔者把我国政策为主的舆论调控模式称为“政策之治”,它在长期的新闻管理和意识形态工作中发挥了独特的作用,有力地保障了正确的舆论导向,为维护.改革发展稳定的大局发挥了切实作用。　　 本文认为,政策与法律同为社会调控手段,有各自不同的领域,即使在法治国家,政策也是必然存在的,不能完全为法律所取代。关键是以政策为主还是以法律调控为主?法律所具备的公开性、程序性、稳定性、明确性,使法律调控在社会调控手段中具备优越的地位。　　 本文认为,在我国舆论调控领域,法律供给的不足表现在几个方面：(一)我国目前没有专门的新闻法,关于媒体内容管理的规定散见于各个效力层次的法律中。(二)权利救济的司法渠道没有完全建立。(三)法治理念没有贯彻到舆论调控中去。　　 笔者认为,随着科学技术的发展和社会民主政治的发展,以政策为主的舆论调控模式陷于两个主要危机之中:一是互联网带来的有效性危机,舆论调控政策不能达到自身所追求的目标,面临失效的困境。二是合法性危机,舆论调控政策与宪法、法律的规定和法治精神不相符合的冲突。　　 笔者分析了舆论调控走向法治化的必然性:舆论监督调控法治化是依法治国的应有之义;是党的执政方式转变的必然要求;是社会主义市场经济发展的需要;舆论监督存在种种问题需要调控法治化来破解。　　 笔者分析了舆论调控法治化的内涵:(1)法治不仅包括立法、执法等环节,更重要的是贯彻法治的基本精神和原则。在处理表达自由与秩序、执政安全冲突时,要贯彻限制公权力、保护公民权利的法治精神。(2)程序正义(Due Processof Law)是舆论调控法治化的核心要求。(3)舆论调控法治化,不排斥党的政策的作用,也不排斥行业自律的作用。　　 民主法制建设是社会主义制度的自我完善。关于舆论调控法治化的路径,本文主张一种渐进式改革。舆论调控改革是中国政治体制改革的一部分。这种渐进路径就是党法与国法双管齐下,把法治精神和原则纳入舆论调控制度中,渐进地改变以政策为主的调控局面。　　 本文认为,舆论调控本质上是国家公权力的运用,是一种行政行为,应该遵循行政法的一般原则:合法性原则和合理性原则。违宪审查制度对舆论调控法治化有着特殊重要的意义,发挥了法院在调控中的作用。本文主张法治条件下的柔性调控、间接调控。笔者认为,我国新闻管理的改革目标是,实现依法、民主、科学的舆论调控。